浅谈财政支农资金使用的不足与改善
[摘要]财政对“三农”的支持力度的迅速加大，使得财政支农资金规模的也迅速扩大，为支农资金管理提出了更高的要求。财政支农资金是农业基础地位政策的体现和农业投入的具体实现形式，它为促进和加强财政支农资金管理，提高资金使用效益，改善农业发展环境，提高农业综合实力，促进农业可持续发展起到了至关重要的作用。但同时，财政支农资金在管理和使用等方面还存在一些问题，制约了财政支农资金作用的正常发挥，因此,尽快建立完善的财政支农政策体系迫在眉睫。
[关键词]支农资金，农业项目，资金的投入
随着我国社会主义新农村建设的深入开展和一系列支农惠农政策的出台，各级政府对“三农”的投入不断增加，有力地促进了农业、农村经济发展和农民增收。但在支农资金的管理和使用过程中，也暴露出一些问题，一定程度上影响了支农资金的整体使用效益和政策效应的发挥。在为新农村建设提供“真金白银”的同时，如何加强支农资金管理，真正做到“管水到田”，切实提高财政支农效益，是值得各级财政部门进一步研究和加以改进的大课题。
一、支农资金使用的不足表现
（一）财政支农资金的投入不足，结构不合理
近些年，财政用于“三农”的投入数量不断增加，但年度间不均衡，财政支农支出占财政总收入或总支出的比重一直在一个比较低的水平徘徊（相对农村人口占全国总人口比重）。尽管，这些年为了保证财政支农投入的不断增加，中央采取了一系列措施，新增教育、卫生、文化支出主要用于农村；开辟新的支农资金渠道，国有土地出让金用于农业土地开发的比重不得少于15%；运用各种手段调动和鼓励其他社会各方面资金投入农业农村等，但实际却没有得到很好地执行。特别是一些地方财政支农投入不足，城乡财政资源配置不对称的状况没有彻底改观。表现为县级政府对农业资金投入绝对量呈现出不断增长的趋势，但相对规模却下降；县级政府缺乏投入增长机制，财政支农资金投入增长幅度低于财政经常性收入增长幅度。同时财政支农资金分配结构也存在一些问题，表现在对生产性投入低而对非生产性投入高，即用于农业主管部门的人员经费投入多，对农业基础设施、农业科技、农村社会化服务体系缺乏必要的资金投入。在农业基础设施、农业科技、农村社会化服务体系中，农业基础设施投资的份额较高，农林水等部门科技三项费用占农业支出的比重持续下降，有的县甚至未能安排。
（二）支农资金项目管理模式落后，资金安排不科学
支农项目目前投资的随意性和被动性很强，投资也不科学、不合理。这种投资方式不能给农民以稳定的心态从事农业产业，造成很大投机心理，缺少长期和长远的心理准备。目前，支农资金项目管理基本上是延续计划经济时期高度集中的模式，即投资、建设、管理、使用四位一体的管理方式，这种管理方式的弊端是使行政权力直接介入工程项目的实施，缺乏有效的监督，致使部分项目施工单位采用高套单价、多计工程量、偷工减料以及夹带未实施工程等手段虚报冒领工程款；工程建设单位缺少相关专业技术人员和监管机构造成工程监管不到位；以及工程监理不作为或胡作为等，造成部分项目存在高估冒算，据对某市土地整理项目进行审计发现，项目工程高估冒算资金占工程概算达23%，使工程质量得不到保证，造成资源极大浪费，也易滋生腐败现象。
（三）财政支农资金使用分散且交叉重复并存
集中体现在用于农业方面的资金，包括农业基本建设投资、农业科技支出、支持农业生产支出、农业综合开发资金等都存在使用上的分散且交叉重复并存的现象。分析其原因主要有两个方面，第一，体制转轨的不完全性。我国现行的财政支农政策都是从传统计划经济体制下延续下来，支农资金的科目分类、管理体制都是以部门块块为主。由于财政支农资金分属多个部门管理，各部门对政策的具体理解、执行和资金使用要求各不相同，政策之间缺乏有机的协调，各个部门在贯彻中央“三农”政策时都会在资金安排分配面面俱到。