理论·政策·产业 保障性安居工程专题
陕西日报/2014 年/5 月/13 日/第 012 版
赵正永: 我们要坚定不移地加大保障性住房工作力度，建设好中低收入群众的安居工程。建设保障性住房不是政绩工程，而是人民的实际需要。要加紧解决好“最后一公里”的问题，把基本的配套设施配套起来，比如道路，要抓紧搞好，让群众尽快入住。要把工作的重点放在研究住房管理的问题上。要保质保量地完成每年的保障性住房建设任务。要把这个作为推进城镇化的重要抓手。建设 210 万套保障性住房是我们向全省人民的承诺，一定要完成好。
娄勤俭: 保障性住房建设是中央的重大决策，也是人民群众尤其是低收入群体最为关心的民生工程，我省连续三年建设任务位居全国前三位，同时我们还创造了一系列全国率先。可以说，保障房建设既是群众的热切期盼，也是发展的迫切要求；既是民生工程，也是发展工程。各级各部门一定要增强责任感和紧迫感，坚决完成各项任务，不折不扣地兑现省委、省政府向人民作出的庄严承诺。编者按全面实施大规模的保障性安居工程建设，是党中央、国务院作出的重大战略决策。随着我国经济、社会、人口以及住房供求关系的变化，住房保障体系面临着一系列新问题和新挑战。现阶段，加快保障性安居
工程建设具有很强的现实意义。本期周末讲座，邀请到省住房和城乡建设厅厅长杨冠军，为我们讲解保障性安居工程专题。特将此整理成文，以飨读者。
专家讲义摘编
住房问题是关系国计民生的热点问题，是民生问题、发展问题、更是政治问题。国民有权享有社会保障，政府有责任为国民提供社会保障，一个负责任的政府必须为中低收入家庭提供基本的住房保障。
一、保障性安居工程的必要性和紧迫性
(一)从城镇的居民支付能力与房价进行分析。我国城市平均的房价收入比高达 9.2，这个数值远高于世界上其他国家。北京等一线城市的房价收入比均在 20 左右。(西安 2012 年房价收入比为6.1 左右)。
(二)城镇新就业人员和农民工进入城镇带动大量住房需求。1978 年-2013 年，我国城镇化率从 17.9%提升到 53.7%，城镇常住人口从 1.7 亿人猛增到 7.3 亿人。近年来，平均每年有 1800 万城镇新就业人员需要解决住房问题，有 2100 万农民工需要解决住房问题。 (三)城市的快速发展导致住房矛盾突出。城市的快速扩张，导致城市出现二元结构，出现了大量的城市棚户区、危旧房和“城中村”。我国“城中村”居民约 3000 多万户。大多数居民难以靠自己解决住房问题。 (四)新型城镇化对住房保障提出了更高要求。十八
大提出“建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，加强保障性住房建设和管理，着力解决好人的城镇化”。中央城镇化会议明确要求:加快解决“三个 1 亿人”的问题(我省大体 1000 万人)。
二、国外住房保障的主要做法和启示
(一)国外住房保障的三种类型。为解决住房保障这个世界难题，世界各个国家主要有以下三种模式:租赁型为主、共有产权型为主、发放货币补贴为主。 (二)各种类型的利弊分析。租赁型利是可较快实质性解决住房困难；充分实现政府兜底的目标；有利于解决流动人员的住房困难问题。弊是政府资金压力大；日常管理易陷入过去直管公房模式；容易陷入福利陷阱，形成新的“贫民窟”。产权型利是符合国人置业观念；有利于激励积极向上的生活动力；有利于引进社会资金。弊是难以实现政府兜底的目标；界定产权比例的难度较大。补贴型有利于初期解决住房困难问题；政府投入压力较小；充分利用社会房源，有利于各阶层人群混合居住。弊是不能根本解决住房困难问题；发放补贴不一定用于解决住房困难。
(三)对我国住房保障的启示。一是提供住房保障是各级政府应当承担的责任；二是解决住房困难问题应和国情、国力、国民认识等相适应。要根据自身的经济社会阶段和条件，制定相适应的住房保障制度；三是住房
保障需要全社会共同参与，构建复合型住房保障体系不一定采用一个模式，可多种模式并举；四是住房保障制度不是一成不变的，应根据不同的发展阶段，不断调整、更新，使其可持续发展。
我国住房保障制度由计划经济时代政府大包大揽的“福利分房”到政府保障能力弱化而全面推向市场。再借鉴国外成功经验逐步发展成为构建以政府为主提供基本保障，以市场为主满足多层次住房需求，形成了租售并举、发放租赁补贴为辅的保障性安居工程体系。 目前我国实施的城镇保障性安居工程，包括保障性住房、租赁补贴、棚户区改造等三大类。其中，保障性住房包括:廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房、限价商品住房；棚户区改造包括:城市棚户区、国有工矿棚户区、煤矿棚户区、林区(林场)棚户区、国有垦区棚户区。
三、我省保障性安居工程工作实践
近年来，省委、省政府把保障性安居工程建设作为重点民生工程，在工作实践中，积极进行理论创新。编制了《陕西省保障性住房建设六大模块》；出版发行了《城镇住房保障理论与实践》一书。2011—2013 年连续三年各项指标位居全国前三位。累计争取中央资金 238.6 亿元，其中 2013年仅基础设施配套资金就争取 19.07 亿元。经与国家.争取，2011 年国家一次性奖励
我省土地指标31102 亩，2012 年奖励资金 18 亿元。 (一)发挥政府责任的最大化。保障房土地实现应保尽保。省财政三年累计安排资金达 7477 亿元，是全国省级补助标准最高的省份之一。
(二)积极创新融资模式。出资 70 亿元，成立了陕西保障房公司，这一做法属全国首创。今年我省还将发行 30 亿元私募债，利用住房公积金增值收益资金支持保障性安居工程建设，破解资金瓶颈。 (三)一次性确定五年轮候。确定了 172.5 万户保障对象，一次性确定五年轮候次序。轮候名单在市级以上主要媒体进行了公示，让保障对象心中有数、地方政府按需建设、社会各界参与监督。
(四)率先成立保障性住房管理中心。省、市、县成立了保障性住房管理中心，专门负责项目管理和资产管理等工作。省政府投资 1.5 亿元建立了功能强大、设备先进的住房保障信息平台，实现省、市、县、街办和社区五级联网。
(五)创新考核、巡查、质量监管机制。将保障性安居工程建设纳入省委、省政府对各市的年度目标责任考核体系，修订和完善了《陕西省住房保障工作评价考核办法》。签订年度目标责任书，采取“月排名、季点评、年终考核”工作机制，保障房质量始终处于受控状态。 (六)将保障房与推进城镇化紧密结合。一是保障性
住房与城市新区、开发区建设相结合。二是把保障房建设与旧城改造相结合。三是把保障房建设和小城镇及移民搬迁结合起来。
(七)租赁型保障房并轨运行。推行廉租房和公租房并轨运行，并采取“统筹房源、租补分离、梯度保障、市场定价”的管理模式。 (八)创新棚户区改造模式。编制了 2013-2017 年全省棚户区改造规划，建立项目库，省政府出台加快棚户区改造的政策措施。形成了具有典型经验的“西安模式”。2012 年，李克强同志对西安市棚改做法批示:“这一做法值得学习和借鉴”。
四、住房保障工作的政策趋势与研究
(一)国家新型城镇化规划关于住房保障的政策要点。一是在住房供应体系上，提出加快构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求；二是对城镇低收入和中等偏下收入住房困难家庭，实行租售并举，以租为主提供保障性安居工程住房。三是到 2020 年城镇常住人口保障性住房覆盖率在 23%以上；四是要建立各级财政保障性住房稳定投入机制，扩大保障性住房有效供给。完善租赁补贴制度，推进廉租住房、公共租赁住房并轨运行。要制定公平合理、公开透明的保障性住房配租政策和监管程序，严格准入和退出制度，提高保障性住房物业管理、服务水平和运营效率。
(二)国家城镇住房保障条例(征求意见稿)政策要点。一是提出保障基本、公平公正、全程管理、因地制宜。将符合条件的城镇家庭和在城镇稳定就业的外来务工人员纳入保障范围，把棚户区改造纳入住房保障政策支持范围。二是实行实物保障与货币补贴相结合，配租与配售并举；鼓励社会力量参与；明确政府的保障责任，强化工程质量责任，严格相关人员的责任。三是关于退出机制的问题。
