论中央银行的独立性
一、中央银行独立性的内涵
中央银行独立性，实际上是指中央银行与政府之间的关系的具体形态，而独立的中央银行一般来说在制定和执行货币政策时,既不能完全独立于政府的控制之外,不受政府的约束,同时也不能凌驾于政府机构之上,而应接受政府的一定监督和指导,并在国家总体经济政策的指导下,独立的制定和执行货币政策,并且与其他政府机构相互协作和配合。
二、中央银行独立的重要性
最早提出要保持中央银行与政府的相对独立性,是在1920年比利时首都布鲁塞尔召开的国际金融会议上提出的,这次会议是在第一次世界大战后大多数交战国因增发钞票而引发了严重的通货膨胀的经济背景下召开的。目前许多学者研究认为一个相对独立性较强的中央银行,有利于保持货币币值的稳定,从而为经济的持续快速发展提供稳定的宏观经济环境。并且这种观点已经成为国内外学术界的共识。 1.宏观经济政策的目标来看，中央银行从根本上说是一种为实现货币稳定和政策调节目标、改进经济运行和资源配置效率、从而提高社会经济福利的制度安排，是代表国家制定和执行货币政策，对国民经济进行宏观调控，并对金融业和金融市场进行监督管理，防范和化解金融风险、维护金融稳定的特殊的金融机构。政府则被认为是有特定利益和目标的集团来看待，中央银行与政府考虑的侧重点不同，政府更加关注就业、社会稳定，在某些情况下，政府偏重于采取扩张性的财政政策来刺激需求、拉动经济增长、增加就业，而中央银行更加关注币值稳定、货币政策的稳定性和连续性，维持正常的金融状况和秩序，抑制过高的通货膨胀。
而宏观经济政策的四大目标，稳定货币与经济增长、充分就业、国际收支平衡之间拥有内在矛盾，所以政府一般会选择一两个目标作为主要目标。并且政府宏观经济政策的主要目标是经常变化的，政府要根据经济发展状况和政治需要在不同时期使某一目标占据政策的主导地位。当政府选择的主要目标与稳定货币不一致时，如果中央银行不具有独立性，必须服从政府的指令，那么稳定货币的目标便会落空，在政府目标与货币稳定目标相矛盾的情况下常常会引起对货币稳定的反向作用。因而，独立的中央银行是稳定货币的必要保障，使其成为市场经济运行系统中的稳定器，这是极其重要的。 2.中央银行独立是防止政府行为短期化条件下出现通货膨胀的需要。政府有主动采取通货膨胀政策的倾向。政府有时为了刺激经济发展和维持庞大的政府开支，会采取赤字财政政策。当政府产生财政赤字时，可能有向中央银行借款的方式弥补，或者中央银行可能通过购买大量财政债券来弥补巨大的预算赤字，这时如果中央银行在政府掌控下，政府在短期就会有采取通货膨胀政策的冲动，大量发行货币，导致严重的通货膨胀。所以为避免政府采取通货膨胀政策，中央银行独立是极其必要的。曾任美国金融协会主席的里特(Ritter)和曾是总统经济顾问委员会高级经济学家的西尔伯(Silber)明确指出，独立的货币当局惟一的目标就是防止政府求助于通货膨胀政策的必然倾向。
3.独立的中央银行可以提高宏观经济政策的有效性。宏观经济政策的有效性在相当程度上取决于中央银行独立性与宏观经济政策协调机制制度安排之间的平衡。中央银行的独立有利于在宏观政策实施中不被政府所干扰，能保证统一性、及时性、有效性。在某种程度上,健全的宏观经济政策协调机制制度安排是中央银行独立性的前提。事实上,有效的金融监管体系、金融稳定协调机制也是避免中央银行最后贷款人职能扩大化,承担财政职能的前提条件。
三、中国与美国中央银行独立性对比
1.中央银行的隶属关系
联邦储备体系受《联邦储备银行法》的制约,由国会授权进行独立行动,直接向国会报告工作,对国会负责,而不受政府的直接控制。联邦储备体系在自己的业务范围内享有很强的独立性。
中国人民银行隶属于国务院,是在国务院领导下的一个直属部级机构,在组织上享有与国务院其他直属政府部门平行的地位。虽然我国颁布的《中华人民共和国中国人民银行法》规定:”中国人民银行在国务院的领导下依法独立执行货币政策,履行职责,开展业务,不受地方政府、社会团体和个人的干涉。”但是我国中国人民银行任隶属于国务院，也就是说,中国人民银行制定的货币政策必须经国务院批准才能执行,显然在独立性在隶属关系上就比联邦储备体系稍弱。
2.中央银行的最高决策机构
