检察权不应被弱化
东昌府区人民检察院
赵殿卿
路保中
内容提要：
近年来，在学术届关于检察权的问题出现较大争论，不少人认为我国检察机关的检察权应该被削减。本文从我国的国家制度、世界检察机关的形成以及当今世界检察权的发展趋势等几个方面探讨了我国的检察权问题，认为我国检察机关的检察权不仅不应弱化，还应该得到加强。
关键词：检察制度化
检察权
法律监督
随着对民事、刑事、行政三大诉讼法修改的讨论，大家也在不停的探讨着司法体制改革的问题。近几年，我国的司法体制在发生着悄悄的变化，公安部门高举着“保卫党的执政地位，维护经济发展，维护社会稳定”的大旗不断的提高自己的地位，现在更是一路闯进了各级领导班子的核心，而法院也在不断的加强着自己法律最终裁判者的终极地位，只有检察院在近年来可以说是举步唯艰，成为各种声音攻击的目标，在这些声音中，有的要求将侦查权归于公安机关，有的要求将批捕权归于法院，有的要求检察院只保留公诉权，
1 更有甚者要求将检察院撤销，一时间，好象只要对检察院进行削弱和权力弱化，我国的司法体制改革就万事大吉了。仔细听一听这些声音，大家就会发现，它们有着一个共同的理论基础----以西方社会的三权分立理论为基础。笔者认为，我国检察院不仅不应被撤销，权力不仅不应被削弱，反而应该加强。
我国的国家制度不同于西方社会的“三权分立”制度 一个国家的司法体制是由一国的政治体制来决定的，也就是说，是由一国的政权组织形式来决定的。我国作为一个社会主义国家，其政权组织形式是人民代表大会制，它与资本主义国家的议会制有着本质的区别。
首先，经济基础不同。我国的人民代表大会制是建立在生产资料公有制基础之上，并为它服务；而资本主义的议会制是建立在生产资料私有制基础之上，并为资本主义经济制度服务。其次，所体现的阶级内容，即阶级本质不同。我国的人民代表大会制与无产阶级专政的国家本质相适应，它是以工人阶级为领导、以工农联盟为基础，吸收广大人民群众参加国家管理，对人民实行民主，对敌人实行专政；而资本主义的政权组织形式与资产阶级国家的阶级本质相适应，它是垄断资产阶级掌握政权，对资产阶级实行民主，对广大人民实行专政。第三，政权组织原则不同。我国的人民代表大
2 会制是按照民主集中制原则组织和活动的，实行的是人民代表制，人民代表大会代表人民集中行使国家权力，它在国家机关体系中居于首要地位，组织、领导和监督其他国家机关而不受其他机关牵制；资本主义国家的政权组织形式是议会制，它是根据三权分立的原则组织起来的，议会与行政机关、司法机关的关系是一种制衡的关系，三者之间相互牵制，互相制约。
人民代表大会制度是我国各族人民在长期的斗争中进行政权建设经验的总结，是我国根本的政治制度，在建国后的制定的几部宪法中都加以了确认。建立在人民代表大会制度基础之上的司法制度，在建国以后的几部宪法中也都有明确的规定，那就是人民代表大会领导下的“一府两院”。它同资本主义国家以“三权分立”为基础的司法制度有着根本的区别。
首先，我国的司法制度是以人民代表大会制度为基础的，最高人民法院和最高人民检察院对全国人民代表大会负责，地方各级人民法院和人民检察院对产生它的各级人民代表大会负责，各级人民法院行使审判权，各级人民检察院行使法律监督权。资本主义国家的司法制度是以“三权分立”制度为基础的，司法机关和议会、行政机关之间是一种相互牵制、互相制衡的关系。其次，我国的司法制度是以一党执政为基础的。虽然我国实行的是共产党领导下的多党合作和
3 政治协商制度，但是它不同于资本主义国家的多党制，在我国执政党只有一个，那就是共产党，各民主党派是参政党，而不是执政党。资本主义国家的司法制度是建立在三权分立基础上的，随着资产阶级政党政治的发展，三权分立制度实际上同资产阶级多党制溶为一体。三权分立框架内的权力制约，实质是资产阶级政党之间的竞斗。例如，今天的美国，立法权（国会）和行政权（总统）之间的制约，基本上是民主党和共和党之间的制约。西方政治家和思想家在宣扬三权分立时，是同鼓吹多党制相结合的。在他们看来，实行三权分立，必须实行多党制。