(三)国务院关于棚户区改造资金保障机制。今年 4 月 2 日李克强总理主持召开的国务院常务会议上，研究确定了棚户区改造资金保障机制。
(四)国务院 2014 年政府工作报告有关住房保障要求。一是完善住房机制。今年新开工 700 万套以上，其中各类棚户区 470 万套以上。二是各级政府要增加财政投入，提高建设质量，保证公平分配，完善准入退出机制，年内基本建成保障房 480 万套。
(五)住建部草拟共有产权住房指导意见。一是共有产权住房的性质界定及其法律属性的解释和表现形式；二是共有产权住房土地出让有关规定；三是政府在共有产权住房开发建设领域提供的支持；四是共有产权住房再上市的方式。
(六)部分兄弟省份的一些探索。近年来，兄弟省份结合自身实际，积极创新，在保障性住房建设管理等方
面，形成了不少好的经验和做法。江西等省实行廉租房、公租房和经适房三房并轨，河北省实行四类保障房并轨。租售并举类，以甘肃、贵州等省将廉租房、公共租赁住房部分产权出售给保障对象，缓解财政资金不足的压力。江苏、上海、北京等省市实行共有产权。 (七)当前保障性安居工程建设存在的主要问题。政府职能履职缺失或不到位；分配过程中不透明、不公平，审核时限长引发的问题；租售并举过程中售的太多，政府手中的保障房很少；持续保障问题以及出售会同不明确带来的产权纠纷隐患以及国有产权流失；保障房退出机制不健全；存在牟利和寻租空间；低收入保障对象的集中居住可能带来的新的“贫民窟”问题；出现原来直管公房的“大包大揽”的问题；以及配套设施不到位影响入住率等问题。
(八)我省保障性住房的目标以及工作探索。我省住房供应应坚持“低端有保障、中端有支持、高端有市场”的总体思路。建立健全基本住房保障制度，逐步满足城镇居民基本住房需求，实现住有所居。“十二五”末，全省解决中低收入住房困难 210 万套(户)以上，全省保障覆盖面达到 23%以上，基本实现应保尽保。2013-2017 年再改造棚户区 55 万户以上。
工作探索:一是保障性住房的并轨管理及制度完善；二是共有产权制度的探索；三是创建“和谐社区·幸福
家园”；四是保障房的资产管理；五是充分利用社会资本参与；六是以住宅产业化推动保障房绿色建筑；七是全面推行物业管理社会化。
典型案例
西安市是全国棚户区(城中村)较多的城市之一，在棚户区改造工作中取得了一定成效。到 2014年 3 月底，西安市棚户区改造已完成 51 个棚户区 758.34 万平方米的拆除工作，涉及人口 9.28 万户、30.75 万人；安置房建设开工面积 552.48 万平方米，竣工面积 449.09 万平方米；已有 32 个棚户区完成安置回迁工作，涉及 5.28 万户、21.52 万人。同时形成了“西安模式”，即“政府兜底、国企参与，封闭运营，安置先行”。2012 年，李克强同志批示:“这一做法值得学习和借鉴”。
政府兜底，即政府筹集资金。以市土地储备中心名下的城改公司作为融资平台，把储备土地作为抵押，向国家开发银行申请 100 亿元贷款作为改造资金。已使用 60 亿元重点解决了城区二环内 18 处土地资源紧缺、改造难度大的项目。同时，市财政每年拿出 8000 万元专项资金用于项目补助。
国企参与，即以区级政府实施搬迁为基础，通过选用信誉高、实力雄厚的市属五家大型国有房地产开发企业，负责安置房建设，实行成本控制，有效保障了安置
房建设的进度、质量和品质。
封闭运营，即政府进行“接力式”内部资金管理。由市棚改办审核下达资金使用计划，市城改公司按计划拨付给项目搬迁、建设实施单位，实行封闭式运营管理。同时，市棚改办全面掌握资金流转和使用情况，严格控制改造成本，并通过加快资产处置等方式增加资金储备数额，以确保增大资金存量，节约改造资金。
安置先行，即棚户区改造项目的搬迁和建设可同步进行。棚户区改造项目采取就地安置与集中安置(异地)相结合方式，由市政府分别从储备土地和改造项目腾迁土地中拿出大规模用地，在开始实施搬迁时就集中建设安置楼，打破行政界限，跨区进行安置，确保群众 30 个月内回迁，真正做到安置先行。
具体效果，一是有效平抑房价。通过实施改造，改善了棚户区群众居住条件，降低了房地产市场刚性需求。同时配套开发商品房，增加了市场供应量，对平抑房价产生了积极的影响。二是增加了群众财产性收益。据统计，棚户区改造后群众财产性收入平均增加了 2—3 倍。三是推进了城市建设。通过改造实现了集约、节约利用土地，拓展了城市发展空间，为西安铁路北客站、大明宫遗址等一批国家和省市重点项目提供建设用地 1.93 万亩，提供储备用地 8089 亩，打通各类城市道路 189 条，完善了各类市政设施建设。四是促进了
经济发展。据统计，2007 年至 2013年，改造工作带动全社会经济总产出增加 1800 多亿元，实现生产总值 600 多亿元。
一、基本概念 (一)定义
保障性住房是为解决中低收入阶层居民居住问题，由政府直接投资建造并向中低收入家庭提供，或以一定方式向社会房屋建设机构提供支持，由建房机构建设并以低于市场平均水平的价格向中低收入家庭出售或出租的住房。为保障人民群众住有所居，党中央、国务院明确提出把住房保障作为政府公共服务的重要内容，并决定大规模推进保障性安居工程建设，以促进社会公平、保证人民群众共享改革发展的成果。 (二)主要分类
我国目前实施的保障性安居工程主要有三类: 第一类是保障性住房。包括廉租住房、经济适用住房、公共租赁住房和限价商品住房。
第二类是棚户区(旧城)改造。棚户区改造包括城市棚户区、国有工矿棚户区、煤矿棚户区和林区棚户区改造；旧城改造包括城市基础设施(公用事业)建设拆迁安置、老旧预制板房改造、城中村改造的拆迁安置等。 第三类是农村危房改造。 (三)基本特征
一是保障基本需求。国家从土地等资源相对不足、生态环境脆弱、住房保障对象较多的国情实际出发，重点面向中低收入群体提供小户型、功能齐全、质量可靠的住房，保障群众的基本住房需求，实行政策“托底”。 二是实物与货币相结合。其他社会保障都是以货币形式为主的，而住房保障则由政府以实物(住房)的形式向中低收入阶层提供保障，同时辅以发放住房补贴。 三是以政府为责任主体。保障性住房具有维护社会公平、调节收入分配、促进社会和谐稳定的重要功能，具有明显的社会属性，是政府公共服务的重要内容。因此政府成为当然的责任主体。
四是规模大、覆盖面广。为加快解决群众住房困难，国务院决定“十二五”期间建设 3600万套保障性安居工程，使全国住房保障面达到 20%以上。规模之大，前所未有。随着城镇化的快速推进，国家将农民工和有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员纳入住房保障范围，到 2020 年，城镇常住人口保障房覆盖率将扩大到 23%以上。
二、重要意义
现阶段，加快保障性安居工程建设具有很强的现实意义。
第一，是满足城镇中低收入居民基本居住条件的需要。住房是重要的民生问题，加快建设保障性住房，完
善多层次住房保障制度，满足中低收入家庭住房需求，对于改善民生、促进社会和谐稳定具有重要意义。改革开放以来，我国经济社会持续、快速、健康发展，较为充分地解决了温饱问题，但住房消费能力相对不足，中低收入家庭居住困难问题日益凸显。要尽快解决中低收入家庭住房困难问题，必须突出保障性住房的主导作用，使政策调控与市场机制相互补充、共同发挥作用，以满足特定群体的基本住房需求，促进社会和谐稳定。 第二，是稳步推进城镇化的重要基础性工作。目前，我国已进入城镇化发展的关键时期，城镇化快速发展带来人口的大量聚集，城市改造速度加快，新增住房困难群体以及被拆迁居民都给住房保障带来巨大压力，低收入家庭支付能力与市场房价之间还有较大差距。因此，以政府主导的保障性住房满足基本住房需求，是在快速城镇化背景下解决低收入家庭住房问题的有效途径。 第三，是优化住房产品结构，促进房地产市场持续健康发展的重要手段。在住房资源的供应与配置过程中，必须充分发挥市场机制的作用，政府作为保障性住房建设的责任主体，是要在市场机制难以发挥作用的情况下，引导和规范市场运行，对市场机制进行必要的补充。加快保障性住房建设，有助于优化住房产品结构，有利于住房市场主体理性决策，进而促进房地产市场持续健康发展。