美国联邦储备体系的最高决策机构是由7人组成的联邦储备委员会,委员会在货币金融政策上有权独立做出决定,直接向国会负责,无须经总统批准。总统不经国会批准,也不得对联邦储备委员会发布任何指令。如果联邦储备委员会与总统或财政部在制定政策上发生分歧,则可以通过由财政部国务秘书、经济顾问委员会主席和预算局长参加的联席会议来进行磋商解决。由此可见,联邦储备体系的最高决策机构在货币政策制定和具体执行方面具有相当大的权利。 中国人民银行实行的是行长负责制,最高决策人是行长,最高决策机构理应是行长办公会议,由行长和若干副行长组成,就货币政策的重大事项做出决定。但是《中华人民共和国中国人民银行法》第五条同时规定,“中国人民银行就年度货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他主要事项做出的决定,报国务院批准后执行。中国人民银行就前款规定以外的其他有关货币政策事项做出决定后，即予执行，并报国务院备案。”所以由此看来，中国人民银行在独立决策制定施行货币政策的方面独立性与美国相比任有欠缺。
3.中央银行领导的任命、任期
联邦储备委员会主席和副主席由总统从7名委员会中挑选任命,任期4年,可以连任,并与总统的任期错开。联邦储备委员会的7名理事须经参议院同意,由总统任命,任期14年,每两年更换一人,这使得总统在其任期内不能更换委员会的大多数成员,排除了总统完全控制联邦储备委员会的可能性,从而有利于中央银行摆脱政府短期政治压力的影响,保证货币政策的连续性。
《中国人民银行法》规定,中国人民银行行长的人选,根据国务院总理的提名,由全国人民代表大会决定;中国人民银行副行长由国务院总理任免。关于行长的任期和副行长的人数,《中国人民银行法》没有专门的规定,因为中国人民银行是国务院下属的一个正部级单位,因而行长任期应该与政府任期一致。由于法律没有在此方面做出专门的规定,那么就为政府大面积和随意更换人民银行领导埋下了伏笔。所以,从人民银行行长、副行长的任职、任期以及与政府首脑任期错开,中国人民银行在这方面的规定还比较欠缺,人民银行的独立性显然与美联储还有相当的差距。
4.中央银行与财政部的关系
联邦储备体系对财政部只能提供有限的支持。联邦储备体系没有长期支持财政的义务,财政筹款只能通过公开市场发行公债,只有在特殊的情况下财政部才能向联邦储备银行借款,并且借款有严格的限制,借款金额不得超过一定限度,还要以财政部发行的特别国库券作担保。另外,联邦储备体系有较大的盈余,无需财政拨款。可见,从联储与财政部的关系上来看,联储不受财政部的资金制约,也没有向财政部提供资金的义务,因而其享有较大的独立性。
中国人民银行和财政部一样,同属于国务院领导的正部级单位,他们之间不存在行政隶属关系,也不存在谁领导谁的问题,两个独立的部门是以平等独立的身份协调配合工作。在资金关系上,《中国人民银行法》已由明文规定:“中国人民银行不得对政府财政透支,不得直接认购、包销国债和其他政府债券。”但是,在实践中,我国财政向人民银行变相借款和透支的问题并没有得到彻底的解决。另外,《中国人民银行法》有关财政向人民银行的借款额度、借款期限缺乏详细的规定,这就使得人民银行在这方面的独立性与美联储相比还有所欠缺。
四、总结
理论和实证研究结果普遍认为，增强中央银行独立性，有助于一国的经济发展，中央银行独立性是中央银行独立的制定和施行货币政策的重要保证，防止严重的通货膨胀，促进中央银行的独立有利于形成较为稳定的宏观经济环境。与我国市场经济发展的实际需要相比，与 WTO 的协议和世界经济全球化游戏规则对我国的要求相比，中国人民银行的独立性还没有得到充分解决。问题主要集中在中国人民银行与国务院之间的关系，表现在其法律地位有待进一步提高和货币政策独立性有待进一步加强，即中国人民银行对国务院的行政隶属性问题和货币政策委员会的地位较低、不够权威等问题。
所以我国中央银行独立性需要从根源上解决问题，可以借鉴美国联邦储蓄体系在法律层面上对现有制度进行改进。一是重新确认中央银行的隶属关系，使中央银行从法律层面独立于国务院，可以考虑让中央银行直接对全国人民代表大会及其常务委员会负责并受其监督。二是提高货币政策委员会的地位，实现货币政策委员会成为中国人民银行的最高权力机构，并且在此基础上，重新界定货币政策委员会的职能，负责根据国民经济运行情况独立、民主的制定货币政策，执行人大以及常委会的相关决议。
