城市和谐社区建设与地方政府的角色定位
摘要：城市和谐社区建设是和谐社会建设的重要组成部分。地方政府作为各级社区治理主体的宏观指导者，在和谐社区的建设过程中，政府应当扮演好和谐社区公共产品与公共服务的提供者、和谐社区建设中的技术指导者、和谐社区建设中的财政拔付者、社区公共精神的培育者等角色。
关键词：城市和谐社区；地方政府的角色定位；公共精神
城市社区作为城市的基本单元，担负着维系社区成员内部之间关系以及调节社区成员与外界因素的关系的重要作用，“和谐社区建设是今后社区建设的中心和主题”。城市和谐社区建设是城市建设现代化的重要内容，是和谐社会建设这个伟大系统工程的切入点之一，是和谐社会建设过程中的微观重要组成部分。
一、什么是城市和谐社区建设
在和谐社区的建设过程中，各地区对什么是和谐社区，怎样建设和谐社区作出了相关解读，中国社会工作协会城区工作委员会和谐社区建设课题组综合这些实践，将和谐社区界定为：“一个健康的、成熟的和谐社区，应该是社区与政府、社区与企业、社区与社会、社区与生态、社区与群众处于良性互动和协调发展的社区”。本人认为，和谐社区的核心要义在于“和谐”，围绕这个核心，与构建和谐社会的精神：“民主法制、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”相匹配，在社区与整个社会这个较大范围的系统里，社区与政府关系、社区与其它组织关系、社区内部关系、社区与社会关系、社区与生态关系等子系统内部实现良性运转，系统之间信息畅通，沟通有效，协调发展，真正实现系统自身的良性循环，达到民主自治基础上的生活安居乐业，精神健康向上的社区风貌。城市和谐社区便是在政府的主要领导下，多元化社区管理主体的互相促进下，社区自治效果成果卓著，人居环境与生态环境和谐统一的示范社区，它应当成为各地社区治理所发展的方向。
二、城市和谐社区的理论基础与政府的政策支持
（一） 理论基础
单纯计划经济体制下维系人与国家的中间纽带是各种各样的单位，而建立社会主义市场经济体制以来，“大量劳动者已从过去的“ 国家人”、“ 组织人”、“ 单位人”向“社会人”转变，社区就成为与人们日常生活联系最为紧密的重要活动场所，有着大量的公共事务需要进行有组织的管理。 “单位社会正在逐步瓦解，这意喻了社会自治系统的必须自我新生。但实践情况却是，随着单位社会的解体，“伴随‘ 单位制’瓦解和新的社会运行机制缺位，社会运行机制转型滞后成为整个社会系统良性转型的‘瓶颈’。”这样一方面社会运行机制的自发性与盲目性，强烈要求政府继续为之作为宏观层面指导；另一方面，公民社会的日益成熟，过去由单纯依靠政府力量的一元化统治严重干涉了公民社会的内生力，这要求政府的决策与执行适当分开，政府提供的公共服务应当由公共部门、私营部门以及第三部门共同承担，社区治理同其它社会管理体制一样，应当转向依靠政府、企业组织以及非政府组织合作下的多元化治理。这一切表明，首先，政府仍然作为社区建设过程中的总指导者，其次，在具体工作过程中，政府职能理应由向管理制型政府向公共服务型政府转变。
（ 二） 政策支持
党的十六大提出要“不断提高构建社会主义和谐社会的能力”，并将“建立管理有序，文明祥和新型社区”作为构建和谐社会的一部分予以表达；2005 年2 月19 日，在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班的开幕式上，胡锦涛总书记着重强调：建设社会主义和谐社会，“要加强城市基层自治组织建设，从建设和谐社区入手，使社区在提高居民生活水平和质量上发挥服务作用，在密切党和政府同人民群众的关系上发挥桥梁作用，在维护社会稳定、为群众创造安居乐业的良好环境上发挥促进作用。”六中全会在此基础上对构建社会主义和谐社会进行了更深入的探讨，并作出相关《决定》，将构建和谐社会的工作具体而微化，关注城市社区以及农村社区等基层自治组织的建设和发展，将城区、街道、社区、家庭等基层建设问题全面纳入构建和谐社会的系统工程；2006 年4 月9 日，国务院发布了《关于加强和改进社区服务工作的意见》，具体下达了社区服务工作的指导思想、基本原则、主要任务，以及要大力推进公共服务体系建设，使政府公共服务覆盖到社区等思想；2007 年7月26 日，民政部发出《在全国范围内广泛开展建设和谐社区示范单位创建活动的通知》，对衡量示范和谐社区的基本标准进行了综合表述。
三、地方政府的和谐社区建设现实情况
