保外就医活动的检察监督难点与解决建议
杜文海
保外就医的监督是刑事执行检察工作的重要组成部分。保外就医运用的不当，就会给社会带来危害，难以达到惩罚和改造罪犯的刑罚目的，破坏了司法公正，损害法律的正义性和权威性、刑罚执行机关的社会公信力和社会正义感，不利于社会安全稳定。本文就保外就医活动在具体实施中，如何判断犯罪分子符合保外就医的条件，以及对保外就医活动如何监督等方面出现的一些难点加以讨论并提出一些解决建议。
一、保外就医法定条件的检察监督。
（一）、法律规定条件理解。刑诉法第二百一十四条所阐明的保外就医法律条件，实际上包括实质条件和形式条件二个方面：保外就医的实质条件是“有严重疾病”。保外就医的形式条件包括对象性条件、程序性条件以及否定性条件。对象性条件是保外就医的对象只能是被判有期徙刑或者是拘役的已决罪犯。判处其他刑罚的罪犯或是未决犯均不符合保外就医的对象性条件，不能获准保外就医；程序性条件是：委托主体必须合格，如负责罪犯刑罚执行的监管单位等。主体医院是省级人民政府指定的医院。疾病证明应是主体医院依照规定的程序作出。病情证明对象只能是罪犯所患疾病的 杜文海，检察员，研究生学历，陕西省铜川市人民检察院，邮编723031，手机15829892901。
法第二百一十四条第二款规定“可能有社会危险性的罪犯，或是自伤自残的罪犯，不得保外就医”，即罪犯如属于其中之一者，即使其完全具备了保外就医的其他条件，也为此丧失了被获准保外就医的资格。
（二）、法律规定条件审查中的问题及解决方法。
1、如何把握“严重疾病”。保外就医的实质条件是“有严重疾病”，如何把握“严重疾病”？在司法实践中，通常是依据司法部、最高人民检察院、公安部共同印发的司发［1990］247号《罪犯保外就医疾病伤残范围》（以下简称《范围》）中相关的标准来评判与衡量。对于《范围》第三十条“其他需保外就医的疾病”的理解，在司法实践中却存在着较大的争议和分歧。实践中，法院判定严重疾病范围的依据是《罪犯保外就医执行办法》列举的几种病情，但受当时医学及形势的制约与影响，病残范围比较狭窄，而现实中疾病形形色色，难以完全吻合，有的疾病甚至比列举的更严重，难以决断。笔者认为，应该根据以下几方面原则予以理解与掌握:（1）.“其他需保外就医的疾病”必须是《范围》中没有明示，并且对人体健康影响的程度不应低于《范围》中所明示的其他疾病对人体健康所构成的威胁;（2）.若同时患有两种或两种以上《范围》中没有明示的“其他需保外就医的疾病”时，其中的每一种疾病虽对人体健康影响的程
胁，但此数种“其他需保外就医的疾病”对人体健康总的影响程度不应低于《范围》中所明示的某种疾病对人体健康所构成的威胁。
2、“社会危险性”如何认定。“对于适用保外就医可能有社会危险性的罪犯，或者自伤自残的罪犯，不得保外就医。”对“社会危险性”的内涵与外延，法律及司法解释缺乏准确的界定。笔者认为从刑诉法第二百一十四条的立法本意来看，判断犯罪嫌疑人、被告人是否具有“社会危险性”，其可能被判处刑期的长短并不是主要依据，而应结合犯罪的性质、犯罪嫌疑人的具体情况、案件的复杂程度、对社会的影响等因素综合考虑。例如：可能被判处有期徒刑十年以上刑罚的；危害国家安全的；严重暴力犯罪的；累犯、惯犯、流窜作案或犯罪集团的主犯；可能对证人、鉴定人及其近亲属的人身或财产进行侵害的；可能逃跑、自残、自杀或者进行其他犯罪活动的都可认定为具有社会危险性。
3、形式条件不同情况如何处理。对于形式条件欠缺的，如果所欠缺的是较次要的比如罪犯的既往病情材料、某些次要的病理学检查等等，可以待有关部门补充全面后认定其具备形式条件。对于形式条件不符合规定的，如主体医院的疾病证明材料加盖印章不符合规定、初审报告格式或内容不符合规定或是过于简单等等，在排除虚假证明的可能后，可要求
