环境影响评价在我国环境保护中的定位分析
摘要：本文详细介绍了环境影响评价的产生和发展，及其在我国的发展历程和发展现状；同时结合我国
环境保护在法律法规、公众参与、技术革新等三方面采取的措施，阐述了环境影响评价在我国环境保护工作中发挥的巨大作用，对其定位进行了系统分析。
关键词：环境影响评价环境保护中国定位
引言
中国的环境影响评价制度始于20世纪70年代末，是世界上较早实施建设项目环境影响评价制度的国家之一。 环境影响评价作为行之有效的环境管理制度，在中国环境保护历史上扮演着重要角色。尤其在治理老污染源与控制新污染源、协调经济发展与环境保护、实现资源永续利用与社会可持续发展等方面发挥着不可替代的作用。
1 环境影响评价概述
1.1 环境影响评价的概念
环境影响评价自1969年诞生以来，尚未形成统一的定义。英国学者Munn认为，广义的环境影响评价是识别和预测对环境和人类健康的影响，以及立法提案、政策、规划、项目以及执行程序所带来的社会福利，并且就有关影响的信息进行说明与交流（1979年）[1]。1991年联合国欧洲经济委员会（UNECE）做了一个简洁精练的定义：对规划活动（或者项目）所产生的环境影响的评价。我国一些学者认为，环境影响评价是指对拟议中的人类的重要决策和开发建设活动，可能对环境产生的物理性、化学性或生物性的作用及其造成的环境变化和对人类健康和福利的影响，进行系统的分析和评估，并提出减少这些影响的对策措施[2]。
总而言之，环境影响评价是分析预测人为活动造成环境质量变化的一种科学方法和技术手段[3]，其实质是预测开发活动可能带来环境后果的一个系统的过程。与其他环保机制相比，环境影响评价更强调以预防为主，以弥补规划活动通常所缺乏的系统性、全面性以及多学科交叉性。
1.2 环境影响评价的产生与发展
18世纪末19世纪初的产业革命促使社会生产力飞速发展，同时也造成了大气、土壤以及水环境的严重污染。20世纪后，化学和石油工业的发展对环境的污染更为严重。一些国家先后采取立法措施，以保护人类赖以生存的生态环境。环境影响评价方法和制度应运而生。
环境影响评价制度最早于1969年在美国通过《国家环境政策法案》首次以法律形式正式确立，并取得了出乎意料的成功；此后，通过各种形式在其他国家不断推广和发展。很多国家都建立了不同的环境影响评价体系，最初是较为发达的国家，加拿大于1973年确立环评制度，澳大利亚于1974年形成环评体系，德国和法国的环评制度分别于1975年和1976年初步形成。我国则是在1979年通过临时的《环境保护法》正式引入了环境影响评价，并于1989年被修正。
世界范围内的环境影响评价体系存在较大差异，有的是以强制性的制度、法案或者指令等形式存在，有的则只是制定了环境影响评价导则。
在过去的40多年中，全球已有100多个国家建立了环境影响评价制度，其内涵也在不断深化：从对自然环境的影响评价发展到对社会环境的影响评价；由最初单纯的工程建设项目发展到区域开发环境影响评价和战略环境评价；不仅考虑环境污染，还注重其对生态系统的影响；其技术方法和程序也在发展中不断得以完善。近十多年来，各国还逐步开展了环境风险评价和区域建设项目的累积性影响评价，环境影响后评价也引起很多研究者的兴趣，并逐步推广的大的建设项目中。
1.3 我国环境影响评价的现状与发展
我国环境影响评价的发展经历了从引入、规范到强化、提高再到拓展五个阶段。
①引入和确立阶段（1972年-1979年）
1972年是我国开展环境保护工作的初期阶段，初步成立了环境保护领导小组。在区域或流域的环境污染调查及评价的基础上，各地对企业排放的废水、废气、废渣逐步开始单项治理，并取得了初步成效。1979年9月颁布的《中华人民共和国环境保护法（试行）》明确规定了环境影响评价制度。
②规范和建设阶段（1979年-1989年）
这十年间，环境污染得到初步控制，局部地区环境质量得到一定改善。我国相继颁布了各项环境保护法律法规，不断对环境影响评价进行规范。同时，逐步明确了环境影响评价的内容、范围和程序，技术和方法也不断完善。
③强化和完善阶段（1990年-1998年）
从1989年12月通过《中华人民共和环境保护法》到1998年11月国务院颁布《建设项目环境保护管理条例》，是建设项目环境影响评价强化和完善的阶段。期间，我国经济发展迅速，各地普遍按规定对新建项目开展了环境影响评价工作，对避免新环境问题的产生起到了重要作用。国际合作与交流也进一步完善了我国的环评制度。环境影响评价真正成为我国现阶段保护环境的重要手段。
④提高阶段（1999年-2002年）