在中央政策支持下，各地政府都将建设城市和谐社区纳入政府日常工作议程中：2006 年6 月8 日，北京市委、市政府召开了推进和谐社区建设座谈会，针对北京市的具体情况，提出了北京地区和谐社区建设的阶段性目标和基本原则，并发布了《北京市和谐社区建设指导标准（试行）》，提出了包括8 个一级指标，将“ 文明向上”、
“ 安全健康”、“ 生活便利”、“ 环境整洁”、“ 民主自治”作为5 个基本标准、作为2008 年奥运会前建设和谐社区的阶段性目标，同时将“保障机制”、“特色创新”以及“评估机制”这3 个特色标准也纳入衡量指标体系中；此外还上海也将着力构建和谐社区与和谐村镇纳入《上海市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，具体表述为：“整合社区行政事务受理服务机构，设立综合性社区事务受理服务中心，并逐步覆盖到全市所有镇（乡），到2010 年受理项目一次办结率达到80%”。与此同时，其它地区的和谐社区建设也都在蓬勃开展起来。中央政府和
地方政府对这一系列对基层工作的关注的举措表现出政府的工作着重点正在逐步下移，充分体现了政府的责任感与务实精神，充分体现了政府职能转变的决心。
四、和谐社区建设中地方政府的角色定位
地方政府作为各级社区治理主体的宏观指导者，在和谐社区的建设过程中，政府应当扮演好和谐社区公共产品与公共服务的提供者、和谐社区建设中的技术指导者、和谐社区建设中的财政拔付者、社区公共精神的培育者等角色。
（一）地方政府是和谐社区公共产品与公共服务的提供者政府代表着公共权力，政府的非赢利性使政府仍是治理的主体之一：提供公共物品是政府的基本职责之一，政府应当主动提供必要的公共产品与公共服务。但政府在公共物品并不是没有缺陷，传统治理模式中，政府是单一的公共服务提供者，提供公共物品的效率低下，服务质量也参差不齐。过去计划经济体制下的“大政府”因对私人领域渗透过多而明显不适应当前蓬勃发展的市民社会，私人领域更多要求政府体现公共服务的职能。“政府应把社区服务的工作剥离给社会服务组织承担⋯⋯政府部门只是从事对社会服务事业的宏观管理。”
（二）地方政府是和谐社区建设中的技术指导者和谐社区建设如果“仅仅从政治上强调其合理性和必要性是不够的，还必须从技术手段上为这一责任的实现提
供可操作的平台”技术指导可分为两个方面，一是对于和谐社区民主建设的技术指导：社区民主的过程是基层自治制度（在城市中主要是居民委员会）的发展过程，这其中涉及到居委会选举方式、工作机制等方面的调整与变革问题，需要在政府及其下派机关如街道办事处的技术指导下完成。另一方面，政府有必要培训一大批专业社区治理人才，“对业委会、业委会成员的培训和职业辅导，是构建和谐社
区的技术保障。”
（三）地方政府是和谐社区建设中的财政拔付者由于社区工作的重心正积极向社区自治转移，加上公共资源的提供、维护以及社区工作人、事、物等均涉及到财政经费问题，这就要求基层自治组织具备适当的财政能力以便正常工作，目前基层组织的财政来源主要仍是政府拨款，也包括少部分的一些企业、非政府组织的捐赠，“尽量提高对居委会的财政拨款并使之制度化，业已成为地方政府的工作目标”，另一方面，引导企业、非政府组织多方介入、投入资金也是现今政府的工作方向，确实，“在资源分散不为任何一级政府或任何组织所独占的条件下，增强地方政府的筹资责任，提高地方政府的筹资能力，就尤为重要。”
（四）地方政府是社区公共精神的培育者社区文化指的是“社区共同体中间逐渐凝聚起来的相同文化体验和认识”根据滕尼斯对于社区特征的界定，文化的强烈认同是社区得以形成的必备要素。在和谐社区建设中，社区文化对于凝聚社区居民向心力、实现有效沟通起到了重要的稳定作用。
在新社区建设过程中，“除非政策执行者真正接受自治观念并致力于培养居在的社区及公民意识，否则该运动未必能够带来更多的公民参与”所谓学习型社区、文化型社区、生态型社区等等，在很大程度上是缘于一种基于对小范围内共同体意识的认可，即社区公共精神的培育。要使居民获得对社区以及政府较高的认同感，最重要的是主客体间的良性互动关系机制的建立。这种互动机制“依赖于一种自治的公民共同体理念，使公民联合起来的不是同质的利益而是公民教育”由此可见，政府应当在塑造和谐社区居民共有价值观上起到重要的精神导向作用。
总之，“社区的有序管理和社区居民的和谐共处， 是国际社区建设的共同目标和重要内容。”地方政府作为城市和谐社区建设的指导者，要切实转变政府职能，扮演好和谐社区建设中公共产品与公共服务的提供者、和谐社区建设中的技术指导者、和谐社区建设中的财政拔付者、社区公共精神的培育者等角色，真正贯彻中央下达的“党委领导，政府负责，社会协同，群众参与”的精神，充分调动一切有利的积极因素，渐进、稳妥、有序地搞好和谐社区建设。