件严重缺失或违法的，如缺乏或是非主体医院出具的疾病证明、违反对象条件或是否定性条件规定等等，认定其不符合保外就医的形式条件。
4、有多份结论的病情证明材料的处理。证明某罪犯的疾病严重程度同时有多份结论不一甚至是相矛盾的病情证明材料，该如何审查与采信疾病证明材料？笔者认为可依照审查诉讼证据的原则与方法进行审查与采信：首先，审查疾病诊断证明的客观准确性。在司法实践中，大部份异议是针对疾病诊断结论的，一般来说，医疗资质高的医院比资质低的医院作出的诊断结论更加准确、客观、可靠，因此可通过医疗技术力量较强、资质更高的主体医院的细致检查，可鉴别诊断结论的客观准确性；其次，审查疾病证明材料的程序合法性。包括审查委托主体是否合格、提供疾病证明医院是否具备主体医院资格、主体医院是否依照章程规定的程序、责权来诊断、所载内容是否符合有关规定，通过以上的审查，可以排除违反程序的疾病证明材料；最后，综合案情和其他调查材料来审查与认定。通过对证明材料的客观真实性和程序合法性等方面的审查，并综合其他材料，可以认定其中符合规定的疾病证明材料。
（三）、保证人资格的审查。 诸多案例表明罪犯保外就医期间脱管失控后，其亲属的保证责任难以落实，致使办理保
对保证人的处罚机制，所以保证人资格的审查意义重大。《罪犯保外就医执行办法》第七条对符合第二条规定情形之一的罪犯，监狱、劳改队、少管所应当填写《罪犯保外就医征求意见书》，征求罪犯家属所在地公安机关意见，并与罪犯家属联系，办理取保手续。取保人应当具备管束和教育保外就医罪犯的能力，并有一定的经济条件。取保人资格由公安机关负责审查。取保人和被保人应当在《罪犯保外就医取保书》上签名或者盖章。目前的实际状况是，取保人只要将被保人领回，就算完成了取保任务。建议在在司法实践中，取保人资格检察中，保证人除符合刑事诉讼法第五十四条规定的条件外，还应考虑以下条件：保证人的职业、身份、品质、信用及保证能力；本人是否自愿以及是否与被取保人具有重要的依赖关系，如亲朋好友等。这是对被取保人产生一定约束力，使其不逃避、阻碍刑事诉讼的顺利进行必不可少的条件。同时笔者认为，单位不宜作为担保人。因为单位的法定代表人常常因种种原因产生人员变动，加之单位是抽象的人格化的组织，无法使保证义务落到实处。
二、保外就医法定程序的检察监督。
（一）、保外就医决定程序的监督。我国对犯罪分子的保外就医决定的作出存在两种情况，一种是在交付执行前，在人民法院判处被告人有期徒刑的同时，决定暂予监外执行，也
;一种是交付执行机关后，由即监狱管理机关作出的保外就医。
1、法院作出保外就医决定的法定程序。对于由人民法院决定的暂予监外执行程序，最高人民法院《关于执行(中华人民共和国刑事诉讼法)若干问题的解释》第三百五十三条有明确规定，即对于被判处有 期徒刑或者拘役的罪犯，有刑事诉讼法第二百一十四条第一款或者第五款规定的情形之一，人民法院决定暂予监外执行的，“应制作《暂予监外执行决定书》，载明罪犯基本情况、判决确定的罪名和刑罚、决定暂予监外执行的原因、依据等内容，并抄送人民检察院和罪犯居住地的公安机关”。这是关于人民法院在判处罪犯刑罚的同时，因发现其具有暂予监外执行的情形而决定的暂予监外执行。此外还有一种情况，即人民法院在判决时并未发现罪犯应当暂予监外执行，而是监狱在对公安机 关送交的罪犯进行人监身体检查时，发现其有暂予监外执行的情形而拒绝收监。对于这种情况的处理，《公安机关办理刑事案件程序规定》第二百七十六条有明确规定：“将罪犯交付执行，监狱不予收监的，公安机关应当提请交付执行的人民法院作出是否收监执行的决定。对于决定收监的，应当将罪犯交付监狱执行；对于决定暂予监外执行的，由看守所将罪犯交付罪犯居住地公安机关执行。”
