我国城市化动力机制探析
李翠玲，蒋一昭2011-04-08
摘 要： 我国正在经历一个城市化飞速发展的时期。城市化不仅是中国经济高速发展的引擎，而且也深刻改
变着中国社会的政治经济结构。通过对我国城市化历程和动力机制的简要回顾，探讨了城市化的本质，分析了影响我国城市化健康发展的体制机制因素以及推进城市化进一步发展的主要动力。 关键词： 中国城市化，动力机制，制度改革，经济结构
一、城市化的本质及其动力
城市化是一种状态，是一个国家或地区农业人口转向城镇的过程，它既是人口和非农业活动在规模不同的城市地域的集中过程，也是乡村型景观逐渐转化为城市型景观的地域推进过程，还是城市文化、城市生活方式和价值观在农村地域的扩散过程。
近200年来，城市化的浪潮一直在以加速度的态势发展，目前，发达国家70%以上的人口居住在城市。这种情况仅仅用传统农业生产力的提高和城市获得农业富裕财富供养城市的理论是无法解释的，相反，它已经在改变城市压迫乡村和乡村供养城市的历史，开始建立城市与农村产生财富交换关系的新型经济社会制度，这样的变化都来自于工业革命。资本主义工业化使得越来越多的人集中在城市从事加工业、机器制造业和与此相关的文化、教育、科学技术以及为此服务的金融业和其他服务类行业，从而使得社会生产力有了巨大发展，加快了城市化的进程。
这就是西方经济学鼻祖亚当-斯密所提出的分工和协作产生更强的生产能力理论的进一步深化和发展。城市人口的积聚一方面扩大了市场即扩大了社会需要，另一方面细化了专业分工和社会协作。市场需要和社会分工的不断提高和扩大实际上是一种历史的选择和发展，长期的城乡产品的交换和城市之间的交换也就培养和造就了城市之间的分工，与历史上比较单一的交通和政治文化类型的城市不同的是，分工越来越细的各种资源性城市、加工业和机器制造业基地与高等教育和科学技术研究机构相对集中的现代化城市以及国际金
融大都市、港口和交通枢纽城市等现代都市被一个个创造出来。城市人口比重的提高和工业化的发展一方面不断增加和扩大对农产品的需求，另一方面又反过来改造和提高了农业，从而把传统的农业逐步转变为与工业相匹配的具有巨大生产能力的现代化农业，使其又不断释放出更多剩余劳动力走向城市。由此可见城市化的动力除生产技术动力由畜力转化为自然力如风力、水力再到蒸汽、石油、电力等能源方式外，更为重要的动力是市场经济体制的提升，可以说城市化的原动力来自于市场化的制度安排。
二、我国城市化发展道路和动力机制
在新中国最初的30年计划体制下，从空白起步的工业化建设都是在中央政府的计划安排中进行的。从微观来说，集中的经济预算保障了一些项目的实施和完成，特别是使一些国家急需的资源性城市在小城镇、小村庄甚至在完全没有人烟的深山、荒漠里拔地而起。从总体上说，从农村、农业和农民所付出的牺牲和贡献的回报来说，从巨大投资和效果来看，政府主导的计划体制下的工业化和城市化进程是存在许多教训的。一是由于长期奉行优先发展重工业的经济发展战略，在经济政策上实行高积累、低消费的方针，使得人民群众生活很难得到提高和改善，甚至于长期得不到温饱，形成一个被扭曲的农、轻、重的国民经济结构。二是计划经济主导下形成的不合理的生产力布局造成极大的浪费。应该说，计划经济体制下这两个致命的缺陷早在20世纪50年代中期就被党和政府认识到了。但由于体制的局限，认识到的问题却没能解决好。政府需要不断使用轻工业和农业的积累扶持重工业的发展，用牺牲人民生活的方式换取重工业和国防工业的发展，用沿海工业的积累扶持中、西部地区（有时甚至直接把沿海城市的生产力直接搬迁到不具备生产条件的内地）。