如在某县（区）审计调查发现，财政和国债资金1182万元，被投放到167个项目中，平均每个项目资金投入7万元，并且项目还分散在这两县区所有的二十七个乡镇（街道）和十多个农口事业单位，致使数额可观的资金投向过于分散且无重点，致使扶贫资金的整体规模效益不明显。第二，农业的多功能性和农业发展政策的多目标性。农业的多功能性决定农业发展既要考虑到实现食物供给、生产资料供给、资源的合理利用和环境效应，又要考虑到农民增收、农村稳定，因此，一段时间内或每年的农业发展政策必须同时确定多个目标。具体到每个农口职能部门，当年的工作目标也是发散的。这必然导致国家财政支农资金要针对每项政策目标设立、分配。
（四）农业项目配套资金难以落实
为得到上级财政资金的支持，多数市、县（区）政府在地方财力不堪重负的情况下，仍承诺对涉农项目进行资金配套，致使多数项目配套资金无法足额、及时拨付到位，严重影响了中央、省级农业项目工程的进度和质量。调查表明近年来，除少数发达地区外，我国县乡本级财政的支农能力有名无实，甚至是极其虚弱，财政支农主要依赖中央和省级财政。特别是欠发达的中西部地区和粮食主产区，县乡财政困难的问题日益普遍和严重化，县乡政府支农的实际能力已经普遍弱化，这不仅妨碍了农业和农村经济的发展，还严重制约着农业和农村的稳定运行。
（五）支农项目资金监管水平低下
首先是监管职能缺位，我国支农资金接受财政、审计、纪检等部门的监管，在实际工作中表现多头监管，责权划分不明确，部门配合不协调，责任落实不到位的现象。支农资金透明度低，缺乏完善的举报系统，社会公众舆论没有发挥应有的监督作用。其次是事前监管严重缺乏，主要表现有对项目立项过程监管、工程开工前执行“招投标、监理、合同管理、项目法人制”情况的监管、项目开工前对法人代表及项目单位财务人员上岗资质及业务情况的管理等事前监督工作淡化、甚至缺位。有些支农项目没有按照基本建设管理程序（如财政部门负责的支农项目）实行“四制”管理，即：项目法人制、工程招投标制、项目监理制、财务报帐制，以致出现挤占挪用项目资金、工程不能按计划通过验收等问题。
（六）财政支农资金效益有待提高
主要表现为：一是财政部门滞留支农资金。有的单位将支农资金列支后，转入“暂存款”科目，于次年陆续拨付。还有的单位将预算列支的支农资金转入农财部门，未及时拨付。二是农口部门在管理和使用支农资金时，轻视效益。有的农口单位年底结余（包括往年结余）竟然占当年度财政拨款的50％。三是缺乏科学论证盲目立项，造成支农资金的浪费损失。四是资金投向失准，超出财政管理范围，造成财政支农资金的流失。有的主管部门将农业专项资金投入下属自负盈亏的独立实体，导致支农资金流人私人囊中。五是财政支农资金投入分散，各农口主管部门缺少拉动地方农业大发展的重点工程和龙头产业，影响支农资金整体效益的发挥，在一定程度上制约了政府对农业投向的指导作用，不利于加快农业发展政策的贯彻执行。
二、财政支农资金使用的改善
（一）稳定农业投入政策,多渠道增加农业投入
1.确保国家新增财力向农业倾斜
近年来,我国财政收入每年以1500亿元-2 000亿元的幅度递增,据初步预测,这一增长势头在“十一五”期间仍会保持下去。建议国家财政每年新增财力分配要切出10-15%的份额用于农业,这是强化农业投入的一条重要渠道。
2.积极利用政策作用,引导集体、农民和其他有关渠道增加对农业的投入
如投资大的项目,采取比例投入、财政贴息的办法；对收益高、收效快的项目,采取利用社会资金按股投资、按股分红的办法；对资金回收期长、见效慢且不易管理的项目,采取谁投资谁受益以及拍卖的办法等。
（二）加强财政扶贫开发的力度
1.突出资金投入的四个重点
第一,以促进贫困地区劳动力转移为目标,加强对贫困农民的教育和培训,提高就业能力。第二,支持贫困地区基础设施建设,加大扶贫移民开发力度。第三,支持贫困地区农产品加工、运销和农业产业化的发展壮大。第四,支持贫困人口教育和医疗卫生。 2.处理好四个方面的关系