三、国内外发展概况
(一)国外保障性住房情况。住房保障是世界各国在经济社会发展中遇到的普遍问题。为解决这一世界难题，不同国家采取的政策各有不同，主要形成了三种模式:即以香港地区、新加坡为代表的租赁型，以英国为代表的“共有产权”型，以德国、法国为代表的发放住房补贴型。不同模式，各有利弊。(详见下表)
国外保障性住房建设的启示: 一是政府在解决中低收入居民住房问题上应发挥主导作用。政府既要保障住房市场的有效运行，更要在解决低收入居民住房需要方面发挥主导作用。单纯通过市场机制不能解决低收入家庭的住房问题，所以政府必须切实肩负起住房保障的重任，积极履行公共服务职能。
二是住房保障政策要适时动态调整。各国住房保障政策演变过程表明，住房保障的政策制度与方式选择，与当时的住房市场供求以及政府财力等密切联系。国家的经济政策、经济发展水平、政府的保障能力、住房发展阶段、低收入居民住房保障需求等，是决定住房保障体系设计的重要因素。住房保障体系本身也要随着具体情况的变化而不断发展，我们应根据住房发展阶段的特点，以深化改革的精神完善住房保障体系，努力做到与时俱进。
三是住房保障需要全社会的共同参与。政府担负起住房保障责任，并不意味着不需要社会力量的参与和支持。在政府积极为中低收入家庭提供住房的同时，银行等金融机构及房地产企业的大力参与发挥着重要作用。这不仅表现为金融机构积极为居民购房提供优惠支持，还表现在房地产企业参与建设一定数量的中低收入家庭住房，并以相对较低的价格和合适的方式提供给中低收入居民。土地、税收等政策在住房保障建设中要发挥应有作用。
(二)我国住房保障的历史沿革和政策框架。我国住房保障体系经历了三个主要阶段:一是计划经济时代政府大包大揽的“福利分房”阶段；二是过分依赖市场，政府保障功能弱化阶段。住房市场化使大多数人的住房条件在短时间内有了迅速改善，但也同时伴随着住房差
距的扩大和政府保障功能的收缩，部分中低收入家庭住房依然困难；三是逐步发展成为“以政府为主提供基本保障，以市场为主满足多层次住房需求，租售并举为主、发放租赁补贴为辅的中国特色住房保障和供应体系新阶段”。经过不断调整，目前已形成了具有中国特色的保障性安居工程体系，即以保障性住房建设、棚户区(城中村)改造、农村危房改造为主要内容，并辅助发放租赁补贴的制度框架。
四、我省保障性住房的理论和实践探索
我省高度重视保障性安居工程建设，始终把解决人民群众住房困难作为一项重要民生工程来抓，采取了一系列重要措施，取得了显著成效。近年来，各项主要建设指标处于全国前列。在实际工作中，我们一直不断探索建立科学的长效机制，创新工作方法，并在实践中积极进行理论探索，形成了六大模块。
(一)保障房建设六大模块。保障房建设不是一时之举而是长久之策，要着眼于长远，立足于规范的制度设计，我省在这方面做了积极大胆的尝试，利用模块化理论，从保障房建设的政策、土地、资金、质量、分配、管理等六大关键环节入手，让每一个环节都成为一个清晰明了的模块，使群众知晓政策、干部掌握政策、媒体理解政策。
1、政策模块。保障性住房分类较多，政策各不相同，
容易混淆。经过总结基层经验，认真分析研究后的政策模块对保障性住房、棚户区改造和农村危房改造三大保障性安居工程的对象、原则、产权性质、套型面积、土地供应、资金补助、税费减免、目标任务等从政策方面给予了明晰和界定，设计成为一个清晰明了的模块，使群众知晓政策，干部掌握政策，基层理解政策，对保障性住房从开工建设到后期管理都起到了一个积极的引导作用。
2、土地模块。土地是建房的前提条件。在用地指标日益紧缺，土地资源越来越少的情况下，安排好保障房的用地尤为重要。土地模块通过测算每年完成目标任务所需要的土地指标，按照区域、容积率和保障性住房类型科学配置，采取挖掘存量土地，加大闲置土地清理力度等措施，建立了一系列标准程序，指导市县做好保障性住房土地供应，同时对用地进行全程监管。
3、资金模块。保障房建设是一项需要国家投入的公益性民生工程。由于保障房规模大，国家财力有限，财政一次性投入是不现实的。同时，广大住房困难群体又期望早日实现住房梦想。不仅是建设时需要资金，后期管理同样需要大量资金。资金模块建立，就是用科学化、规范化模式，准确测算出保障房建设管理所需资金规模，来源渠道，最终实现保障房建设的资金静态闭合、动态平衡。
4、质量模块。质量模块的建立就是要使保障房质量监管系统化、程序化，有章可循。模块从项目开工前的基本设计程序，图纸设计招投标管理、建筑材料质量检测，到项目建设过程中如何落实勘察、设计、施工、监理等参建单位责任，实施工程质量终身责任制，再到竣工后的验收等 7 个方面进行了详细具体的规定。使得保障房质量在事前、事中、事后各个环节都有一套完整的程序监督管理。
5、分配模块。为确保分配公平公正这一“生命线”，分配模块确定了保障性住房的轮候、摇号、公示、动态调整等一系列制度，以来保证公平分配。首先将拟保障对象的有关信息录入住房保障信息系统数据库，一次性确定五年轮候次序，轮候年度内实行三级审核、三次公示，分配结果同步录入轮候数据库，并向社会公开。每 2 年调整一次收入线和住房水平线，更新保障对象数据库，数据库中尚未分配住房的家庭依据递补原则进入轮候。对不符合条件经核查后取消其资格。
6、管理模块。随着大规模建设保障房工作的不断推进，我省 210 万套保障性住房建成后的日常运营管理、监督准入退出等问题迫切需要解决。管理模块就是以制度化、科学化为目标，让保障性住房建成后的精细化管理落到实处，长久推进保障房建设。通过建立完善的保障房源和保障对象数据库，对举报受理、定期审核等监
管数据进行统计、分析，并及时更新保障性住房延续、变更、退出管理系统中的有关数据。坚持“谁所有，谁管理”的原则，采用业主自主管理和招聘物业服务企业管理两种方式为保障房建成后的管理提供保证。建立动态资金平衡模式，确保良性循环。
(二)主要收获。一是城镇居民居住条件改善。2012 年全省城镇居民人均住房建筑面积达到 32.9平方米。二是保障房建设大规模推进，拉动了投资和消费，促进我省经济可持续发展。三是 2011年-2013 年连续三年各项指标位居全国前三位。四是累计争取中央资金 238.63 亿元。其中:2008-2010 年 23.57 亿元、2011 年 65.32 亿元、2012 年 74.35 亿元、2013 年 75.36 亿元。五是得到了国务院和住建部、发改委、财政部、国土部等部委的充分肯定和支持，并在土地指标及资金方面给予了较大支持和奖励。
(三)问题和挑战。随着我国经济、社会、人口以及住房供求关系的变化，住房保障体系面临着一系列新问题和新挑战。一是长期以来的城乡二元结构使流动人口规模日益加大，流动人口的中低收入家庭比重较高，住房保障任务更为艰巨。二是在一定程度上存在着分配不透明、不公平，审核时间长等问题。三是基础设施和公共服务等配套不完善影响入住率。四是直管公房有政府“大包大揽”、管理不到位等问题。五是棚户区改造拆
迁压力增大，存在拆迁进度慢，拆迁对象诉求过高等问题。
五、下一步的工作措施
(一)立足实际，完善保障性住房管理制度
一是推进并轨运行。结合我省近年来工作实践，努力克服保障房“区分太细”出现的诸多弊端，将廉租房、公共租赁住房、经济适用住房、限价商品房、发放租赁补贴简化为实体性保障房类(租赁类、产权类)和货币补贴类等两大类，并轨管理，梯度保障。二是加强资产管理。按照“维护资产完整、确保使用安全、充分发挥效益”的原则，加强保障房资产管理。三是探索共有产权制度。探索创新在购置型保障房中实施共有产权制度。 (二)提升服务，不断完善保障房配套功能
一是创建“和谐社区·幸福家园”。为使保障房小区中的中低收入居民住得下、稳得住，在部分市县推行保障房小区和谐社区创建试点，建立政府统筹、部门联动、社会组织参与的联动机制，不断提高入住率。二是推行绿色建筑。要根据国家要求，以住宅产业化推动保障房绿色建筑。三是积极推行物业管理社会化。政府根据保障小区居住对象给予一定的物业管理补贴。通过市场招标形式，在社会上选聘物业服务专业企业。出台优惠政策鼓励服务型企业和商户进驻保障房小区提供优惠服务。