由于违反客观经济规律，人为地限制了城市发展，抑制了城市化过程，导致我国城市化发展十分缓慢。根据1953年和1982年两次人口普查，我国城镇人口仅由1953年的13.3%上升到1982年的20.6%。而且由于20世纪70年代后期恢复高考和1980年前后的知识青年回城使得城镇人口比例在普查期间有所提高，所以，这一数据其实并不完全真实。1960年前后政府不断压缩城市人口，1960年代中后期到整个1970年代不仅没有吸收农村劳动力进城而且以“知识青年”“上山下乡”的形式鼓励城市劳动力倒流到农村，致使城市化发展处于停滞状态。
改革开放以后，在现代化经济积淀有了一定基础的东部沿海地区有了较大发展的同时形成了四级具有一定梯度关系的城市化格局。处在金字塔架构最上层的为长江三角洲以上海、南京、杭州和宁波等城市为中心地带的特大城市群，在珠江三角洲形成了以广州、深圳和珠海为中心的城市群，在环渤海形成了以北京、天津、石家庄和沈阳为中心的城市群，这是目前我国最有经济活力的三个区域。第二层级为经济极具活力的大城市，由于历史或者地理位置的原因，在它的周围暂时还没有形成以此为中心的城市群，如西安、武汉、合肥、长沙、重庆、成都、昆明等城市，都成为具有一定地区辐射能力的中心城市。第三层级为各个省会城市，其实也都是所在地方的政治、经济和文化的中心。第四层级为散布于我国广大地区的小城市和小县镇，这是我国城乡接壤的重要区域，也往往都是当地政治、经济和文化中心。
探讨新中国60年的城市化发展，对比前后两个30年，一个明显和突出的经验就是现代城市化不仅是工业化和现代化的结果，而且更是市场经济的产物。计划体制下发展工业建设，一开始会有很大的进展，但是，进一步发展就会遇到极大的体制障碍。这种体制障碍不是来自于外部，而是计划体制内部固有矛盾的发展结果。在计划体制下，必然出现许多抑制城市化发展的做法。因此，改革计划体制、依靠市场和鼓励市场竞争及保护资本和劳动力自由合理流动是推动我国城镇化进一步健康发展的根本举措。
三、我国城市化动力机制构建中应当重视的几个问题
为了进一步搞好我国的城市建设和推动城市化的健康发展，需要解决好以下几个问题。
首先，坚持市场化改革是搞好我国城市建设和加快城市化发展的根本方针。必须肯定的历史经验是，我国城市化的巨大发展是在30年改革开放中取得的，而我国在改革开放以来所取得的巨大发展是和城市化的巨大发展紧密相连的。可以说，我国的经济社会发展和城市化的发展是同一事物的两个方面。我国由计划体制向市场经济转变的改革尚未完成，深化体制改革仍然是推动我国经济社会发展的基本动力，也是我国市场化发展的体制动力。新中国成立以来前30年城市化发展缓慢后30年发展迅速，说明政府财政推动力远没有市场化推动力强大。特别是长江三角洲和珠江三角洲的城市群的形成，都不是政府的规划，而是这些具有经济活力的地区不断从市场上吸取资本和劳动力的结果。由此可见，在一个由政府为主导的改革格局中，政府
应尽量减少对市场的直接干预，而将工作重点放在加强市场制度的建设和规范市场秩序上。