第一,区域经济发展和贫困人口脱贫致富的关系。就扶贫开发而言,解决当前贫困人口的温饱问题应放在第一位,其次才是区域经济的发展。第二,开发式扶贫与救助式扶贫关系。当前,扶贫开发要根据贫困的成因、特点,以开发式扶贫为主。随着扶贫开发工作的不断深入,对贫困人口中丧失劳动能力的,应当考虑通过建立农村低保制度,或者通过直接补助资金给予救助。第三,当前和长远的关系。当前,财政扶贫要加大对职业教育和技能培训的支持力度。从长远看,解决贫困问题的根本是要发展农村贫困地区教育事业。同时,要把扶贫开发与可持续发展结合起来。第四,政府扶贫与社会扶贫的关系。关键是协调好政府扶贫的计划性和社会扶贫的自主性之间的关系。
（三）要加强支农项目管理，科学安排项目资金
农村的发展项目，农民应该最有发言权，作为一线干部，应广泛征求当地群众意见，充分开发利用当地的优势资源，确保所申报项目的前瞻性和科学性。在实际工作中，在项目编制上农民往往处于被动地位，有的甚至是一线干部闭门造车，这样申报的项目既不合理更不科学，不能给农民以稳定的心态从事项目产业，缺少了长期和必要的心理准备。如高山修路，如果受益人数寥寥无几，除了破坏环境就没什么效益可言，当地群众肯定缺乏积极性，项目报批下来，要求配套的筹资筹劳显然成了问题，很容易形成资金不足、筹劳不够造成工程进度滞后，严重影响项目的预期效果，结果还被老百姓骂为烂尾工程。因此在制定农村发展规划时，必须根据区域发展目标，坚持科学发展。作为财政部门要进一步强化财政支农项目立项审批，让财政支农投入有步骤、有重点地分步实施，努力避免财政资金投入的分散性和盲目性，确保支农项目的科学性与合理性。
（四）切实强化支农资金监管
牢固树立新的理财观念，把“抓资金管理就是抓资金投入、抓资金管理就是抓使用效益、抓资金管理就是抓资金安全”的理念，贯穿于财政支农工作的始终，切实把强化支农资金监管与增加支农资金投入放在同等重要的位置。进一步提高支农资金科学化、精细化管理水平，严格预算管理，不断增强预算的规范性和约束力。建立健全预算执行分析制度和支农支出进度考评制度，继续推行和完善报账制、公示制、专家评审制等管理方式。强化支农资金绩效考评制度，逐步实现支农资金分配与绩效考评挂钩。充分利用基层财政特别是县级财政面向第一线、了解实际情况的优势，赋予其更多的监管责任，进一步完善中央财政与基层财政信息对接和沟通的机制。目前在财政支农项目资金管理方面，基本上是按照投资、建设、管理、使用四位一体的集中管理方式，这种管理方式让行政权力有机会介入到项目的实施，造成事前监管淡化甚至缺失，工程质量也难得到保证。在实际工作中往往又出现多头监管、部门配合不协调、责权划分不明确、责任落实不到位的现象。这要求必须进一步完善财政支农资金管理制度，按照用款进度拨款，开展经常性自查、重点检查等活动，及时地跟踪问效，促进包括项目立项、选择、实施、竣工、后续管理等整个资金运行过程管理的规范化，提高支农资金使用的安全性和有效性，切实让有限的财力达到最大的成效。要提高支农资金分配的科学性和客观公正性，在支农资金的使用过程中，除了全面推行报账制外，还要建立集中支付制度，切实提高支农资金的使用效益；要逐步建立以结果为导向的财政支农资金使用机制，制定财政支农资金使用绩效评价的指标体系，根据评估结果实施激励约束并重的考核机制，对能够做到专款专用、按期竣工、效益显著的项目，经综合考核评审后，对项目的实施部门和直接责任人给予奖励，并在今后的项目申报和资金安排上优先考虑；要引入市场机制，加大对支农项目的管理，全面推行工程招标制、项目责任制、工程监理制、工程预决算审计制、责任追究制等管理制度，最大化地实现项目的经济效益和社会效益，杜绝违纪违规问题的发生。
