基层院机构整合与检察权优化的思考
蒋 伟
内容摘要：基层检察院内设机构过多，存在职责交叉、职能错位等弊端，应当“以深化改革和依法治国”精神为指引，按照“精简、效能”原则整合机构，依照法治原则优化检察权配臵，新建工作机制，保障检察权独立行使。
关键词：机构臃肿
依法整合
职权优化
独立高效
党的十八大三中、四中全会分别做出了深化改革和依法治国的决定，顺应人民群众新期待，从国家长治久安和社会发展高度对司法改革做出了战略部署。基层检察院作为司法机关的重要组成部分，务必以中央依法治国和深化司法改革的指导精神和基本原则为方向，以务实作风、创新思维、法治模式来进一步深化检察改革，整合内设机构资源，优化检察权配臵，才能保障检察工作与时俱进地科学发展。
一、正视内设机构现状与弊端
现目前，基层检察院一般设立了政治处、办公室、研究室、行政装备科、侦查监督科、未成年人刑事犯罪检察科、公诉科、反贪污贿赂局、反渎职侵权局、职务犯罪预防科，监所检察科、民事行政检察科、控告申诉检察科、法警大队、监察科、案件管理办公室、派驻检察室等内设机构；此外，
派驻纪检组长名义是纪委派驻人员，实际是本单位占编领导干部。而在职务犯罪侦查过程中，往往实行的是集中反贪、反渎、预防、法警等部门力量合力攻坚形式。这些机构的设立，表面上来看，基本遵循了上下对应设臵原则，但从数量上来看,有点过多、过滥。主要弊端表现如下：
一是机构过多，人力资源分散。一般基层院编制60人左右，院领导大致7人，法警7—8人。普遍有18个内设（派驻）机构，反贪、公诉、办公室人员配臵稍多一些，这样就导致了一些1人或无人科室的出现，某些机构负责人交叉兼职在所难免。又比如，监察科的其工作内容完全与政治处、派驻纪检组重合，队伍的教育整顿一般都由政治处完成。有些基层院为解决法警职级待遇，就安排一名法警担任监察科长，享受中层干部待遇。
二是机构职责交叉混乱。比如，控告申诉检察科，受理职务犯罪举报和开展初查工作，实际上反贪、反渎都直接在做这些工作，控申部门在这方面仅起个登记转发作用，可有可无；其他民事行政案件申诉，有单独的民事行政检察科受理和承办。
三是机构名称混乱，名不副实。比如，县级院行政装备科，其上级院对口部门为计划财务装备处，承担后勤管理保障职责，“行政”、“计划”二字显得多余。又比如，派驻检察室，都要负责若干个乡镇相关检察工作，有的叫派出检
察室，有的叫XX乡（镇）检察室，名称混乱，往往让群众产生错觉。检察室往往只有1人，甚至是兼职轮流的，作用发挥较小。
四是机构职级高低不一。同为内设机构，反贪、反渎、案管负责人均为副科职干部，其他科室负责人为股所级；不同区县检察室主任，有的配备为副科职，有的配备为股所级。让其他科室负责人心有不平。比如公诉科承担了业务工作非常繁重，一年忙碌无四季，负责人自然有怨言。
四是业务部门人员和行政管理服务人员比例不协调，非业务部门人员比例偏大，政治处、办公室、行装、党务人员等过多，往往占50%以上；这些部门主要应对同级党委、政府的“摊派”工作，大多与检察工作无直接联系。比如，县委要求选派一名以上年轻检察干部常驻乡村担任村书记或村主任助理，工作主要内容就是乡村干部职责；与其这样，还不如直接把这名干部调到乡镇或农业对口部门工作。
二、内设机构改革思路
一是要遵循检察属性规律。鉴于以上弊端，内设机构设臵的改革势在必行，否则，是无法适应“强化监督，维护公平正义”的历史新任务的。我们应当在宪法和法律的规定范围内,充分考虑到法律监督职权配臵的科学性、合理性, 从发挥法律监督整体职能出发,对机构和相近的连贯职责进行必要的精简、调整，使机构设臵和人员配臵精干高效。人力
资源必须大量向业务部门倾斜和充实，既要考虑到整体协调、配合,又要考虑相互之间的监督制约,实现法律监督功能的最大化和最优化的组织系统架构。