1998年颁布实施的《建设项目环境保护管理条例》，是建设项目环境管理的第一个行政法规。中国的环境影响评价制度不仅得以确立和发展，更推向了一个全新的阶段。在此阶段，环境影响评价在经济合理布局、区域开发、合理确定环保对策等方面发挥了巨大的作用。
⑤拓展阶段（2003年至今）
2002年12月28日，第九届全国人大常委会通过了《中华人民共和国环境影响评价法》，环评从项目环评步入规划环评阶段，环境影响评价制度有了新发展。2004年2月，又在全国环评行业建立环境影响评价工程师职业资格制度，对环评技术以及从业者的素质提出了更高要求。
经过30多年的发展，我国的环境影响评价体系已经初步形成，主要法律条文有《中华人民共和环境保护法》（1989年）、《中华人民共和国环境影响评价法》（2002年），行政法规有《建设项目环境保护管理条例》（1998年），标准与技术规范有《环境影响评价技术导则——总则》以及各个环境要素所对应的技术导则、《环境影响评价技术导则——非污染生态影响》、《规划环境影响评价技术导则（试行）》、《开发区区域环境影响评价技术导则（试行）》；此外，依据以上法规，各级、各地相关部门陆续颁布了一系列行政规章和地方法规。
与此同时，在环境影响评价技术方法方面也进行了广泛的研究与探讨。从单因子的单项污染指数评价到多因子的综合指数评价，从依据现状监测数据的环境质量现状评价到依据数学模型、物理模型等理论分析方法的环境影响预测评价，从完全依赖于已知信息的统计分析到结合模糊数学、灰色理论建立的模糊评价、灰色评价，以及依据污染物在环境中的迁移转化规律、大气扩散理论、水力学理论等进行的优化污染物监测布点的研究等。这些研究为上述一系列《环境影响评价技术导则》的制定与发布以及对已有法律法规的重新修订提供了科学依据。
2 中国的环境保护
2.1 概述
环境保护问题已成为世界各国关注的焦点问题，环境保护的措施也随着世界的发展和科学技术的更新而不断变革。中国在进行工业化的道路上，面临着发展经济与环境保护的双重挑战，而且随着我国经济的快速发展，环境问题可能会日趋严重，环境保护已经成为影响中国经济可持续发展的重要问题。
我国的环境保护事业起步于20世纪70年代中期，30多年来不断发展、不断提升：1973年召开的第一次全国环境保护会议，首次提出我国的环境保护问题，那一年也被认为是我国环境保护的元年；1983年的第二次全国环境保护会议，把保护环境确定为我国的一项基本国策；1989年的第三次会议，提出“向环境污染宣战”的口号；1996年的第四次会议，明确了“保护环境的实质就是保护生产力”的思想；2002年的第五次会议，要求把环境保护工作摆到同发展生产力同样重要的位置；2006年，第六次全国环境保护会议的核心是实现环境保护的“三个转变”（即：从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重；从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步；从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题）。
2.2中国的环境保护措施
目前，我国的环境保护措施主要集中在以下三个层面：
①政策支持，立法保护
我国已形成以“强化环境管理”“预防为主、防治结合”“谁污染谁治理” 为主体的环境政策体系。同时，确立了“环境保护目标责任制”“城市环境综合整治定量考核” “污染集中控制”“限期治理制度”“排污收费制度”“三同时制度”“排污申报登记与排污许可证制度”等八项具有中国特色的环境管理制度。
此外，我国宪法明确规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”自1949年新中国成立以来，全国人民代表大会及其常务委员会制定了环境保护法律9部、自然资源保护法律15部。1996年以来，国家制定或修订了包括水污染防治、海洋环境保护、大气污染防治、环境噪声污染防治、固体废物污染环境防治、环境影响评价、放射性污染防治等环境保护法律，以及水、清洁生产、可再生能源、农业、草原和畜牧等与环境保护关系密切的法律；国务院制定或修订了《建设项目环境保护管理条例》《排污费征收使用管理条例》《危险废物经营许可证管理办法》等50余项行政法规。国务院有关部门、地方人民代表大会和地方人民政府依照职权，为实施国家环境保护法律和行政法规，制定和颁布了规章和地方法规660余件。
中国已建立国家和地方环境保护标准体系。国家环境保护标准包括国家环境质量标准、国家污染物排放（控制）标准、国家环境标准样品标准及其他国家环境保护标准；地方环境保护标准包括地方环境质量标准和地方污染物排放标准。