其次，我国农村、农业和农民问题的解决仍然是制约我国今后城市化发展的前提。在工业化的整个历史时期，城市化发展始终都取决于农业的发展。我国近30年来城市化的巨大进展，在很大程度上取决于1980年开始的农村改革及1990年代初期土地流转政策的实行，以及1990年代后期越来越宽松的农业剩余劳动力即“农民工”的自由流动。但是，继续依靠这几方面的改革，不足以把我国经济社会发展和城市化进程提升到比较高的阶段。必须认识到我国现在还有50%以上的人依靠土地生活，人均耕地面积小、产量少，从而形成两方面的制约，一方面，农民可以进入市场的剩余农产品价值量很小，与市场经济的密切度不大，无法依靠农业生产致富；另一方面，无法实现农业生产的工业化、产业化改造，导致农业长期落后于工业现代化。所以，在今后的城市化发展中，主要的问题仍然是要使农业人口离土进城，把农民及时转变为城镇居民。主要措施一是要坚定不移地推进户籍改革，二是大力发展小城镇。有人认为只有“长三角”和“珠三角”地区的小城镇因承担大城市的特定服务，提供了就业岗位，才对外来人口有吸引力，而其他地方的绝大部分小城镇无法承担大城市特定的服务功能，对外来人口没有吸引力。本文作者认为无论大城市或者小城镇，其吸纳劳动力的能力都取决于资本量和经济活力。“长三角”和“珠三角”不仅经济能力最强，而且是我国经济最富有活力的地区，吸纳劳动力的能力自然就强，而广大中西部地区的小城镇没有那样的经济能力，吸纳劳动力的能力差一些。但是，每个小城镇都是所在地的小中心，我国众多分散的农村正是通过这些小城镇连接起来的，小城镇的经济发展水平相对低一些，却又比当地的农村高。小城镇对于当地的农民还是有一定吸引力的，许多农民也是通过这些小城镇再跳跃到大城市的。所以，要重视县城和县城以下的乡镇建设，让县城和县城以下的乡镇都能够成为吸纳农民的居住地。
第三，推进户籍改革，撤销隔离城乡居民的户口制度，把城市吸纳的“农民工”适时转变为市民。城市化的本质还是农村人口城市化，这一过程具有实质性的意义在于农村成长的劳动力被城市吸收，转变成比传统农业生产效率更高的工业或者其他服务性行业的劳动者。目前，我国大约有1.5～2亿“农民工”活跃在城镇各个工作岗位上，成为国家建设的重要力量。但是，由于长期计划体制下形成的限制城市发展的城乡户籍制度的藩篱，使得事实上的城市重要建设者反而得不到社会的认可。由于没有城市户口，也就没有城市市民的医疗、养老保障及最低工资收入的保障。“农民工”是我国工业化发展时期的一个特殊的群体，因此，改革城乡
居民的户籍制度让全体公民获得平等的自由迁徙权，应成为深化改革的重要组成部分，因为一个健全的市场就包含着可以自由流动的劳动力市场。推迟户籍改革，维持一个庞大的“农民工”群体，一方面人为地阻碍城市化进程，另一方面不利于社会和谐、稳定及国民经济持续发展。
第四，培育房地产市场健康发展，解决好城市人口的住房问题。城市化的实质是农村人口向城市转化的问题，所以，住宅问题就是城市建设和城市化过程最直接的重要问题。与经济体制相适应，我国在1980年代后期开始逐步确立住房商品化的方向。但是，一方面，我国房地产市场相关的制度和秩序都不健全；另一方面，社会从短缺产品时代走过来，住房短缺的“欠账”还没有完全得到解决，不但旧时期住房困难的居民还存在，而且居民提高住房档次的要求也在增加；同时，在城市化扩张时期，从农村涌入城市的人口数量巨大，住房需求量大而迫切。在这样的背景下，政府必须大力培育房地产市场健康发展，一方面要控制房价的过快增长，另一方面要加快经济适用房及廉租房的建设。
第五，更新管理理念，提高管理水平，解决好城市公共资源的优化配置问题。近年来我国交通状况的改善和提升速度很快，列车提速、高速公路的建设和航空业的扩张都极大改变了我国城际间的交通状况。但目前我国大城市产生的问题较多，如交通、污染、治安、教育、医疗、公共服务等，这说明现阶段我国的城市管理水平不高，必须大力提高政府的总体城市管理水平。