(三)积极探索，多渠道筹集建设资金
一是继续坚持“静态资金闭合、动态资金平衡”原则。合理安排各类保障房和商业配套服务设施比例，以县区为单位实现资金平衡。二是财政补贴适当倾斜。针对我省区域差异较大，部分市县配套资金存在困难。中省补贴或省级补贴可根据人均地方财政收入、城镇居民可支配收入、建设成本三项指标划分档次，采取不同补贴标准，适当向建筑成本较高、地方财政困难的地区倾斜。三是充分利用社会资本。鼓励、引导企业和民间资本参与保障性安居工程建设运营。
(四)互动推进，以保障性住房促进城镇化建设
一是保障房建设与城市建设相结合。随着城市人口的不断聚集，拓展新区建设是重要步骤。要利用保障性住房形式多、覆盖面广的特点，在新区规划中安排一定规模的保障性住房，既安置原有城市各类人员，同时通过建设小区道路、供电、绿化等基础设施及学校、医院等服务体系，推动完善城市功能。二是保障房建设与旧城改造相结合。通过保障房建设与旧城改造相结合，适当提高容积率、降低建筑密度，完善配套设施，改善居住环境，提高城市承载力，既可以就地安置原居民，还可以解决外来人口以及原租住户的住房问题，改善了城市服务，提高了产业容量，也降低了城镇化的成本。三是保障房建设与小城镇建设相结合。县城和重点镇是吸
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纳农村剩余劳动力的主力，通过建设功能齐全、医疗、教育等公共服务设施配套完善的保障性住宅小区，让群众享受与城市均等的服务设施，既能有效吸引搬迁居民入住，也可为第三产业提供发展空间，促进城乡统筹，激发县域经济活力，带动小城镇全面发展。 省政府副秘书长 张光进
保障人民的基本住房权利，是各国政府的责任，也是促进社会公平正义、保证人民群众共享人类发展成果的必然要求。低收入人口的住房保障是世界各国在经济社会发展中遇到的普遍问题。为解决低收入人群住房问题，不同国家采取了不同的政策，对我国和我省保障房建设具有借鉴意义。
一、主要国家低收入群体住房保障实现形式
美国:以金融工具为主要手段
美国住房保障的宗旨是帮助低收入家庭获得自己的住房提高住房自有率，而不是建造大量公共住房容纳社会贫困人口。为了实现这个目标，美国通过其发达的金融体系帮助低收入人群获得低价的贷款，以满足他们的居住需求，美国的公共住房量在全国的住房存量中所占比例不足 2%。
英国:共有产权型为主
以英国为代表，政府通过向低收入家庭租赁或出售政府建设的房屋实现住房保障，购房人由政府资助，鼓
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励购买房屋，享有部分产权，以后出售房屋所得按比例分成。英国由住房协会修建住房，以低于同类商品房 30%价格，向符合条件的居民出售，居民可购买全产权、也可购买 50%产权。对第一次购房的低收入公职人员，由政府资助，鼓励购买房屋，购房人享有部分产权，出售房屋所得按比例分成。
日本:以福利救济为目标
日本地狭人稠，住房矛盾突出，因此政府一开始就全权介入了保障性住房的建设，由住房公团和住房金融公库分别负责房屋建造和资金运转。与欧美等国住房保障的全社会福利原则不同的是，日本保障性住房以福利救济为最终目标，每年的公共住房建设量基本稳定在所有商品房建设的 15%左右的水平。政策对保障房政策目标就是解决城市中最需要住房的人群，用最小限度的投资去满足社会中低阶层的住房需求。
新加坡:鼓励居民购买政府所建组屋
新加坡为普惠制的住房保障制度的代表，目标是鼓励居民购买国家建设的低价住房。不同于日本式的救济建房目标，新加坡的住房保障针对的是占社会绝大部分中低收入群体，仅将高收入人群划分到商品化住房市场中。政府下设的住房管理局成为全国最大的房地产开发商，同时还承担物业管理职能，实行独立核算、自住经营。目前新加坡大约有 87%的人居住在政府的组屋之
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中。新加坡通过这种模式成为世界上住房问题解决得最好的国家，其模式的成功与其国土面积的相对较小，国家高效的法律执行力度和政府清廉度有相当大的关系。 德国:鼓励合作型建房
历史上东西德分裂，使德国在公共保障领域保留了一定的“社会主义”传统，政府在住房保障问题上干预较多，提倡合作主义，使得德国在住房制度上体现出一定的“社会主义经济”特色。通过住房合作社，住房互助储蓄信贷银行以及政府与个人的合作建房等方式鼓励政府、团体与个人之间多层次的合作建房。目前德国的国内住房中住房合作社开发的房屋占 22%，早期大企业开发的占 3%，机构投资商开发的房屋占 8%，私人房东自住及出租的房屋占 66%。
二、不同保障形式之比较和对我们的启示
上述各国的保障房政策以及其他一些都带有其地理、制度、历史的烙印，手段不同也各有利弊。
美国的金融工具型政策优点是政府财政负担小，难点是金融风险的控制。在后期风险控制不严，大量无稳定收入无购买能力的人也从银行得到了贷款，就是所谓的次级贷款，放贷机构也能借助资产证券化将这些贷款打包卖出，金蝉脱壳，稳赚高额回报进而刺激了这种放贷行为，金融工具层层衍生，风险不断累积，最终酿成次贷危机。
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租赁型的优点是可较快实质性解决住房困难、充分实现政府兜底的目标、有利于解决流动人员的住房困难问题，缺点是政府资金压力大、日常管理易陷入过去直管公房模式、容易陷入福利陷阱，形成新的“贫民窟”。产权型的优点是符合国人置业观念、有利于激励积极向上的生活动力、有利于引进社会资金；缺点是界定产权比例的难度较大；不符合条件后退出较为困难。补贴型的优点是有利于初期解决住房困难问题、政府投入压力较小、充分利用社会房源，有利于各阶层人群混合居住；缺点是不能根本解决住房困难问题；发放补贴不一定用于解决住房困难。
我国借鉴各国经验，为不同保障对象设计了不同的保障性住房建设形式。金融工具主要针对中高收入群体，帮助其实现首次置业。租赁型保障房针对低收入群体。共有产权制度型保障房也在有些地区开始了探索。我省在保障性女居工程方面认识到位，措施得力，实质进展快，开工率一直位居全国前列，但也存在标准和政策设计碎片化，分类不尽科学，横向管理部门多，纵向实施环节多，制度覆盖不全面等问题。
今后，主要加强两个方面的工作: 第一，坚持保障房与新型城镇化、重点镇以及移民搬迁相互融合，同步推进。
第二，积极探索扩大共有产权式保障房建设，既满
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足中低收入住有所居梦，又能够减轻政府资金压力，使住房保障进入良性循环。 省发展改革委主任 方玮峰
全面实施大规模的保障性安居工程建设，是党中央、国务院作出的重大战略决策。几年来，在省委、省政府的正确领导和周密部署下，省发展改革委按照职责分工积极参与了全省保障性安居工程建设工作，作为其中一员我也有幸参与，并见证了我省保障房加速推进的过程以及取得的成绩。
一、我省保障性安居工程建设成效显著
2007 年，国务院印发了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，正式拉开了保障房建设的序幕，之后陆续启动了公共租赁住房和林业、中央下放煤矿、国有工矿棚户区改造，保障性安居工程建设进入全面展开、加速推进的新时期。在此过程中，我们抢抓机遇，狠抓落实，在项目谋划、前期工作、补助政策等方面创造性地开展工作，先后争取中央预算内投资 112 亿元，全力以赴筹措省级配套资金，多措并举落实市县配套资金，有力地推动了全省保障性安居工程建设。几年来，我省保障性安居工程建设规模、资金投入等指标一直位居全国前列，2008 年—2013年累计开工各类保障性安居工程项目 148.21 万套(户)，已竣工 72.21 万套(套)。
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二、完善保障房配套基础设施刻不容缓