2、监狱管理机关作出保外就医决定的法定程序。根据《刑
七条和司法部、最高人民检察院、公安部印发的《罪犯保外就医执行办法》等规定，对于正在监狱服刑的有期徒刑犯，发现其身患严重疾病需要保外就医或者生活不能自理需要暂予监外执行的，其处理程序是：第一，由罪犯所在监狱监区或分监区区务会讨论通过，报狱政科讨论并邀请驻监狱的检察院(组)人员列席参加，初审同意后，进行病残鉴定。第二，由省级人民政府指定的医院开具证明文件。证明文件应由医院业务院长签字，加盖公章，并附化验单、照片等有关病历档案。第三，对于符合暂予监外执行情形的，监狱应当填写《罪犯保外就医征求意见书》，征求罪犯家属所在地公安机关意见，并与罪犯家属联系，办理取保手续。取保人和被保人应当在《罪犯保外就医取保书》上签名或者盖章。第四，对需要保外就医的罪犯，由监狱填写《罪犯保外就医审批表》，连同《罪犯保外就医征求意见书》、有关病残鉴定和当地公安机关意见，报省、自治区、直辖 市监狱局审批。同时将上述副本送给担负检察任务的派出机构。监狱局批准同意保外就医的，应将《罪犯保外就医审批表》副本3份送交报请审批单位。第五，对批准保外就医的罪犯，监狱应当办理出监手续，发给《罪犯保外就医证明书》，并对罪犯进行遵纪守法和接受公安机关监督的教育，同时，应将《罪犯保外 就医审批表》、《保外就医罪犯出监所鉴定表》、人
县级公安机关和人民检察院。第六，保外就医罪犯由取保人领回到当地公安机关报到。保外就医罪犯在规定时间内不报到的，公安机关及时通知其所在的监狱，由监狱负责寻找。
（二）、保外就医决定程序中存在的问题和解决方法。
1、如何用同步监督修正事后监督的不足。刑事诉讼法强调的是事后监督的原则，事后监督的不足在于违法的危害后果已经发生，纠正的难度大、时间长，而且容易导致不必要的民事、行政诉讼问题的发生。
建议监所检察部门依据《最高人民检察院关于加强和改进监所检察工作的决定》建立对暂予监外执行的呈报、审批活动全过程同步监督机制。主动做到“三个同步”化：第一，事前同步监督。驻所检察人员坚持经常深入罪犯、劳教人员劳动、生活、学习三大现场，向有关人员了解可能被提请或者呈报暂予监外执行罪犯的表现等情况。了解掌握改造教育情况，对每个需要暂予监外执行罪犯的病史、简历、案情、表现和 刑期要做到了如指掌；第二，事中同步监督。依据《关于检察机关与监狱、劳教所建立工作联系制度的通知》要求监狱、劳教所在向监狱管理局呈报罪犯暂予监外执行的同时，应将拟提请或者呈报的罪犯、劳教人员的名单和提请裁定或者呈报审批的意见，书面通报派出人民检察院或派驻检察室。依据监所检察《四个办法》列席监管单位审核拟提
审查被呈报暂予监外执行罪犯的病残鉴定和病历资料。掌握罪犯的病情鉴定情况及批准法律手续是否齐全，如发现存在问题及时提出纠正意见或检察建议；第三，事后同步监督。依据最高人民检察院司法部（高检会〔2002〕2号）《关于检察机关与监狱、劳教所建立工作联系制度的通知》要求监狱、劳教所要将有关罪犯暂予监外执行决定书和劳教人员所外执行或所外就医决定书及时送达当地公安机关和检察机关。检察机关接到批准暂予监外执行决定通知书后，监所检察部门要根 据事前、事中监督中的情况，立即做出是否全面审查的决定。对于发现的问题，执行机关又没有及时纠正的，可视为暂予监外执行不当，在全面审查期间，罪犯不得出监；对没有问题或异议的，可不予全面审查，执行机关在接到暂予监外执行决定书后，可将罪犯监外执行。检察机关发现刑罚执行机关对不符合暂予监外执行情形的罪犯违法提请、呈报暂予监外执行的，应当及时提出纠正意见；发现罪犯符合暂予监外执行情形，刑罚执行机关未提请、呈报减刑、假释、暂予监外执行的，应当及时提出检察建议。
