不动产登记已全面推进 数据整合成为落地难点
2015-03-22 13:21:40 来源：21世纪经济报道
不动产登记正在全国大范围开展，目前国家层面不动产登记职责和机构建设已经完成，截至目前，全国有30多个市(州)、70多个县(市、区)完成职责和机构整合。
与此同时，国土部选择了山东省青岛市、四川泸州市泸县、广西南宁等15个地方，作为不动产统一登记窗口建设的联系点，指导加快推进不动产统一登记窗口建设工作。
上述15个联系点已经在全国率先发放了不动产产权证，而在不动产实质性落地过程中，不动产统一登记的数据尤其是房产数据依然是不动产登记的一大难点。
根据国土部的安排，国土部在2015年下半年上线试运行信息平台，2016年完善信息平台并拓展扩容。
“在信息平台投入运行前，各地要全面清理和整理不动产登记历史资料，按照国家统一制定的数据库标准和数据整合建库技术规程，对本地区土地、房屋、林地、草原、海域存量登记数据进行整合，建立关联关系，健全完善不动产登记信息数据库。”国土部不动产登记局局长王广华表示。
数据是地方不动产登记的难题
泸州是国土部选定的全国不动产统一登记窗口建设的15个联系点之一，该联系点是为全国统一登记后簿册证、信息平台、标准怎么统一，具体要怎么做，探索解决途径。
在《不动产暂行条例》实施的当天，四川泸州居民申庆获得“宅基地使用权和房屋不动产产权证书”，这是中国第一张不动产权证书。
这也标志着泸州市率先完成了不动产统一登记制度的落地。
据全程参与泸州不动产登记系统建设的北京超图软件(300036,股吧)股份有限公司(下称超图)房产事业部副总经理李峰表示，泸州不动产登记的最大难点是不动产登记的数据整合问题，泸州的房屋和土地信息，在落到地图上时，不统一，存在一定的差异。
记者致电泸州不动产管理局获悉，为全力推进不动产登记，泸州市耗费巨大人力物力推进各类不动产登记数据整合，截至到目前，共整合历史土地登记数据约为80万条，房屋登记数据约310万条，每天还要新增300多例登记数据。
泸州不动产统一登记数据库的问题并非个例，不动产登记的核心和难点在于市县一级，不过，记者自采访获悉，众多市县均存在数据待完善的情况。
一方面住房、土地、林地等分散各个部门登记，这么多年来，内容、标准上各不相同；另一方面，各市县的信息化存在差距，部分县市信息化较差，历史的房产、土地等信息仍以纸质为主，缺失和错误较多，仍需进一步完善。
“不动产具有属地性和不动性，而其信息涉及坐落、界址、空间界限、面积、用途等，具有空间化特点，在地理信息系统中通常用多边形表示，随着土地和房屋权属登记的精细化管理，有向立体化发展的趋势，三维地籍和房产将成为今后的发展方向。” 超图总工程师梁军告诉记者，也就是说未来房屋、土地、海洋甚至未来地下管线将在一张图(地图)上展现，实现不动产一张图或不动产与地下管线一张图。
“当房屋和土地等各种不动产单元分布数据在地图上叠加和显示时”，梁军称，存在问题就会一眼了然地显露出来，有利于避免空中楼阁(假房源)和一女多嫁(一个房源卖给多个权利人).
梁军表示，不动产数据的难点在于房产数据。“房产数据既涉及宗地、建筑物，也涉及描述建物内部房产单元的楼盘表和分层分户图，数据量大且复杂，因房产单位面积的价值高而要求数据精度高。”梁军表示，房产登记涉及的权利人比较广，且权利人具有流动性和非空间化特点。
另外，梁军称，从房地产调控的层面，个人信息还涉及家庭成员信息，需要通过人口数据库实现“以人控房”。
王广华也表示说，各地要全面清理不动产登记历史资料，对本地区土地、房屋、林地、草原、海域存量登记数据进行整合，建立关联关系，健全完善不动产登记信息数据库。
中国社会科学院法学所民法研究室主任孙宪忠称，条例最主要目的是梳理不动产信息，最大的亮点是登记从分散到统一的变化，是一大进步，现在统一登记在不动产登记局，这个新的登记系统如何把其他部门过去登记的资料重新系统化，如何让几方登记的内容、权利不至于发生碰撞、摩擦，这都是要解决的问题。
7月份搭建信息平台
国土部不动产统一登记司司长王广华表示，不动产登记目前是“反弹琵琶”，即通过加快信息平台建设步伐来推动整个不动产统一登记工作进程。计划2015年下半年上线试运行信息平台，2016年完善信息平台并拓展扩容，2017年全面运行。
单从技术上看，不动产统一登记体系将体现为四个统一，即统一登记机构、统一登记依据、统一登记簿册和统一信息平台。
梁军解释称，不动产是指土地、海域以及房屋、林木等定着物(《登记条例》。不动产统一登记涉及国家、省、地市和县区等四级行政区划单元以及国土、住建、农业、林业、海洋等多个部门，具有多个部门(行业)和多个层级(区域)网格管理的特点，是一个非常复杂的系统工程，统一登记职能最终划归为国土部。
梁军介绍说，不动产统一登记信息管理基础平台是确保不动产统一登记成功的关键，而不动产登记平台必须以地理信息系统为基础。