六年多来，我省在加快保障性安居工程房屋建设的同时，积极做好房屋分配、后期管理等工作，一批低收入家庭已经搬入新居。但目前保障房的入住率仍然偏低，截至去年底全省竣工的保障房中有近10 万套未及时分配入住。目前来看影响最突出的还是配套基础设施不完善。一方面，前五年保障性安居工程实施主要集中在房屋建设，中省资金补助也是以房屋建设为主，近两年中省资金安排着力加强配套设施建设，建设次序或多或少客观上造成保障房配套设施相对滞后。另一方面，部分保障房小区选址位置较偏、远离中心城区，且周边水、电、路、气等基础设施不完善，学校、医院等公共服务设施不足，增加了保障房配套设施建设的压力。因此，随着大批保障房项目逐步竣工，当前及今后几年必须加快保障房配套设施建设，有效提高入住率。
三、加强保障房配套设施建设应注意的问题
经过近几年的探索与实践，我省在保障性住房建设上形成了比较成功的模式，积累了非常丰富的经验，应该在保障房配套设施建设中继续应用。尤其是对房屋建设中反映出的问题，以及未来配套设施建设可能面临的困难，我们必须认真反思、未雨绸缪，有力有序有效推进保障房配套设施建设。
1、努力做到“两同步、两同时”。对目前已建成、
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在建保障性安居工程项目，要积极做好配套设施项目前期工作，加快组织实施，使之尽快达到入住条件。对计划新开工项目，要及时确定配套设施建设内容，确保房屋和配套设施的任务同步规划、内容同步实施、资金同时落实、项目同时交付。
2、切实加强统筹规划。为缓解保障房配套基础设施和公共服务设施建设压力，当前最直接、最有效的途径就是要优化项目规划布局。对新建的保障性安居工程项目，规划选址时要尽可能考虑入住群众上学、就医、从业等生活需求，尽可能选择供水、供电、供气、道路等基础设施相对齐全、商业服务设施相对完善的地段，以减轻保障房配套设施建设压力，从根本上提升保障性住房小区配套服务水平。
3、建立多元化的资金保障机制。当前制约保障房配套设施建设最突出的仍是资金问题。经初步摸底调查，我省仅过去 3 年实施的保障性安居工程项目配套设施建设的资金缺口已超过 200亿元，加上今后几年实施的项目，资金缺口、筹措压力将进一步加大。解决配套设施建设资金问题，应主要通过以下途径:一是加大财政资金投入，除积极争取中央投资支持外，省市县财政资金都要全力保障、及时落实，对转贷市县的地方政府债券要安排一定比例资金用于保障房配套设施建设；二是充分利用开发性金融支持，加快引入开发性金融模
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式，建立灵活、稳定、多元的配套设施资金投入渠道；三是加快发行保障房建设债券；四是积极吸引民间资本，采取合资、独资、特许经营等方式参与配套设施建设，政府可制定税费减免政策、允许参建企业优先参与保障房建设和小区管理等措施，提高民营企业参与建设的积极性。
省科技厅厅长 李明远
一、绿色建筑是保障性住房优先发展方向
绿色建筑是在建筑的全寿命期内，最大限度地节约资源、保护环境和减少污染，为人们提供健康、适用和高效的使用空间，与自然和谐共生的建筑。保障性住房作为政府主导建设的项目，按照绿色建筑的标准进行建设，不仅有利于提升保障房绿色建筑规划设计能力、技术整装能力、工程实施能力和运营管理能力，而且可以避免高投入、高消耗、高污染、低效率造成的资源浪费，大幅提升中低收入群体的居住舒适度，改善住房品质，使普通群众充分享受科技进步的成果，实现环境与科技、人文与建筑的和谐统一发展。我省应积极引导保障性住房优先发展绿色建筑，使绿色建筑更多惠及民生。
二、科技助推我省保障性住房绿色建筑规模化发展
充分发挥科技创新对绿色建筑发展的支撑引领作用，努力为我省保障性住房建设注入“科技正能量”。
1、加强绿色建筑技术攻关。支持有条件的勘察、设
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计、施工企业建立重点实验室。工程技术研究中心等研发机构。依托高等院校、科研机构和社会力量，以科技项目为依托，开展保障性住房绿色建筑重大共性关键技术研究。重点攻克既有建筑节能改造、可再生能源建筑应用、节水与水资源综合利用、绿色建材、废弃物资源化、环境质量控制、建筑物耐久性提高等方面的技术，为建立和完善促进节能、节地、节水、节材和环境保护的保障性住房发展模式提供科技支撑。
2.加大绿色建筑科技成果转化力度。加强绿色建筑技术的集成示范与推广应用，及时将新技术、新产品、新材料进行成果转化。因地制宜推广自然采光、自然通风、遮阳、高效空调、热泵、雨水收集、规模化中水利用、隔音等成熟技术，加快高效节能照明产品、风机、水泵、热水器、家用电器及节水器具等的普及力度，加大高强钢、高性能混凝土、防火与保温性能优良的建筑保温材料等绿色建材的推广力度。
3、营造保障性住房优先发展绿色建筑的政策环境。广泛开展形式多样的宣传教育，提高社会公众对发展绿色建筑重要性的认识，为在保障性安居工程中发展绿色建筑营造良好氛围。加强绿色建筑技术标准规范研究，及时制定发布相关技术、产品推广公告、目录。研究完善保障性住房优先发展绿色建筑扶持政策，对于符合建筑节能设计标准的建筑工程，给予一定额度补助或奖
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励。鼓励新建保障性住房按绿色建筑标准进行建设，加快普及一星级绿色建筑，鼓励建设二星级绿色建筑。 省工业和信息化厅厅长 蒋跃
保障性安居工程是一项民生工程，涉及万千中低收入家庭，提高保障性安居工程建设质量、提高建筑物的安全性、耐久性和健康性是做好这项工作的基本要求。
一、建设保障性安居工程意义重大
保障性安居工程是政府在对中低收入家庭实行分类保障过程中所提供的限定供应对象、建设标准、销售价格或租金标准，具有社会保障性质的住房。保障性住房安居工程是国家在民生方面的一个重要战略举措，不仅是一项经济任务，更是一项紧迫的政治任务，大规模实施保障性安居工程，是保障和改善民生、促进社会和谐稳定的必然要求。保障性安居工程一头连着民生，一头连着发展，不仅是社会保障的“稳定器”，还是拉动内需、推动发展的“发动机”。推进保障性安居工程建设，能够发挥乘数效应，拉动数十个相关产业的发展。
二、保障性安居工程质量不容忽视
保障性安居工程建设是民生工程，是促进社会和谐稳定的必然要求，确保保障性安居工程质量需要社会各方的共同努力，涉及规划、勘察、设计、施工、建设、管理等各个环节，是一项公益性强、涉及面大的系统工程。保障性安居工程质量，关系到住房困难家庭改善居
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住条件，关系到人民群众生命财产安全，责任重大、意义深远。对建材行业来说，提供优质、稳定的建材产品责无旁贷。
三、质量稳定的建材产品是支撑保障性安居工程质量的基础
(一)加大兼并重组、淘汰落后工作力度，推进行业结构调整。积极推动企业兼并重组，优化存量调结构，近几年，我省水泥行业整合力度较大，先后有海螺水泥与众喜水泥，尧柏水泥与阳山庄、实丰、富平水泥达成并购协议，形成尧柏、冀东、海螺三个年产能超过千万吨的大型水泥企业集团。同时，加大淘汰落后产能力度，节能降耗腾空间，国家下达我省的“十二五”淘汰落后产能任务，已提前两年完成，计划再淘汰水泥 264 万吨、平板玻璃 314 万重量箱、电解铝 9 万吨，推动生产要素向优势产业聚集。优势企业先进的生产工艺，严格的质量管理体系，有效保证了我省水泥产品的品质，对建筑产业的质量提升提供了强有力的保障。
(二)规范生产过程质量控制，保证产品质量稳定。2009 年工信厅成立伊始，我省率先在全国出台了《关于进一步加强水泥质量管理工作的通知》，受到国家工信部的高度肯定，并在全国推广。今年 4 月，我们又出台了《关于切实抓好水泥质量管理工作的通知》，对水泥产品生产过程进行全面、长期、持续的监管，初步