中国的检察制度不同于资本主义国家的检察官制度 法学界普遍认为，现代的检察制度，起源于中世纪的英国和法国，英美法系国家的检察制度起源于英国，大陆法系国家的检察制度起源于法国。其共同的背景是，两国当时都处于封建割据状态，以国王为代表的中央集权，同宗教势力、封建领主进行斗争，实现民族国家的统一，对抗封建司法专横。检察制度正是适应这种革命需要产生的。
但是，由于中世纪英法两个国家所处的环境不尽相同，其产生的检察制度也不相同。
法国的检察制度萌芽于十二世纪。当时的法国处于封建割拒时代，各封建领主、教会领地和城市分别设有法院，对
4 领地居民行使司法权，国王法院只能管辖王室领地内的案件。领主权力很大，而国王的权力受到极大限制。为加强中央集权，国王采取的措施之一是设立代理人。国王代理人在代理国王处理私人事务的同时，还负有在地方领主的土地上监督国王法律实施的职责。13世纪，法国国王路易九世改革了司法制度，将封建领主的司法权置于王室法院的管辖之下，对教会法院和城市法院的审判权也作了一定的限制。1285年，在法国历史上颇有作为的国王菲力普四世即位，他扩大了王权，战胜了教权，把以当事人自诉为主的弹劾主义诉讼模式改变为国家主动追究的职权主义诉讼模式。与此相应，原先仅代表国王私人处理与诸侯发生的涉及财政、税务和领土方面纠纷的“国王代理人”改为检察官，作为国家的专职官员以政府公诉人的身份听取私人控告，进行侦查，提起公诉，在法庭上支持控诉，以及抗议法庭判决并代表国王监督地方行政当局等职能，成为国王在各地的耳目。十七世纪，路易十四时期，定名为总检察官，下设检察官于各级法院，从此形成现代意义上的检察制度。法国的检察制度中，检察官除负责刑事案件的侦查和起诉，还行使以下监督职权：监督诉讼的提起及进程；监督地方官员是否竭尽职守；确保国库之收入；检查制度量衡；决定面包售价；监视图书馆和法科大学。建立于封建专制时期的法国检察制度，在资产阶级大革命中得到保留和发展，1790年8月14日及16日，
5 法国国民议会通过法令规定：“检察官是行政派在各级法院的代理人”。1808年，《法国刑事诉讼法典》全面规定了检察官在刑事诉讼中的地位和职权，法国检察系统在组织体系、领导体制等方面也逐步趋于成熟和稳定。此后的近200年间，法国的检察制度没有发生大的变化。
总的来说，以法国为代表的大陆法系的检察制度中，检察机关隶属于司法行政机关，而且没有独立的体系，是由派驻各级法院的检察官组成的。检察官具有双重身份，他既和法官一样属于国家的司法官员，享有和法官同样的法律保障，被称为“站着的法官”，同时又是国家公务员。总检察长和各级检察官均由司法部长提请总统任命。检察机关内部实行“检察官一体化”原则，上下级检察机关实行垂直领导，下级检察官必须服从上级检察官的命令，总检察长对全国检察机关具有指挥权。
与法国不同，英国的检察制度虽然也是从国王的代理人演变而来的，但是，英国自1066年被威廉公爵征服时起，政治上就已实现统一，随后的法制统一任务，主要是依靠英王设置的王室法院的法官们进行巡回审判，通过判例法来实现的这样，就无需国王代理人承担监督法律统一实施的任务。公元11—12世纪，英国也进入封建社会，并同样处于封建割据状态，各领地在司法上自成体系。为维护王室利益，1162年，英王亨利二世设立了专司向法院控告重大刑事案件
6 的12名陪审员，起到一个公诉人的作用。从公元13世纪开始，英王开始派律师代替他起诉。1461年，国王律师更名为总检察长，同时设置“国王的辩护人”，1515年，国王的辩护人更名为副总检察长。至此，英国的检察制度也正式建立起来。英国的检察官自其产生之日起，就只是作为国王的法定代理人，向国王提供法律咨询和参与诉讼，而不承担法律监督职责。英美法系国家的检察机关的地位要比大陆法系国家高，一般隶属于国家元首或政府首脑，主要是作为国家公诉机关，兼有作为政府法律顾问的职能。
从检察制度的职能部门来看，中国检察制度的历史可以追溯到封建社会的御史制度。但这不是真正意义的检察制度，只能算是一种历史渊源。
