政府流程再造，是以现代信息技术、系统思想为基础，以最大限度满足公众服务需求为出发点，把与公众服务有关的各个方面，按照一定方式组织起来，形成一个完整的服务流程的过程。通过流程再造的方式建立服务型政府，是现阶段政府管理职能和管理方式转变的重要途径。认真研究流程再造理论与实践，进一步规范行政权力运行，对建设服务型政府，增强我市城市竞争力
，实现我市经济倍增发展的战略目标，都具有重要的现实意义。
一、当前我市政府流程再造开展的一些工作和存在的主要问题
近年来，我市在转变政府职能、再造行政流程方面作了许多有益的探索和尝试，如对市政府及政府各部门行政权力进行清理，确定市政府本级行政权力142项，编制流程图126个，确定市政府各委办局行政权力4866项，编制流程图828个；全面推行政务公开和加快电子政务建设，市政府及各委办局普遍设立了政务网站，向社会公示了本部门的机构设置、行政职责、办事程序等内容，部分单位开始尝试网上审批；对市与区县政府管理权限进行了重新划分，向区、县下政府放下放权力24项；成立了市行政服务中心，将分散在45个部门的242项审批项目纳入中心，对审批项目进行整合，实现了从分散到集中，从串联到并联的转变；在建设系统进行了审批制度改革，将建设项目原有的44项审批备案缩减为25项，实行“主审受理、并联审批、顺序出件、统一回告”的审批运行方式，将行政审批与技术性审查和行政收费相分离，使建设项目的整体审批时限由过去的80多个工作日压缩到45个工作日，实现了“审批提速”；开展了相对集中行政处罚权和部门内部综合执法工作，松北区政府在城市管理领域已基本实现了“一支队伍执法”，市农委等15个部门分别成立了综合执法队伍，代表本部门对外统一行使行政处罚权；实行了建设项目联合执法，规划、土地、建委、环保、房产、公安、监察、城市管理行政执法等单位联合对违法建设项目进行查处，增强了执法力量，提高了执法效率。此外，一些部门也积极开展了业务流程再造，如税务系统已经实现了网上报税等。
经过几年来的实践，这些工作大多成效比较明显，为进一步实行政府流程再造积累了宝贵的经验。但是，我市政府流程再造仅是刚刚起步，还存在着很多问题，影响着该项工作的进一步开展和新流程运行的效果，主要表现在以下几个方面：
（一）对政府流程再造的性质和地位认识不足。各级行政机关和机关工作人员对政府流程再造还普遍缺乏必要的了解，甚至一无所知。对流程再造的性质以及再造流程对建设服务型政府的重要作用还没有充分的认识。在实际工作中，已经开展的一些流程再造工作，很多工作并不是以流程再造理论为指导，而是仅从完善行政程序角度出发开展的工作，流程再造目的性不强，效果不佳。
（二）缺乏整体规划和科学评估。从已经开展的一些流程再造工作来看，我市的政府流程再造工作具有很大的随机性，比较零散，没有整体组织规划，缺乏统一标准和对新流程的科学评估，不成系统和规模，存在很大的局限性，与作为当代先进管理工具的流程再造和建设服务型政府要求相比，还相去甚远。
（三）没有排除传统权力运行机制障碍。政府流程再造要求对政府的行政理念、原则、结构、行为等进行大规模的改革，要革除传统权力运行在体制和机制方面的弊端，对政府行为进行全面改造。但目前开展的一些工作，主要体现在改进、完善权力运行程序方面，仅停留在表面，很少触及到权力运行的体制机制层面，传统权力“官本位”思想和权力运行的体制机制障碍仍然存在，成为建设服务型政府的最大障碍。
(四)信息化水平较低。政府流程再造是在信息化高速发展的背景下进行的，大力推行电子政务是再造政府流程的基础。在这方面我市主要存在两方面问题：一方面，由于受资金、设备以及机关各级领导和工作人员计算机熟练程度等主客观因素的限制，电子政务还没有全面推开，政府信息化程度还达不到再造流程的要求；另一方面，目前已经开展的一些工作只是将现有程序搬到网上进行，而没有充分运用信息化手段对行政职能、运行机制、执行程序等进行全面改进，还停留在较“原始”阶段。
二、可借鉴的企业流程再造的经验和做法