2、批准机关对人民检察院的书面意见置之不理如何处理。《刑事诉讼法》、《人民检察院刑事诉讼规则》规定：“批准暂予监外执行的机关应当将批准的决定书抄送人民检察院。人民检察院认为暂予监外不当的，应当自接到通知之日
准暂予监外执行的机关接到人民检察院的书面意见后，应当立即对决定进行重新核查，并监督重新核查的结果是否符合法律规定。对核查不符合法律规定的，应当依法提出纠正意见。”在此，法律只规定了批准暂予监外执行的机关在接到检察机关的书面意见后，应当立即对决定进行重新核查，但如果批准机关，对此置之不理怎么办？笔者认为此时可依据《刑事诉讼法》对批准单位发送《纠正违法通知收书》，要求批准机关重新核查并将审查结果在三十日内反馈检察机关，对消极怠工者应给予行政处分。其中构成犯罪者将相关资料移交相关部门依照刑法有关规定进行处罚。
3、一个月后，检察机关发现决定不当时如何处理。根据法律规定，检察机关认为暂予监外执行决定不当，应当在接到决定书后一个月内提出纠正，但如果在法律规定的期限过后，检察机关发现决定不当时 是否应当提出纠正意见呢？对于这一点，根据有错必纠的原则，对确属错误的决定，应当及时按一定的程序予以纠正。
4、监狱管理机关批准暂予监外执行的决定究竟何时生效。执行是从批准之日起立即生效、执行，还是等过了人民检察院提出书面意见的法定期限以后再生效、执行?笔者认为：监狱管理局作出批准暂予监外执行的决定后，立即生效，但不立即执行。在法定期限内人民检察院没有提出“认为暂予
果提出上述书面意见，监狱管理局“应当立即对该决定进行重新核查”。经核查如果认为原决定确有错误，应立即收回原已作出的关于批准暂予监外执行的决定；如果认为原决定正确，应将“重新核查”结果书面通知人民检察院，并立即执行。
5、保外就医不当和违法保外就医不同情况的处理。依据《人民检察院监狱检察办法》派驻检察机构收到监狱抄送的呈报罪犯暂予监外执行的材料后，应当及时审查并签署意见。认为呈报暂予监外执行不当的，应当提出纠正意见。审查情况应当填入《监狱呈报暂予监外执行情况登记表》，层报省级人民检察院监所检察部门。省级人民检察院监所检察部门审查认为监狱呈报暂予监外执行不当的，应当及时将审查意见告知省级监狱管理机关。对于违反规定，同意对罪犯或劳教人员保外就医或办理罪犯或劳教人员保外就医有徇私舞弊行为的，应当依据《关于监狱劳教人民警察执法过错责任追究办法（试行）》追究过错责任。对监狱将不符合法定条件的罪犯呈报保外就医的，要及时提出纠正意见；对于已经监狱管理机关批准不符合法定条件的罪犯保外就医的，应自接到通知之日起一个月内将书面纠正意见送交批准保外就医的机关（意见副本送监狱）。对利用办理保外就医的职权，收受贿赂或徇私舞弊的要追究有关人员的法律责任。
、罪犯符合保外就医条件，但家属不愿意取保如何处理。究其家属不愿取保的原因，一方面是出于经济压力，承担不起医疗费用；另一方面是无父母和子女的罪犯，其他亲属怕麻烦，不愿承担保证责任。在此，关键在于处理好具备保外就医条件与准予保外就医的关系。在法实践中，大多数观点认为二者之间是一种必然的关系，也即是具备了保外就医法律条件，则必然会产生保外就医法律结果。实际上，刑诉法第二百一十四条已阐明了具备保外就医法律条件与被准予保外就医二者之间的关系，其中的“可以”既含“可以”，同时也含“不可以”之意，但绝不应是“必须”也即是“必然”之意。因此，二者之间不是一种必然而是一种或然的关系。但在维护服刑人员的合法权益方面和检察机关的性质职责来考虑，对符合保外就医条件依法应当保外就医而未被保外就医的应依法提出保外就医的检察建议。
三、保外就医监督管理的检察监督。