中国历史上真正意义的检察制度出现于清朝末年，从1906年到1910年，清朝末年司法改革期间陆续颁布了一些法规确立了审检分立，与各级审判机构对应设置了检察厅，模仿当时的日本建立了检察制度。北洋军阀政府基本沿用清末的检察制度，在最高法院内设检察署，其他各级法院均仅设置检察官，是一种合署和配置制的混合体。
第二次世界大战后，随着社会主义国家阵营的建立，包括中国在内的亚非欧美各新兴的社会主义国家都仿效苏联建立了检察制度。而我国经过了曲折艰难的探索，逐渐形成了具有中国特色的检察制度。
7 建国之初，我国参照前苏联的检察制度，于1951年9月3日中央人民政府委员会第十二次会议通过的《各级人民检察属组织通则》中规定了双重领导的体制，即地方各级人民检察属既受上级人民检察属的领导，又受同级人民政府委员会的领导。1954年宪法和《人民检察院组织法》把双重领导该为垂直领导，规定“地方各级人民检察院独立行使职权，不受地方国家机关的干涉”，“地方各级人民检察院和专门人民检察院在上级人民检察院的领导下，并且一律在最高人民检察院的统一领导下，进行工作”。文化大革命开始后，检察机关受到冲击，到1968年上半年，全国检察机关大部分被砸烂，整个检察工作无法进行。1968年12月开始，各级检察院被撤销，已经建立起来的社会主义法制几乎荡然无存，1975年宪法规定：“检察机关的职权有公安机关行使”。1978年，党和国家深刻总结了检察机关被砸烂、法制被破坏的惨痛教训，并鉴于同各种违法乱纪行为作斗争的极大的重要性，重新组建了检察院，并在1978年宪法中明确规定“最高人民检察院监督地方各级人民检察院和专门人民检察院的检察工作，上级人民检察院监督下级人民检察院的检察工作”。“地方各级人民检察院对本级人民代表大会负责并报告工作”。1979年7月1日，第五届全国人民代表大会第二次会议通过了《关于修正若干规定的决议》和人民检察院组织法，将上级人民检察院同下级人民检
8 察院的关系由“监督”改为“领导”，规定“最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作”。同时规定，“地方各级人民检察院对本级人民代表大会和本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作”。至此，我国人民检察院的双重领导体制确定下来。
同资本主义国家的检察制度相比，我国的检察制度在经历了历史的变遣，在经历了血与火的考验之后，经过艰难曲折的发展，逐渐形成了不同与任何国家的、具有中国特色的检察制度。
对于我国检察权的性质，学术界有几种意见。第一种意见认为，由于检察机关行使的侦查权具有行政性质，检察机关自身实行一体化的领导体制，因此，检察权应当属于行政权的一部分。第二种意见认为，将司法权仅仅理解为裁判权是狭隘的，由于检察机关独立行使职权，其侦查、公诉以及诉讼监督等活动，都符合司法机关追诉犯罪、依法主持和进行诉讼的特点，因此，检察权应当属于司法权。第三种意见认为，我国的检察机关具有行政权和司法权的双重属性，但在体制上应将其归为司法权。第四种意见认为，检察权的性质在某些方面表现出行政性质，在某些方面具有浓厚的司法性质，但其本质属性是法律监督权。笔者认为，我国的检察权的本质属性是独立的法律监督权，而不是行政权、司法权
9 或其他混合的权利。根据1982年宪法和现行人民检察院组织法的明确规定，人民检察院是国家的法律监督机关。这一规定表明，我国的人民检察院在性质上不同于国家权力机关、国家行政机关，也不同于国家审判机关。它既不象大陆法系国家那样隶属于司法行政机关，没有独立的体系，也不象英美法系的国家那样仅仅从事于刑事案件的公诉工作，我国的检察机关是专门行使检察权的机关，我国检察权的本质属性是独立的法律监督权。也就是说，人民检察院通过行使职务犯罪侦查、侦查监督、公诉、执行监督等检察权，对各级国家机关及其工作人员和公民是否遵守法律法规实行专门监督，并对公安机关的侦查活动是否合法、人民法院的审判活动是否合法、刑事案件的判决执行等活动是否合法等实施监督，以保证法律法规的正确实施。