目前，政府流程再造在我国刚刚兴起，尚没有全面的成熟经验和做法可供学习借鉴，但企业流程再造已有10多年的发展历程，在很多企业获得了成功。企业流程再造的理论和做法对政府流程再造亦有较强的启示和可借鉴之处。1993年至1996年，美国管理学家哈默的《企业再造》、《再造革命》、《超越再造》等著作相继出版，确立了企业流程再造的理论基础，在全世界范围内引起了新一轮管理革新的浪潮。美国的福特公司、贝尔公司等大企业进行了流程再造，并获得成功。英国、法国、德国、加拿大、澳大利亚等国企业界也纷纷开始引用流程再造这一管理工具，对企业实施流程再造。20世纪末，21世纪初，美国、英
国等国在公共管理领域引入流程再造理论，开始再造政府流程。经学习分析研究，在政府流程再造中可学习借鉴的企业流程再造理论、经验和做法有以下几个方面：
（一）流程再造要放弃陈旧的管理理念和程序。进行流程再造之前，指导企业运行与发展的经济理论仍然是18世纪亚当斯密的“劳动分工”原理和19世纪泰勒的“科学管理原理” 等管理思想。这
些原理强调按专业化分割，把业务过程分解为最简单、最基本的工序，这样员工只需要重复一种简单工作，熟练程度大大提高，同时对各个业务过程实施严格控制。进入20世纪90年代，世界进入信息与智能时代，信息技术飞速发展，微电子技术、计算机技术、通信网络技术和自动化技术进入高速发展和相互交叉融合的时期。现代企业在经营理念、管理方法、管理手段和组织结构上，都产生了重大变化，传统流程中组织机构臃肿，分工过细、组织功效弱化，员工技能单
一、适应性差，信息沟通不足、资源闲置和重复劳动等弊端日益暴露，传统的组织结构和生产流程成为企业迈向现代化的巨大障碍，进行企业流程再造就必须放弃陈旧的管理理念和程序，重新思考“我们为什么要做现在的事？为什么要以现在的方式做事？”。政府流程再造涉及同样的问题。目前，我国的经济改革进入攻坚阶段，经济改革遇到的金融体制、国有企业、社会保障、建立高效调控体系等一系列改革都与政府改革密切相关。计划经济时代权力高度集中的计划控制型政府，其职能与运行流程已经远远不适应经济改革发展的需要，成为经济系统存在的最大风险，必须向市场经济条件下的有限权力的服务型政府转变。再造政府流程，解决现行流程中存在的项目繁多、程序紊乱、行为不公、监管乏力等问题，正是推进政府管理改革的重中之重。而要再造政府流程，必须注重改变传统的政府观念，引入竞争机制，增强政府活力。
（二）流程再造要体现彻底性。流程再造是对企业业务流程进行根本性再思考和彻底的再设计，是用成本、质量、服务和速度来衡量和改善工作业绩，其追求的是一种彻底的重构，而不是追加式的改进。市场或顾客的需求，是企业一切活动的目标和中心，流程再造要求打破原有的科层组织中的职能和部门界限，使企业活动重新构建在“顾客需求导向”的基础上，是对企业运营方式的根本性改变，目的是绩效的飞跃，而不是改善。政府流程再造是对政府治理的理念、原则、结构、行为等进行大规模的改革，以提高政府的绩效和服务的品质，不是简单的组织精简和机构重组，要以满足社会需求为政府活动的主要目标和中心，对国家权力资源进行统筹，对政府职能进行重新思考，对政府机构和流程进行重新设计，让一切都重新开始。
（三）流程再造要以信息技术为主要依托。企业流程再造是在信息技术飞速发展的大背景下进行的。信息技术的发展，改变了企业原有的信息收集、传递、加工、处理、利用等沟通方式，改变了企业内各种岗位的权力授予与制衡关系的影响，成为企业在不同管理层次实现内部革新的催化剂，为企业转变经营管理机制、实施科学管理策略提供了前所未有的良机。各大企业实施流程再造无不以信息技术的广泛应用为主要手段，依托信息技术，有助于企业运用科学、规范的作业程序与方法，改善作业水平和品质。信息技术的迅猛发展同样为打造新的政府模式提供了强劲的动力和技术手段，政府流程再造的核心思想应是深切反思传统工作流程的弊端，充分运用网络信息技术，重新建立满足服务型政府要求的工作流程，就是要“用网络来改变政府”。流程的设计应当以电子政府建设为依托，通过权力的分散和下移，改变过去金字塔型的组织结构，建立以解决问题为目的的流程模式，使政府在成本、质量、服务和速度方面达到“跨越式”的改善和提高。