（五）加大支农资金整合力度，提高资金使用效益 1.合理界定政府支农投资方向，奠定资金整合基础。
支农资金的使用要体现代表最广大农民的根本利益。要按照完善社会主义市场经济体制和建立公共财政的总体要求，适应全面建设小康社会和推进社会主义新农村建设的需要，牢固树立“以人为本”理念，严格把握政府支农投资使用方向，将支农资金集中用于广大农民普遍受益的农林水利和农村水、电、路、气、通讯等基础设施建设，生态环境建设以及农业科技推广等。 2.强化地方政府责任，下放资金分配权。
上级在确定农业建设项目时，应充分考虑项目的数量、规模以及地方财政承受能力，合理确定地方财政配套比例。针对农业和农村建设项目点多面广、涉及千家万户、投资规模相对较小、监管难度较大等特点，可考虑减少上级主管部门资金分配权，明确规定转移支付资金的使用范围、比例，将农业建设项目的决定权、资金分配权下放给县级人民政府，避免脱离实际、盲目立项的现象，有利于因地制宜、统筹安排，提高资金的使用效益。同时，地方政府要量财力办实事，在规划上报投资项目时，更应根据本级财力状况选择急需建设的项目，切忌为争取得到上级资金而把项目报多、报大，把可行性报告搞成可骗性报告。 3.明确支农资金整合范围，适当归并资金分类。 由于整合支农资金涉及到相关农口部门的利益，工作中必然出现一些难度和阻力，县（市）区的财政部门在推进支农资金整合时，必须从明确支农资金整合的范围、对象入手，加强对整合支农资金的政策宣传、强化对支农资金整合工作的组织领导。同时，根据财政支农目标和重点，按照建立市场经济体制和公共财政体制框架的要求，重新确定支农投资分类，逐步改变过去财政支农资金渠道多，分类不合理的状况。从农业和农村发展的长远考虑，可以逐步将现有各项支农资金按性质归并为五大类：农业生产类、管理服务类、灾害救助类、生态环境类、农村生活类和农民收入类。对现有的支农资金进行科学的分类后，属于相同性质的资金都可以进行整合，归并为一项资金。不过，特大防汛抗旱资金、突发动植物疫病防控等救灾资金不宜整合。但是灾情事前防御和灾后重建中适合项目管理的资金也可纳入资金的整合范围。
4.按照用款进度拨款，开展经常性自查、重点检查等活动。
及时地跟踪问效，促进包括项目立项、选择、实施、竣工、后续管理等整个资金运行过程管理的规范化，提高支农资金使用的安全性和有效性，切实让有限的财力达到最大的成效。要提高支农资金分配的科学性和客观公正性，在支农资金的使用过程中，除了全面推行报账制外，还要建立集中支付制度，切实提高支农资金的使用效益；要逐步建立以结果为导向的财政支农资金使用机制，制定财政支农资金使用绩效评价的指标体系，根据评估结果实施激励约束并重的考核机制，对能够做到专款专用、按期竣工、效益显著的项目，经综合考核评审后，对项目的实施部门和直接责任人给予奖励，并在今后的项目申报和资金安排上优先考虑；要引入市场机制，加大对支农项目的管理，全面推行工程招标制、项目责任制、工程监理制、工程预决算审计制、责任追究制等管理制度，最大化地实现项目的经济效益和社会效益，杜绝违纪违规问题的发生。 5.要从机制和体制方面研究资金整合的长效机制。
在进一步完善财政体制的基础上，建立健全财政支农资金稳定增长的机制。当然首先是探索支农资金的横向和纵向整合途径，使各部门管理的相关资金，尽可能按照统一的原则提出使用方案，做到统筹规划、统筹安排、统筹申报、统筹使用，形成左右联合、上下联动的支农资金整合态势；其次是推行机制性的改革，主要是加快资金项目审批权限的改革，对地方确定的可行性和操作性都很强的项目，审批部门审核后应予以支持，尽量减少环节和所谓的项目编制费收取标准。再次是加强制度建设，地方政府应结合本地实际，制定切实可行的方案。
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