同时，中国不断加强环境执法检查和行政执法。近年来，国家连续对环境保护、大气污染防治、水污染防治、固体废物污染环境防治等法律实施情况进行检查，推动重点地区污染治理，还开展矿山生态环境保护和海洋环境保护专项执法检查，依法处理多起违法行为。
②鼓励公众参与，接受公众监督
1979年颁布的《环境保护法(试行)》首次规定“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”此后与环境资源有关的许多法律法规和文件如《土地管理法》《水污染防治法》《森林法》《中国21世纪议程》和《建设项目环境保护管理条例》等，对公众参与都有相应的规定。
我国的公众参与具有以下五个特点：第一，多为政府主导下的“自上而下”的形式，缺乏系统性和持续性，而且参与程度和参与效果很大程度上受主管的行政部门态度的影响[5]。第二，我国公众参与的领域有失平衡，目前主要集中在环评方面。2006年3月18日开始实施的《环境影响评价公众参与暂行办法》对环评中的公众参与作了详细规定。第三，我国现行立法关于公众参与的规定，基本上是对环境污染和生态破坏发生之后的参与（即末端参与），事前的参与程度不够。第四，从公众参与的组织方式看，社会组织特别是非政府环保组织的影响力非常有限，作为整体的民间环保组织的规模、资金、号召力、组织能力以及对环境决策的影响力等受到很大制约，而发达国家的非政府组织已成为公众参与环境保护的一种有效的组织方式。 第五，公众普遍的环境素养和法治意识不高，参与效果不理想，对政府有很强的依赖性，环境保护参与的总体水平偏低。
③环境保护技术不断革新
我国环境保护技术的研究起步较晚，多数为引进技术，发达国家各流派的先进技术在我国都有应用。经过20多年的消化、吸收和再创新，已经形成了多层次、全方位的发展态势，与国外先进水平的差距不断缩小，部分技术已达到国际先进水平，正在逐步实现从末端治理向源头和全过程控制、从浓度控制向总量和浓度控制相结合、从点源治理向流域和区域综合治理以及从简单的企业治理向调整产业结构、清洁生产和发展循环经济转变。目前，我国重视并不断提高科技对环境保护的支撑能力，积极开展环境保护科学的研究，推动环境保护的产业化进程，在水污染、大气污染、固体废弃物污染、物理污染控制技术以及环境监测技术方面取得了较大的进展，部分实现了产业化的应用。
“十五”以来，我国组织实施了国家重大科技专项“水污染控制技术与治理工程”，开展了湖泊污染治理与生态修复、城市水环境质量改善、饮用水安全保障、新型废水处理等水污染控制技术的研发与示范，为我国水污染防治提供了切实可行的技术方案与配套技术体系。开展了机动车排气净化、燃煤锅炉烟气脱硫、固体废弃物处理、重点行业清洁生产等关键技术研发与工程示范，开发了一批具有自主知识产权的高[4],[7] [6][4]
新技术与设备。在环境保护战略和技术政策、循环经济理论与生态工业技术、化学品控制技术、污染场地修复技术等方面开展研究，初步建立了中国绿色GDP核算体系框架。
同时，还开展循环经济实践，实行清洁生产，在企业生产的源头和全过程充分利用资源，使废物最小化、资源化、无害化，逐步建立生产者责任延伸制度，促进产品生态设计。“十二五”规划纲要中更是强调，要加快推行清洁生产，推进清洁生产示范，从源头和全过程控制污染物产生和排放，降低资源消耗。
中国是农业大国，在农业方面践行环保理念对于我国环境保护工作有重大贡献。在发展旱作节水农业方面，综合运用农艺、生物和工程措施及旱作农业技术，充分利用天然降水，提高水资源利用效率和农业生产能力，控制水土流失。此外，开发与推广农村新能源是保护和改善农村生态环境的重要手段，推行以沼气建设为纽带的能源生态模式，积极推广使用太阳灶、风能、地热等可再生能源是我国在农业环保技术方面取得的巨大进展。
3 环境影响评价在我国环境保护中的定位分析
环境影响评价是一项技术，也是正确认识经济、社会和环境发展之间相互关系的一种方法，是正确处理经济发展使之符合国家总体利益和长远利益、强化环境管理的有效手段，对确定经济发展方向和保护环境等一系列重大决策都有重要作用。
对于建设项目而言，环境影响评价从项目所在地区的整体出发，考察建设项目的不同选址和布局对区域整体的不同影响，并进行比较和取舍，选择最有利的方案，保证建设项目选址和布局的合理性。对于区域的社会经济发展而言，环境影响评价可以通过对区域的自然条件、社会条件、资源条件和经济发展状况等进行综合分析，掌握该地区的资源、环境和社会等状况，从而对该地区的发展方向、发展规模、产业结构和布局等做出科学的决策和规划，指导区域活动，实现可持续发展。