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建立起了水泥质量管理的长效机制。今后我们要进一步研究在钢材、玻璃、陶瓷、保温材料等行业上全面推广，整体提升建材产品质量，保障建设工程的质量稳定。 (三)加速推动绿色建材，有效支撑建筑节能。绿色建材是在全生命周期内可减少对天然资源消耗和减轻对生态环境影响，具有“节能、减排、安全、便利和可循环”特征的建材产品。工信部即将出台《绿色建材发展行动计划》，我省也将适时开展绿色建材标识评价工作，推动绿色建材产业园的建设，推广应用绿色建材产品。大力推广绿色建材是实施好国家《建筑行动方案》，提高绿色建筑质量的重要举措，是引导建材工业深化节能降耗、消化过剩产能、调整产业结构、促进转型升级的迫切要求，是促进绿色建材和绿色建筑相互融合、协调发展的必由之路。我们也在积极研究，在保障性安居工程上率先推广应用，提升住房的品质和生活质量。 (四)采取有效措施，降低保障性安居工程成本。保障性安居工程面临建设任务繁重、资金缺口较大、土地供应紧张等矛盾，为有效支持保障性安居工程建设，2012 年、2013 年我省连续两年的建材下乡活动，启动 1 亿元补贴资金，向保障性住房及移民搬迁工程供应优质低价水泥 60万吨，建筑钢材 30 万吨，保障了惠民工程的顺利建设。下一步我们还在思考和研究，采取趸售的方式，组织企业向保障性安居工程供应水泥和钢材
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等大宗产品，降低建设成本，减轻资金压力，增加建设面积，让更多的人民群众能“居者有其屋”。 省财政厅厅长 张社年
从 2011 年大规模建设保障房性住房以来，在省委、省政府的正确领导下，在各级财政的大力支持下，我省保障性安居工程建设取得了积极成效。截至目前，我省各类保障性住房和棚户区改造累计开工 148.21 万套，竣工 72.21 万套，入住 64.85 万套。越来越多的群众切实改善了住房条件，实现了自己的安居梦。今年，国务院提出在完成“十二五”保障性安居工程任务的基础上，2013-2017 年全国新增棚户区改造 1000 万套，我省任务 55 万套。两项叠加，我省保障性安居工程建设任务更加艰巨。为此，省财政将从三个方面入手，着力解决三个突出问题，推动全省保障性安居工程顺利开展。
一、创新投入方式，着力解决“建得起”问题
近几年，省财政对保障性安居工程的支持主要集中在廉租房和公租房，每年的资金投入都在40 亿元左右，对棚户区改造一直采取“政府主导、市场化运作”的方式。经过多年的棚户区改造，好改易改，商业价值大的棚改项目基本都已经改造完成，剩下的都是拆迁难度大，商业价值低的难啃的“硬骨头”。在新形势下，各级财政要深刻领会李克强总理讲话精神，提高对棚户区
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改造工作重要性的认识，要把棚户区改造作为重大民生工程，作为重大发展工程抓紧抓好，要深刻理解做好棚户区改造对提高城镇化质量，发挥助推经济实现持续健康发展和民生不断改善的重要性的认识，抓住资金保障这个“牛鼻子”，切实解决棚户区改造的资金瓶颈。棚户区改造任务繁重，资金需求巨大，仅仅依靠财政投入难以保证保障性安居工程的可持续性。财政部门一方面要调整优化投资结构，压缩一般性投资，集中一部分资金重点加强对棚户区改造的支持，把钱用在“刀刃”上；另一方面要积极创新财政支持方式，充分发挥财政资金的引导、带动作用，放大财政政策效能，通过采取财政贴息、政府资本金注入、税费优惠等措施，吸引信贷和其他社会资金参与保障性安居工程的建设和运营，发挥财政资金“四两拨千斤”作用，建立健全保障性安居工程的长效机制。特别是要利用开发性金融的“供血”作用，积极做好国开行棚户区改造贷款相关工作，为棚户区改造提供合法合规、操作便捷、成本适当、来源稳定的融资渠道，降低资金成本，确保棚户区改造“拆得了、建得起”。
二、加大支持力度，着力解决“住得进”问题
目前，我省保障性安居工程竣工量占开工量的 48.7%，入住量占开工量的 43.7%。从全省情况看，保障性安居工程入住率不高的主要原因是配套基础设施
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薄弱。今后，省财政将按照“补助政策不变、支持力度不减，向配套基础设施倾斜”的思路，继续加大配套基础设施投入。要认真落实税费优惠政策，一是严格按照国家有关规定，继续落实好保障性安居工程建设、运营、管理涉及的各项行政事业性收费和政府性基金免缴政策。二是落实好建设政府租赁性住房、城市棚户区改造中安置房等土地出让收入的减免政策。三是继续落实好保障房建设中涉及的营业税、房产税、城镇土地使用税、土地增值税、契税等税收减免政策，切实降低建设和运营成本，把“省”下来的资金用在配套基础设施建设上，提高入住率，使受益群体“住得进，住得安心”。
三、继续完善政策，着力解决“管得好”问题
保障性安居工程是一项重要的民生工程，对政府管理能力提出了更高的要求，传统的管理模式已不适应保障房小区的需要。今后，全省各级财政要积极配合有关部门研究保障性住房运营管理的系列政策。一是制定租金管理、物业管理等相关办法，特别是要研究对集中入住的廉租房、公租房小区运营财政补贴的政策。二是探索租售并举政策，回笼资金主要循环用于保障房建设或作为运营补贴资金。三是制定保障性住房资产管理办法，维护资产完整，确保使用安全，充分发挥资产效益。四是完善廉租房、公租房政策，推动市县做好并轨工作。 省人力资源社会保障厅翟四虎
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一、安居乐业是构建和谐社会的基础
十八大报告提出，要多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，努力让人民过上更好生活。
美国心理学家马斯洛曾经提出过需求层次理论，将人类的需求从低到高按层次分为五种，其中生理需求(食物和住房)为最低层次。生理需求得不到满足，其他需求将无从谈起。
从需求层次理论来看，政府必须高度重视保障性安居工程。住房是关系到国计民生的重大问题，中低收入群体实现就业的同时，通过保障性安居工程解决了住房问题，安居乐业，才能感到幸福和满足。
二、安居是社会保障的重要内容
建立健全与经济发展水平相适应的社会保障体系，是经济社会协调发展的必然要求，是社会稳定和国家长治久安的重要保证。社会保障体系包括社会保险、社会福利、优抚安置、社会救助和住房保障等制度。
省委、省政府非常重视社会保障体系建设。从 2012 年以来，我省将全省新增财力的 80%投向民生领域，同时积极争取国家的支持，完善社会保障体系工作取得了明显的成果。安居是社会保障的重要内容，三年来，我省保障性安居工程积极争取国家补助 215.03 亿元，省
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财政累计安排资金 97.44 亿元，是全国省级补助标准最高的省份之一；五年来，累计开工各类保障性安居工程148.21 万套，累计竣工 72.21 万套，累计.入住 6485 万套，初步缓解了城镇中低收入居民住房困难问题。
三、做好不同群体的安居保障工作
保障性安居工程住户均为城镇中低收入者。政府在建设初期，就应考虑居民对就业、创业的需求，一般应选址在繁华街区，与商品房“插花”建设，居民入住后很容易就近找到家政、餐饮等服务性工作，自己也可摆摊设点自主创业解决生计问题。
在限价商品房的资格审查中，要统筹考虑城市中等以下收入、住房困难的专业技术人员和高技能人员家庭，解决他们的后顾之忧，更好发挥智力、技能优势，促进我省经济社会发展。
小区建成后，人社部门要针对城镇失业人员、未就业高校毕业生等人群的不同需求，有的放矢开展相关服务工作，让他们在“生理(如住房)”需求得到满足的基础上，继续得到“安全(如社会保障)”、“社交(如和谐劳动关系)”等更高层次需求的满足。对于城镇失业人员，要消除零就业家庭，大力开展就业技能培训和创业培训；对于未就业高校毕业生，通过增加见习和公益性岗位，帮助实现就业，对于其中家庭困难的毕业生实行