（四）流程再造要以建立完备的绩效评估体系为基本条件。流程再造的目标是通过重新设计组织流程，使“流程最优”，从而获得绩效的跃进。开展流程再造的首要任务就是对现行流程进行彻底的反思，审视、分析现行流程费用、占用时间、提供服务的质量、对整体绩效的影响等四类分析指标来定性定量评价流程的效率和可能改进的空间。新流程实施后，同样要对新流程表现、提供服务的时间、成本、公众满意度、协调与决策质量等进行评估反馈，并在流程绩效评价的基础上，启动新流程持续改进项目，不断完善新流程。从以上情况来看，政府流程再造必须以建立完备的绩效评估体系为前提，要对行政流程的效率和成本进行科学评价，否则对现行流程和新流程均将缺少评价标准，流程再造难以获得理想效果。
三、下一步开展政府流程再造工作的对策研究
政府流程再造是对公共部门管理理念、原则、机构、职能、行为等进行的大规模的改革，是一个十分复杂和十分困难的问题。开展政府流程再造，必须从国情、市情出发，突出重点，统筹规划，稳步推进。现阶段可以采取以下对策：
（一）必须取得各级领导的大力支持。政府流程再造是彻底改变目前政府运行方式的大变革，是深化行政管理体制改革的大举措，涉及政府管理的方方面面，信息化建设还涉及巨额资金的投入，没有政府主要领导的支持，流程再造无法开展。流程再造甚至还涉及到党委、人大等机关，如深圳市酝酿开展的政府领导差额选举、建立城管警察队伍等措施，还需要取得上级机关、党委、人大等部门的支持。各级党政领导对政府流程再造的高度重视和大力支持是开展政府流程再造的必要条件。
（二）成立专门的推进机构和调研小组。政府流程再造涉及面广，工作十分复杂和困难，是一项十分巨大的系统工程，必须有专门机构对政府流程再造理论与实践进行深入研究，统筹规划，合理安排。如淮安市成立了行政职权与流程再造审核委员会，由人大、政协、政府、法院等有关部门及行政法学专家、学者等人员组成，全面负责政府流程再造工作。
（三）流程再造应与电子政务建设同步进行。政府流程再造，要以广泛应用现代信息技术为主要手段，加快政府信息化建设，形成完备、迅捷、安全的政务网络是开展政府流程再造的基础。目前我市正在大力推进电子政务建设，在推进过程中，尤其要注意不能将现有的政府管理、运作框架简单地搬到网络上，或者按照传统的政府管理模式，将电子手段加入其中，而是应当按照政府流程再造的要求，对现行的政府管理职能、组织及业务流程进行调整和改革，使政府管理和服务更加简便、透明、高效。
（四）流程再造应当依法进行。再造政府流程应当与法治政府建设结合以来，新流程的设计应当在国家法律规定的范围内。同时，在转变政府职能、变革旧体制机制、创新执行程序等方面，对不适应流程再造的地方性法规、政府规章及时修改、废止，对需要以法律规范形式确定的新职能、新机制、新流程，及时制定新的地方性法规和政府规章，为政府流程再造提供法律保障。
（五）当前可以先期开展的几项工作。目前，在政府流程再造整体方案出台之前，可以在行政职能、权力运行、监督考核等几个方面开展一些基础性工作：一是在以往行政审批事项清理工作基础上，进一步开展清理工作，明确行政许可与行政审批的划分标准，将审批事项尽可能纳入《行政许可法》规范的范围，加大清理力度，克服部门利益倾向，取消与经济社会发展和建设服务型政府不相适应的审批事项，切实转变政府职能。二是合理划分市和区、县（市）管理权限。可以参照流程再造关于改变“金字塔”式组织结构、权力分散和下移、充分授予基层机构管理职权的理论，认真研究区、县（市）政府，尤其是乡、镇政府和街道办事处在建设服务型政府方面的地位与作用，依法合理划分各自管理权限。三是以深入开展相对集中行政处罚权和尝试开展相对集中行政许可权为突破口，探索进行“大部门制”行政管理体制改革。四是强化行政程序建设。进一步完善行政决策和执行程序，认真研究现有程序的合理性，用健全的程序来制约权力运行。五是建立健全绩效评估体系，尽快建立政府绩效评估体系，对现有政府流程进行全面评估；大力推进电子政务建设，提高政府信息化水平；探索行政监督流程再造，尝试开展网上监督，为开展流程再造创造有利条件。六是选择一些地区和部门进行试点，如在城市建设、经济管理或社会保障等管理领域进行流程再造的试点工作，积累经验。
流程再造理论虽然已经得到一定发展，也积累了一些实践经验，但是流程再造的内涵、价值、理论、方法、应用的条件以及与其他理论和方法的界限等仍然处于探讨之中，尤其是政府流程再造在国内还没有完整成熟的经验可供借鉴。本文仅对我市政府流程再造工作进行了较肤浅的探讨，正式开展流程再造工作，尚要寄希望于由专门的机构进行深入研究，提出具体方案。