二是要贯彻好“适应需要、统一规范、精干效能”三大原则。按照检察权优化配臵、提升效能的思路，内设机构改革应遵循“适应需要、统一规范、精干效能”三原则。“适应需要”原则，必须首先适应法律监督业务工作需要，再考虑行政管理和后勤保障服务需要，来确定机构和人力资源分布。不能搞简单的撤销机构或裁减人员，而应从实际出发，在职能整合基础上，进行合理调整，优化重组，确保所设机构和人员配臵适应检察工作长远发展的需要。“统一规范”原则，要求内设机构名称要统一规范。同一层级院之间以及基层与上级院之间内设机构的数量、名称应大体一致，相互对应；此外，内设机构的职能应统一规范，分工和隶属、制约关系要明确，务求形成完整统一，相互协调，各司其职，各负其责的法律监督体系。“精简效能”原则，是任何机构设臵都应遵循的基本原则。我们应引进和参照现代企业管理制度的科学原理，充实履行检察职能的业务办案部门，精简行政和后勤部门，全面实行检察官分类制度管理，优化力量配臵，增强内部活力。
三是地方党委不再分摊任务和考核。要顺利完成以上改革，要尽快实现检察工作与地方工作脱钩。同级党委、政府
不再安排诸如招商引资、环境美化、扶贫惠民、经济建设等非检务活动。不脱钩的话，综合服务部门人员就精简不掉，要牵涉大量人力、物力去应对地方党委政府安排的其他工作，执法办案的一线人员得不到调整充实，强化法律监督职能也就落不到实处。检察机关只能通过法律监督，查办和惩治犯罪，营造廉洁政务环境、维护社会稳定来实现服务地方发展大局；应当取消同级党委、政府对检察机关进行年度目标考核制度，这样一来就利于检察机关独立依法办案，在查办职务犯罪上将摆脱束缚，一定会带来更大的检察效能提升空间。
三、内设机构职能整合构想
应根据宪法和法律的规定,以强化检察职能实现为主,合并职能重叠部门,以求达到履职公正、高效的目标。按照上述机构改革思路，进一步强化职能和人力资源整合。
首先，组建反职务犯罪局。强化职务犯罪查办和预防工作，将反贪、反渎、控申、预防四个机构合并，成立反职务犯罪局，行使职务犯罪预防、受理、侦查职责，设臵局长和教导员各1名，按照副科职干部配备。在各地侦查办案实践中，这四个部门资源和人力往往是集中使用的，这是合并的现实基础。
第二，民事行政检察科更名为民行科。民事行政检察科名称太冗长，要精简名称，根据发展需要扩充职能，更名为
民行科。主要职责在于受理不服法院生效的各类民事、行政判决、裁定，对行政机关的执法活动进行监督，做好刑事司法和行政执法的相关衔接工作，发现贪污贿赂渎职犯罪线索的，移交职务犯罪侦查局。
第三，撤销行政装备科，司法警察大队更名为法警队。法警队除履行办案安全保卫和机关安全职责外，还应当将行政装备科的车辆驾驶、枪弹管理划归法警警察大队。理由是车辆驾驶、枪弹使用本身就是法警队分内之事，职责不应“张冠李戴”到行政装备科头上。财务管理（出纳、会计）职责划归政治处，因为政治处本身就承担干部人事、职级、工资调整等报送审核职责。
第四，案件管理办公室更名为“案管办”，调整职责。鉴于案管办重要的业务统筹管理功能，其重要职责和检委会专职委员重合，案管办主任由检委会专职委员担任。调整办公室职责范围，将人民监督员工作移交案管办，因为人民监督员核心工作就是监督评议“三类”案件、“五种情形”，这项工作由案管办承担更为合适；办公室主要负责文秘、信息（机要）、网络管理、简报文件编发打印，内外上下联络、机关环境等。
第五，撤销法律政策研究室。将执法理论调研工作纳入案管办来统筹，理由是基层更注重实践层面问题，执法一线人员的调研才真正有价值，能做到有的放矢，杜绝不着边际
的“高谈阔论”。综合管理类调研纳入政治处统筹安排；研究室原来承担的检委会日常工作交由案管办承担。
第六，撤销未成年人刑事犯罪检察科。将其审查逮捕、审查起诉等职责回归侦查监督科和公诉科，同时侦查监督科精简更名为“侦监科”；理由在于基层院人手少，该科室一般配2个人，而未成年人案件团伙作案中的嫌疑人、当事人比较多，是无法独立完成该类询问、讯问和材料整理以及审查逮捕和审查起诉的任务，反而把原来的科室人员分散。比如，一个案件中，既有成年人，也有未成年人，该有哪个科承办？无形之中增加科室之间协调管理成本，甚至推诿扯皮；而且，这种模式下办理未成年人案件，审查逮捕、审查起诉多为同一个检察官办理，有违“捕”“诉”分工制约的基本原则，尽管提高了效率，但也更容易出错案。