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托底安置。
在加快推进新型城镇化过程中，农业转移人口市民化后，必须要考虑其住房、就业和社会保险等需求，使其尽快融入城市，否则成为城市贫民，会造成新的社会隐患。保障性安居工程要将符合条件的新转移城镇家庭和在城镇稳定就业的外来务工人员纳入保障范围。人社部门要加大对农民工技能培训和职业教育的力度，提升职业技能素质，提高就业的稳定性；努力提高农民工社会保险参保率，切实做好农民工在城镇落户后各项社会保险的转移接续、参保缴费等工作。
要关爱保障性安居工程的建设者，开展建筑行业用工专项监察，对劳动合同签订、社会保险参保、劳动保护、工资发放等情况进行检查，规范建筑行业用工行为；及时受理劳动争议仲裁案件，依法保护建筑工人的合法权益，构建和谐劳动关系。
古人把实现安居乐业作为大同社会的奋斗目标。现在全国上下正在为实现中华民族伟大复兴的中国梦而努力奋斗。只有把保障性安居工程建设好，才能使中低收入者群体真正实现安居乐业，为加快富裕陕西、和谐陕西、美丽陕西作出新的贡献。 省国土资源厅厅长 王卫华
实施保障性安居工程，是保障和改善民生的重大举措，事关人民群众切身利益与社会和谐稳定。近年来，
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我省抢抓机遇，统筹谋划，扎实推进各类保障性住房建设，初步形成了以廉租住房(含发放租赁补贴)为基础，以公共租赁住房为重点，以经济适用住房、限价商品房，棚户区改造房等互为补充的城镇住房保障体系，但要切实做到住有所居，让人民群众充分共享改革发展成果，在保障房建设中务必要突出以下五个方面。
一、突出以人为本。“耕者有其田，居者有其屋”是我们党最基本的民生思想之一。新中国成立之后，我们在人民群众住房保障问题上，经历了由实物配给、市场化配置的过程，但由于在政策设计、制度执行中出现的偏颇，高企的房价已经成为影响社会和谐稳定和人民福祉的重要因素之一。建设部原部长汪光焘曾讲“住房是人的一种基本权利，是一种基本的社会保障。从十多年改革和探索的实践看，仅靠市场机制无法解决住房领域的社会公平问题”。近年来，中央政府全力推进保障房建设，就是为了让房价回归理性，让低收入者住有所居，让人民共享改革发展成果。因此，在保障房设计、建设、管理中，一定要把人的基本需求放在首位，把人民幸福指数提升作为基本目标，切实把保障性住房建成人民群众满意、经得起历史检验的惠民工程。
二、突出公平公正。分配不透明是保障房工程饱受诟病的问题之一。一定要建立一套公开透明、进退有序的住房保障分配和监督管理实施办法，扩大公示范围，
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畅通投诉举报渠道，加强社会监督。要建立监督检查机制，协调相关部门，实施动态管理，建立申请、审核、准入、退出机制。通过内部查档、入户调查、邻里访问、受理举报等方式，确保申报情况真实有效。同时，实施年度复核和定期查档制度，对不符合条件的家庭停止其保障资格，着力解决分配不透明、不公平，审核时限长等问题，完善准入审核、纠错和退出机制，确保公开透明、规范有序、方便群众。
三、突出精细管理。建好房子只是第一步，如何让群众尽快入住，住得舒心才是关键。要着力建立符合省情、科学可靠的保障房管理技术支撑体系和管理制度体系。首先，要优化规划布局和户型设计，完善质量监管体系，确保建成的保障性住房经济适用、环保节能、质量可靠。二是要推进物业管理社会化。鼓励服务型企业和商户进驻保障房小区提供精细化服务，解决直管公房所出现的国家“大包大揽”、政府管理不到位等问题，市政基础设施和公共服务设施等配套不完善影响入住率问题。三是要彰显特色。我省是个历史文化大省，保障性住房建设应当结合民情实际，突出地域特色，彰显文化魅力，决不能把保障房建成千篇1律的鸽子笼。
四、突出用地保障。在保障性住房用地上努力做到应保尽保。一是深挖存量。坚持节约集约用地，收回的国有土地和储备土地要优先安排用于保障性安居工程
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建设，城市和国有工矿棚户区改造原则上应实行原址改造。二是增量优先。认真测算各县(市、区)所需总用地面积和各类住房用地面积，科学编制保障性安居工程用地计划，将一定新增建设用地指标专项用于保障性安居工程建设。三是快速审批。建立保障性安居工程用地审批“绿色通道”，对列入年度计划的，实行计划单列、资料单报、项目单审、报件单批、用地单供，在接收、会审、审批、供地等各个环节压缩时间，提高效率。四是强力监管。进一步加大对保障性安居工程住房用地开发利用的监督管理，严格控制大户型商品住房供地，严禁向别墅供地，严禁改变保障性安居工程住房用地的土地用途或性质。五是问效问责。层层签订落实保障性住房用地目标责任书，并及时检查落实情况，对没有按要求完成供地任务的，建立了约谈问责机制，确保保障性安居工程顺利实施。 省环保厅厅长 王成文
一、推进保障性安居工程的重要意义 推进保障性安居工程建设，是保障和改善民生的重大举措，是满足群众基本住房需求、实现全体人民住有所居目标的重要任务，是促进社会公平正义、保证人民群众共享改革发展成果的必然要求，对经济社会健康发展和建设社会主义和谐社会具有特殊重要的意义。一是体现对人的基本居住权利的保护。自古以来，人以居为本。
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安居才能乐业，只有较好地解决了居住的问题，人才能更有效地发挥自身的才干，才能为经济社会发展作出更大的贡献。在住有所居上持续取得新进展，表明党和国家对社会主义建设规律的认识不断深化，更加重视保护人民的基本权利。二是体现政府对社会公平正义的维护。受生产力水平的制约和发展阶段所限，当前收入分配机制还不完善，一些低收入和困难群众的居住条件比较差，靠自我改善难以实现，必须发挥政府“看得见的手”的作用，通过保障性安居工程达到促进社会再分配的目的，让特定人群获得分享改革发展红利的机会。三是体现对弱势群体的呵护。推进保障性安居工程，大庇天下寒士俱欢颜，令积贫积弱人群得到了实惠、看到了希望，增强了自信，使他们得以更有尊严地生活。
二、做好保障性安居工程需要注意的几个问题
一是可持续发展的问题。只有解决了可持续发展的问题，保障性安居工程才能更有效地发挥作用，从而更好地编织起社会稳定和民生政策兜底这张大网。为此，必须紧密结合实际，周密筹划，精密计算，严密组织，借鉴吸收，不断优化现行筹资方式和运营模式，进一步激发内生动力，继续增强自身造血功能，更好地实现内涵式发展。
二是科学管理的问题。要坚持把好事办好、把实事办实的思路，按照最大限度增进民生福祉和增加社会满
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意度的原则，兼顾公平与效率，强化科学监管，严格审核把关，高效动态调度，用好现代信息手段，实现精细化、精准化管理。
三是区域布局的问题。有些地方的保障性住房大量偏居城市一隅或是建在城乡结合地带，环境不甚理想，造成人们不愿入住的现象，造成新的资源浪费。为避免这种情况发生，决策部门要心怀弱势群体，思想上高度重视，规划上合理布局，保证保障性住房均衡分布，且与公用资源和服务良好对接。
四是接受监督的问题。保障性安居工程因其量大面广、中间环节多、信息不对称等很容易产生权力寻租，这方面的案例屡见报端。因此，一定要加强信息公开，推行阳光操作，主动引入监督并接受监督，把外界监督作为管理工作的延伸和对自身人员信息能力不足的重要补充，坚决堵塞诸如开着豪车入住保障性住房小区、房管局长拥有多套保障性住房等各类漏洞。
五是房屋质地的问题。保障房面积、户型要在深入调研，认真听取入住对象群体的意见基础上，科学设计，反复论证，确保最大限度满足居住功能需求。同时，要严把品质关，不能因为是安居工程，就降低质量标准，必须严格监理，为低收入人群造出经得起时间和风雨考验的好房子。
三、保障性安居工程建设要与新型城镇化有机结合