梁军表示，目前不动产统一登记系统建设有两种模式，一是全国统一搭建不动产统一登记系统，地方直接在线使用，或下载安装本地使用；另一种模式是地方自建，通过标准接口接入全国系统，全国系统的数据要实现实时更新和共享。不动产登记数据是国家战略性信息资源，将以地理信息空间库为基础，并需要与人口库和法人库的对接，这一定程度上也将加快我们国家信息化的过程。
目前来看搭建不动产统一登记系统也存在一些难题，李峰表示，有一些标准、细则需要完善，比如登记技术规程、数据库的安全与规范、查询管理规范等。
“按照不动产登记的要求，明确可以依法查询，但是也要确保隐私权，且不同层级的部门也需配合，但是怎么进一步地规范查询行为，也需要明确，”李峰表示。
“标准不确定，随时都可能去调整变化，标准的确定不是一蹴而就的，而是一个长期的磨合过程。”李峰介绍。
王广华介绍，在信息平台投入运行后，各地应根据当地信息化工作基础，提早对各类不动产登记操作系统软件进行融合、对接，形成统一发证的业务操作系统软件，支持与本级国土、住建、农业、林业、海洋等部门的业务协同，提供本级登记信息查询服务，并按照信息平台统一技术要求，预留接口，做好准备，一旦成熟，及时接入信息平台，并将本地区日常不动产登记信息实时纳入信息平台。
交易和登记分开
在李峰看来，让不动产登记落地，技术上都不难，难点在职能上的整合。
截至目前，国家层面不动产登记职责和机构建设已经完成，全国有30多个市(州)、70多个县(市、区)完成职责和机构整合。
“不动产统一登记涉及国家、省、地市和县区等四级行政区划单元以及国土、住建、农业、林业、海洋等多个部门，具有多个部门(行业)和多个层级(区域)网格管理的特点，是一个非常复杂的系统工程。”梁军介绍，其建设也涉及各个部门、不同层级间的职能协调和统一问题。
“根据国务院的要求，虽然统一登记职能最终划归为国土资源管理部门，”但因涉及原有业务部门的职责分工问题，如房产、农业和林业，可能存在审批、交易过程与登记分离现象。梁军介绍。
以房产为例，房产登记最终需要统一至不动产登记中，归国土部不动产登记局统筹，不过，房产的交易和管理等职能可能仍属住建部。
梁军表示，这其中也涉及一个重要问题，即是相关部门的职能如何协调和统一的问题。
参与《条例》起草工作的中央财经大学不动产法研究所所长尹飞也介绍，现在把登记机构和管理机构分开，需要进一步明晰登记行为和其他行政管理行为的界限，对于厘清政府和市场的关系具有很重要的意义。但如何保证管理机关进行适度合理的管理，如何更好地进行衔接工作，还需要一些配套制度去完善，需要进一步探索和研究。
市场有人把不动产登记和反腐相联系，尹飞介绍，其实，不动产登记和反腐没有直接关系，只能说，按照现行法律，有关机关依法侦查或者调查时有权进行查询，登记机构也负有协助的义务。
虽然职能整合是不动产统一登记的难点，但是其解决对于推进简政放权具有重要意义。
“不动产统一登记不是一个简单的机构设立和职能整合的问题。事关多个部门和多个层级的组织结构、业务职能、业务流程、技术支撑和数据保障等多种要素的复杂系统综合设计与优化问题，以及多方利益协调问题，如国家与地方、部门与部门之间，特别是信息技术支撑下的多部门、多层级协同问题。”梁军介绍，其建立，将有利于IT技术支撑下的国家治理体系的发展与完善，包括推进智慧城市建设，智慧城市的建(构)筑物数据库可以与不动产登记房屋数据库实现数据整合与共享。
中国人民大学法学院教授朱岩表示，如此一来，将形成全国上下、横跨不同部门的不动产产权信息共享的局面，在不动产登记领域，率先实现了政府部门分工协作、共同服务的良性格局。不仅如此，国土资源、公安、民政、财政等多个部门，通过信息共享，可以在信息对称的前提下，彼此高效开展各项行政工作，共同提高政府决策和服务水平。
实施细则已经启动立法程序
在尹飞看来，不动产登记全面推行、落地还需要一个磨合期，必须有配套的实施细则的落地等。
孙宪忠也表示，条例有个细则待细的过程，有很多环节需求明确。
实际上，《不动产登记暂行条例》也明确提出要制定实施细则，王广华称，
我们正在抓紧制定不动产登记暂行条例实施细则、不动产权籍调查等相关规章规范。
“目前实施细则已经全面征求了国务院36个部门和全国31个省(区、市)国土资源主管部门的意见，启动了立法程序，正在按程序加快推进，争取尽快出台。”王广华如是介绍。
王广华称， 实施细则在起草过程中主要遵循以下原则：一是以土地、海域为基础，贯彻统一登记原则。二是充分尊重各部门现行有效做法，体现继承和发展原则。三是以细化条例为目标，注重制度可操作性原则。四是以便民利民为导向，落实维护不动产权利人物权权益原则。五是确保条例实施前后各项工作有效衔接和平稳过渡。力求通过实施细则，进一步细化登记类型、登记程序、各类不动产物权登记要求、登记机构和人员职责等内容。
王广华也表示，不动产权籍调查指导意见已经形成，有望尽快出台。
“总的看，地方在完成职责和机构整合基础上，依据条例，使用统一的簿册证开展不动产统一登记工作，具备了基本的技术条件。但具体不动产登记工作主要在市县两级。”王广华说，考虑到上述地区还要进行业务流程再造、登记系统对接、统一窗口设置等必要技术准备，也需要一段时间磨合。