（一）、故意拖延的保外就医时间是否计入执行刑期。对采取非法手段骗取保外就医的，《罪犯保外就医执行办法》规定了保外就医期间不计入刑期。而对符合保外就医条件的罪犯疾病痊愈或病情基本好转后以自伤、自残、欺骗等手段故意拖延保外就医的，却没有将拖延保外就医的时间排除在执行刑期之外。笔者认为，将故意拖延的保外就医时间计入执行刑期会让有的罪犯钻保外就医制度的漏洞，使其能够规避
保外就医有关问题的批复，监所检察部门发现保外就医罪犯故意拖延的保外就医时间的应及时建议负责监督考察的公安机关立即通知原关押监狱收监，原关押监狱接到通知后应立即将罪犯收监执行，并提出故意拖延的保外就医时间不计入执行刑期的意见并附相关证明材料，报请省级监狱管理局决定不计入执行刑期的具体时间段，明确扣除时间和新的刑期截止时间，并将省监狱管理局的决定报原判人民法院和驻监检察机关。防止保外就医罪犯逃避应的刑罚。
（二）、保外就医期限的审查问题。根据《罪犯保外就医执行办法》和《罪犯保外就医疾病伤残范围》规定，对身患疾病的罪犯实行定期保外就医制度。根据罪犯病情决定保外就医的时间为半年或一年。期满前，原监狱、看守所应派员进行考察或发函调查，如果病情基本痊愈的，应及时收监执行。如果病情经县级以上医院证明尚未好转的，由监狱提出意见，报省、自治区、直辖市监狱管理局批准，办理延长保外就医期限手续，每次可以延长半年至一年。”根据这一规定，当保外就医期满前监狱以发函的方式调查保外就医犯的病情变化时，罪犯若想延长保外就医期限，只要到县级以上医院开一个病情尚未好转的证明寄往监狱，监狱就可以以此证明到省、自治 区、直辖市的监狱局办理延长保外就医时间的手续。这一规定显然失之过宽，漏洞也很多。为此，笔者
就医的期限的检察中要定期深入到保外就医罪犯居住地，了解执行情况，同时到保外就医罪犯居住地的各派出所、街道办事处，对保外就医罪犯的健康状况、治疗体检材料、活动情况报告材料等进行认真核实、检查。保外就医期满前，病情尚未好转需要继 续保外就医的，经被保人和取保人共同书面申请，并由罪犯居住地的省级人民政府指定的医院对病情进行鉴定，或者由原出具病情鉴定证明的医院重新对病情作出鉴定，出具证明，报经监狱管理局审查批准。同时依据《罪犯保外就医执行办法》要求将延长保外就医的决定，及时通知当地公安机关和人民检察院。
（三）、罪犯保外就医逾期不归问题的处理。罪犯保外就医逾期不归的情况时究竟如何处理，法律没有明文规定。笔者认为对此应分情况来处理较为妥当：对罪犯在超保期间仍然有病在身，需要在监外继续治疗，因而不能归监。对于这种情况，笔者认为通过执行单位定期考察，符合保外条件的，执行单位在超保罪犯不归监的情况下，为其办理续保手续，以体现以人为本、文明执法的人道主义精神； 对罪犯理应按时归监，继续执行刑罚，但由于一定的客观原因诸如自然灾害、亲友病故、家庭困难、农忙季节等因素，因而导致迟迟不归监。对于这种情况，笔者认为应采取刑期顺延的方法。但这种刑期顺延不应由执行机关决定，而应通过法律程序，
报告，再由人民法院审核以裁定书的形式送达执行单位执行新的刑期；对罪犯无故拒不归监，且在超保期间表现不好，有意脱离监管部门的实际控制，执行单位通过抓捕强行收监的。对于这种情况，笔者认为应以脱逃罪追究超保罪犯的刑事责任。其理由如下：主体上符合脱逃罪的犯罪主体。保外就医期间计入刑期，应视为正在服刑；主观方面都是要逃避执行单位的实际控制从而逃避刑罚；客观方面虽不是采取暴力、威胁或者破坏等强烈手段逃跑，但仍是使用欺骗的方法来达到摆脱控制和监督的目的；犯罪客体如同脱逃罪一样，是逃脱执行单位对其所采取的羁押和刑罚的继续执行，这种行为同样直接破坏了执行单位的监管秩序，侵害的客体仍然是司法机关的正常活动。