环境影响评价过程是对一个地区的自然条件、资源条件、环境质量条件和社会经济发展现状进行综合分析的过程，它是根据一个地区的环境、社会、资源的综合能力，将人类活动不利于环境的影响限制到最小程度，最终达到保护环境的目的。
总之，环境影响评价作为一项有效管理工具，在我国环境保护工作中扮演着重要角色。
①环境影响评价是可持续发展理念在社会实践中的重要体现，通过环境影响评价约束开发者行为，能够保障我国各项环境保护相关法律法规以及政策的贯彻落实。
各项环保政策、法律法规若非落到实处，就会成为一纸空文。在进行环境影响评价的过程中，综合考虑开发区域的自然、社会、经济和生态条件，同时以水体、大气、土壤等各项要素的标准限值进行约束，最终得出较为合理的生产布局，预测可能产生的经济、社会和生态效益。每个环节都严格按照国家推行的法律、法规及相关政策执行，保证了这些法律条文的有效实施性。
②环境影响评价对开发或规划活动进行综合分析，能够指导环境保护设计，强化环境管理，是保护环境重要而有效的手段之一，也是源头控制环境污染和生态破坏的法律手段和技术方法。
一般来说，开发建设活动和生产活动，都要消耗一定的资源，都会给环境带来一定的污染与破坏，因此必须采取相应的环境保护措施。环境影响评价针对具体的开发建设活动或生产活动，综合考虑开发东特征和环境特征，通过对污染治理设施的技术、经济和环境论证，可以得到相对最合理的环境保护对策和措施，把因人类活动而产生的环境污染或者生态破坏限制在最小范围内。
③环境影响评价是联系环境保护系统和社会经济系统的桥梁。
对建设项目进行环境影响评价，并将评价结果纳入到项目的综合分析中，可以真正提高环境影响评价对项目可行性的决策作用。环境影响评价的实施，能够保证在不干涉社会经济正常发展的前提下，达到有效控制新污染源的产生、防止生态退化的目的。对国家政策、计划和规划的环境影响进行评价，目的是把环境保护目标和措施与经济社会发展统一起来，使环境因素与经济、社会因素一起，在规划形成的早期阶段得到重视[9]。
④环境影响评价为公众参与环境保护提供了方法和途径。
公众参与是环境影响评价工作的重点内容，其参与环境影响评价的深度与广度，在很大程度上体现着环境保护的水平。环境影响评价的目的是保护民众的环境权益，《中华人民共和国环境影响评价法》充分[8][2]
体现了公正、公开、科学、民主的精神，为保障公民知情权、让公众参与决策提供了法律依据，为环境保护中的公众参与开辟了广阔的空间，是尊重公民权利的一种体现。同时，环境影响评价制度还有助于调动社会各方面保护环境的积极性，集思广益，群策群力，更好地保护生态环境。
⑤环境影响评价的发展与环境保护技术的革新相互影响，相互促进。
各项环保技术贯穿于环境影响评价的过程中，环境影响评价的发展必然推动配套环保技术的不断革新；在环评过程中采用先进的环保技术，应用更为合理的预测模型，能快速获取准确的环境监测数据，从而促使评价结果更加精准科学。
结语
环境影响评价方法与制度是对传统经济发展方式的重大改革，有效地改变了传统经济发展以牺牲资源和环境为代价、造成环境污染和破坏，最终导致经济发展与环境保护尖锐对立的局面。它是认识生态环境与人类经济活动相互依赖和相互制约关系的过程，有助于经济效益与环境效益的统一，实现经济与环境的协调发展。
经过30多年的发展，环境影响评价已经成为支持中国经济发展的手段，成为实施可持续发展的保证，是实现环境保护目标、促进人与自然协调发展的重要措施。中国的环境影响评价工作紧密结合可持续发展战略，围绕产业结构和工业布局调整，坚持污染防治和生态保护并重的方针，切实贯彻清洁生产、达标排放、以新带老、区域削减等原则，有效地控制了新建项目污染排放总量，在中国经济持续快速发展的情况下，确保了中国环境质量问题没有恶化，局部地区还有所改善。
然而，目前我国的环境影响评价仍有一些方面亟待完善，如:公众参与程度比较薄弱；政府在公开环境影响报告书方面做得不尽如人意；我国的环境影响评价在资金和技术方面还非常落后；另外在替补方案方面还很欠缺，通常没有替补方案等。
环境影响评价的步骤和程序贯穿于各项建设项目和区域规划的各个阶段，从而保证了计划管理、经济管理、建设管理等各项活动都包含了环境保护的内容，将建设项目环境管理纳入到国民经济计划轨道，在发展经济的同时保护好环境，促进经济建设和环境保护的协调发展。
环境影响评价是正确认识经济、社会和环境之间关系的重要手段，是正确处理经济发展与环境保护关系的积极措施，推行这一制度、强化这一技术方法，对经济建设和环境保护都有着重大意义。
参考文献
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