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起来
城镇化过程中必然要建设更多的安居工程，尤其是在一些中小城市和小城镇。中央城镇化会议明确要求加快解决“三个 1 亿人”的问题，据统计，我省这三方面的人数大约有 1000 万。基于此，今后全省保障性住房建设任务仍然很重。越是任务艰巨，我们越要千方百计建设好保障性安居工程，因为这关系到新型城镇化的成效，事关棚户区改造和移民搬迁的效果。大量的人群进城，将会给生态环境系统带来一定的压力。针对这个问题，越早应对成本越低，因而必须未雨绸缪，在建设过程中要充分考虑生态环保因素，将其贯穿于规划、施工、使用的各方面和全过程，从根本上防止一面解决居住的问题，一面却带来环境污染的问题。要吸取以往的教训，注重运用系统化的思维，超前布局，统筹规划，全面推进，协同发展，根据人口规模和产业特点因地制宜地建设污水处理厂、垃圾处理设施，完善管线管网，留足拓展空间，确保环保基础设施能够满足未来较长时期城镇化发展的需要。 省统计局局长 丁云祥
一是我省保障性安居工程建设取得了显著成效。省委、省政府高度重视保障性安居工程建设工作，从 2007 年开始，就将廉租住房列入陕西省民生八大重点工程，不断加大对保障性住房的投入和建设力度，并在多渠道
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筹措保障性住房建设资金、保障性住房土地供应、保障性住房并轨管理、保障性住房质量管理、资产管理与服务等方面进行了积极的探索，取得显著成效。我省保障性安居工程建设任务一直位居全国前列。2011 年到 2013 年，全省保障性安居工程累计完成投资 2165.98 亿元，累计竣工 68.67 套，有效缓解了我省城镇中低收入家庭住房困难问题。
二是我省保障性住房建设还是要抢抓机遇，明确建设和供给目标。到 2020 年，我国城镇常住人口的保障性住房覆盖率从过去的 12.5%提高到 23%以上，并着力解决“三个 1 亿人”的住房问题——即农业转移城镇落户人口、中西部地区就近城镇化人口、棚户区和城中村改造人口等住房问题。在此过程中，国家将在建设资金筹集、土地供应、项目审批、财政和税收扶持等方面出台一系列新的政策。我省要抓住这一战略和政策机遇，结合陕西实际，充分发挥我省在保障性住房建设上动手早和经验多的优势，争取早日实现到“十二五”末解决中低收入家庭住房 210 万套以上，全省保障覆盖率达到 23%以上，基本实现应保尽保的保障性住房建设目标。同时，要在过去保障性住房建设和管理创新的基础上，进一步构建与我省经济社会发展水平相适应、高效规范的保障性住房建设、管理和服务体系。
三、以城乡一体化为目标，统筹解决中低收入住房
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困难家庭住房问题，确保各项政策衔接。我省城乡差异较大，各市城镇化进程不一，不同市区、不同县市在经济发展水平、产业结构上的差异和不均衡，造成了人口流动的集中程度、容纳就业的集中程度不同，城镇居民收入水平也有较大差距，因而会对保障性住房的需求形成差异。我省要以城乡一体化为目标，统筹城镇保障性住房建设和各类棚户区改造以及农村危房改造，结合城镇化建设和陕南陕北移民搬迁工程，因地制宜、分类施策，使保障性住房建设达到分布均衡，供需平衡。真正解决城镇住房困难家庭和农村困难群众的住房问题。同时，在推进全省城镇化建设的大背景下，统筹引导城镇保障房建设与新型城镇化建设、农村移民搬迁工程的协调发展，保持有关保障房、移民搬迁等政策与一系列房产新政的系统衔接性。
四、创新方式，切实解决保障性住房分配管理问题。保障性住房公平分配是住房保障制度的生命线。一是严格执行“三审两公示”、年度核查和信息公开三项制度，确保实现分配公平。二是切实加强保障对象准入管理。对保障对象申请条件实行动态管理，严格执行申请、审核、公示、轮候、核查、退出制度，定期进行调整，每年向社会公布。三是积极探索发展共有产权住房试点，并在此基础上，探索建立符合省情的保障性住房供应新的体系，在完善住房保障和供应体系、创新棚户区改造
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融资机制等方面进行有益探索。同时，要推进公共租赁住房和廉租住房并轨运行，把廉租住房全部纳入公共租赁住房，实现统一规划建设、统一资金使用、统一申请受理、统一运营管理。四是为防止保障性住房出现“豆腐渣”工程，要全面落实全省保障性住房质量实行终身负责制，即保障性住房的建设单位、设计单位、施工单位、监理单位和房屋质量监管部门共同负责保障性住房的质量，并终身负责。
省政府研究室主任 钱远刚
一、加快保障性安居工程建设的必要性
(1)城镇中低收入居民迫切需要保障性安居工程。通过学习了解到，一个地区的房价收入比在4 左右是比较合理的区间。2008 年，我国城市平均的房价收入比为 9.2。2012 年，北京、上海、广州、深圳等一线城市达到了 20 左右，远高于其他国家和地区。
(2)城镇新就业人员和农民工进入城市带动大量住房需求。2000 年到 2013 年之间，我国城镇化率从 36.2%提升到 53.7%，城镇常住人口从 4.6 亿人增加到 7.3 亿人，平均每年有 1800 万城镇新就业人员需要解决住房问题。
(3)城市的快速发展导致住房矛盾突出。城市快速扩张，出现了大量的城市棚户区、危旧房和“城中村”。据粗略估算我国“城中村”居民约 3000 多万户。棚户
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区居住的绝大多数居民收入水平比较低，难以靠自身能力解决住房困难问题，成为影响经济社会发展和社会和谐稳定的突出矛盾。
(4)新型城镇化对住房保障提出了更高要求。党的十八大和中央城镇化工作会议都对保障性住房的建设和管理提出了更高的新要求。
二、国外的先进做法及启示 (1)国外采取主要的做法
为解决住房保障难题，不同国家采取的政策各有不同，归纳起来主要有三种模式，一是采取以租赁型为主模式。由政府负责建设或市场配建，保障对象主要是社会中低收入住房困难家庭，保障覆盖面为应保尽保。二是以“共有产权”型为主模式。政府通过向低收入家庭租赁和出售政府建设的房屋实现保障，购房人由政府资助，鼓励购买房屋，享有部分产权，以后出售房屋所得按比例分成。三是以发放住房补贴为主模式。凡家庭收入不足以租赁适当住房者，有权享受国家住房补贴。还可以通过储蓄合同的方式，连续存入足额的储蓄资金，达到一定时间和数额要求后，可从该金融机构取得住房贷款的融资模式。 (2)对我国的启示
一是国家解决住房困难问题应和国情、国力、国民认识等相适应。依据自身的经济社会阶段和条件，制定
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相适应的住房保障制度。二是住房保障需要全社会共同参与，构建复合型住房保障体系。三是住房保障制度不是一成不变的，应根据不同的发展阶段不断调整，使其可持续发展。
三、我省的基本情况及政策探索 (1)基本情况
近年来，我省通过采取多渠道筹措建设资金、开辟审批“绿色通道”、与城镇化紧密结合、廉租房和公租房并轨、完善考核制度等办法，保障性安居工程建设取得显著成效，各项指标均位居全国前列，获得了国家资金和用地指标的奖励。 (2)思路及目标
通过学习了解到，我省住房供应的总体思路是低端有保障、中端有支持、高端有市场。到“十二五”末，全省要解决中低收入保障住房 210 万套以上，全省保障覆盖面达到 23%以上，基本实现应保尽保。2013—2017 年改造棚户区 55 万户以上。 (3)政策探索
1、探索共有产权制度。先行先试开展共有产权制度试点。适当放宽申请条件，解决“夹心层”的住房困难。在房源充足的城市，政府可将一些现存的、价格适中的商品房作为共有产权房，实现中低收入群众分散居住。
2、建立多元可持续的资金保障机制。搭好保障房建
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