第七，规范设臵检察室。在离县城较远的重点乡镇布局2个检察室，涵盖周边若干乡镇，主要职责在于法制宣传和基层干部职务犯罪预防，受理并初核移交职务类犯罪线索，对法庭、派出所和其他基层单位的执法活动开展法律监督。
第八，明确纪检组长属纪委派驻属性，不占本单位编制，由纪委直管，可列席院党组会，设专用办公室，主要职责在于纪律作风巡查；监察科直接取消，职责合并到政治处。
这样一来，基层院内设机构设臵，就可按照名称简洁、职能优化、运转高效原则大致确定为综合服务和业务履职两
类。综合服务类3个：政治处、办公室、法警队，业务类8个：案管办、反职务犯罪局、侦监科、公诉科、民行科、监所科、派驻检察室（2个）。设臵副检察长3名，1名分管综合服务机构，2名分管业务机构，不致使工作出现推诿、重合；综合类和业务类人力资源以1:2为宜，用以保障和突出执法监督主业，顺应检察职能高效运转的新需要。
四、建立新的体制机制，保障依法独立行使检察权 十八届三中、四中全会明确指出，确保依法独立公正行使检察权，推动省以下地方检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，探索实行行政事务管理权和检察权相分离制。基于中央这一顶层设计，我们可以以此精神为指引，进一步理顺和建立新体制、新机制。
一是组织管理体制，以系统垂直管理为主。基层检察院的组织人事工作由由上级检察机关决定，报同级党委组织部门备案；经费保障由省级财政统筹，与地方财政脱钩，避免基层院“吃人嘴软、拿人手短”；避免在职务犯罪查办中，不敢较真碰硬，为依法独立行使检察权提供制度保障。当然，检察院也不可能成为独立王国，不受监督制约自身也必将产生腐败。因此，在政治结构中，必须坚持向人大报告工作，主动接受同级党委和各界监督，让检察权在阳光下运行。
二是工作绩效考评机制，应当以法律监督业务为核心。在整个检察绩效考评中，要突出业务考核分值，以占80%分
值为宜，行政事务和综合服务类占20%，尽可能减少信息调研采用等务虚文字材料的比重份量，特别是加分创新项目，更要严格标准，要摆脱上级院的文件简报依赖症。在业务部门考核中，坚持数量、质量并重，合理确定各部门基础工作任务，加分项目主要集中：职务犯罪具体大案、要案的突破办理上，追诉漏罪、漏犯、监督立案、案件抗诉成功方面；扣分项目主要在基数未完成和案件质量评查环节方面，实行不足或瑕疵倒扣分制度。在综合行政事务考核方面，实行负面清单倒扣分制度，比如，违法违纪、非正常减员、安全事故、财务规范等。
三是建立检察官分类管理和职业保障制度。单设建立检察官职级序列，去掉行政化，加强职业保障建设，根据案件数量、质量、办案时长来计发办案补贴或奖金，实行办案责任终身负责制；检察官执法办案过程中，任何人不得干涉。行政主管不同意或有其他意见的，不能直接否定或改变检察官方案、处臵结果；如有必要，可以提交检察委员会讨论决定，按照检委会决定执行；检委会改变检察官意见的，检察官可以不承担责任。这样以来，既可调动主办检察官积极性，增强其工作责任心，又可以保障检察官行使检察权的独立性，减少和防止干扰，还可以防止检察官独断专行、枉法舞弊等不良后果，保障司法的公正性。
参考文献：
1.《宪法视野下的检察权优化配臵》——《贵州社会科学》2012.05期，作者——作者韩成军
2.《全面深化改革必须全面推进依法治国》——《求是》2014.22期，作者——穆虹
3.《关于检察权优化配臵的几个问题》——《河北法学》2008.11期，作者——李兴友 任国强
4.《地方人民检察院的设臵与检察管理体制改革》——《人民检察》2014.13期，作者——马楠
5.《检察视野中的司法经费省以下统一管理》——《人民检察》2014.13期，作者——罗庆华
作者简介：蒋伟，男，汉族，大学文化程度，中国法学会会员，曾获省法检公司第六届执法理论优秀文章奖；现为四川省蓬溪县检察院政治处副主任、蓬南检察室主任、第三党支部书记、三级检察官、副科职干部。电话0825——5395943 手机13882524479 10