当今世界各国检察权的发展趋势是强化而不是弱化 随着社会的进步，全球经济的发展，世界各国的联系日渐密切，表现在检察制度上，各国的检察制度也不是一成不变的，各国普遍认识到不同的检察制度各有所长，也各有所短，因此，从检察制度建立的那一天起，不同的检察制度之间就出现了相互交流，相互借鉴的趋势。总的来说，当今世界各国检察制度的发展趋势是强化检察权，而不是削弱检察权。
10 首先，检察机关在刑事诉讼中的职权范围呈现扩大化的趋势。作为大陆法系国家的检察制度来说，法国、德国等大陆法系国家检察机关的职权范围一直很广，其在建立之初大陆法系检察官就兼任着既是公诉人，又是法律监督者的特殊角色，“法国检察官在司法活动中，特别是在刑事司法活动中占有十分重要的地位，是唯一介入全部司法程序的司法官员。” 并且大陆法系国家检察机关的这种作用仍在继续加强。而在传统上职权较小的英美法系的检察机关，其权力也由起诉阶段向两端即侦查阶段和执行阶段延伸，成为刑事诉讼中唯一的一个能参与各个阶段诉讼活动的机关。并且英美法系国家检察机关的职权在进一步扩大。以英国为例：1985年5月，在撒切尔夫人在位期间，对检察制度进行重大改革的《刑事起诉法》获国会通过。按照该法规定，自1986年10月 1日起，成立英国皇家检察院，并制定皇家检察官法，在全国设立独立的、自成体系的检察机构。在中央设总检察长和皇家检察院，下设各级皇家检察院。除原来检察制度比较完善的苏格兰地区外，在英格兰和威尔士全境分设 4个地区检察院、31个区检察院和55个检察分院。检察机关不对地方政府负责，不受制于警察系统，实行垂直领导，统一行使公诉权。后又依据《严重欺诈局法》，建立了总检察长领导下的严重欺诈局（即反贪污贿赂局），直接立案侦查起诉500万英镑以上的重大复杂的欺诈案件。1998年，英国议会
11 又决定对检察院进行改革，以加强检察院与警察局之间的联系，提高刑事司法效率。检察官在警察局中派驻他们的律师，以向警察提供建议，从而加强检察官在刑事侦查中的作用。在同属于英美法系的美国，检察机关的权力比英国更大，有很大的侦查权和指挥侦查权。在美国，总检察长有权侦查政府官员的犯罪行为，联邦检察官对在其司法区内实施的违反联邦法律的犯罪行为，有权要求进行或继续侦查。另外，美国检察机关还有监督狱务假释事宜，联邦总检察长有权监督司法行政管理、监狱和其它惩办机关。
其次，检察机关的职权呈现从刑事领域扩大到了民事、行政领域的趋势。现在，随着社会生活的发展和权利观念由“个人本位”向“社会本位”的转变，无论是法国、德国等大陆法系国家，还是英美法系国家，检察机关都开始比较广泛的干预涉及国家利益和社会公共利益的民事、行政诉讼。如美国联邦政府检察官可以“对政府主要合同中所产生的民事欺诈行为提出诉讼„„。”英国检察机关在行政诉讼中享有提起诉讼、参与诉讼、在法庭上发表评论、提出意见、向上级法院或主管法院提出控诉、上诉或复审请求等的权力。
第三、检察机关的权力呈现出逐渐从诉讼领域扩展到社会的其他领域的趋势。近些年来，随着政府权力对社会生活进行干预的加强，在一些资本主义国家，检察机关的权力逐渐从诉讼领域向社会的其他领域延伸，检察机关干预社会生
12 活的职能在不断加强。如1981年12月30日公布施行的西班牙《检察部组织章程》规定，检察机关负责“为丧失能力或自己不能解决合法代理人的诉讼人，代理或提供保护，并促进建立民法规定的保护性机构及其它旨在保护未成年人和无人保护者的机构”。
由此可见，在资本主义国家，检察机关的检察权不是在削弱，而是在逐渐加强，而我国的现行的检察制度正是代表了今后世界各国检察制度的发展方向，
综上所述，我国检察机关的检察权是中国共产党领导下的，以人民代表大会制度为基础的，它在经历了多年的艰难曲折的发展之后，是我国在研究了各国检察制度之后，去起糟粕，留其精华，并以马克思主义的理论为指导，结合中国的历史发展和实践经验形成的具有中国特色的社会主义检察制度，它代表着今后世界检察制度的发展方向。虽然我国检察适度在实践中遇到了一些小的问题，但是，这些问题只是细节问题，不应成为影响我国检察制度顺利发展的障碍。那些要求削弱我国检察权的声音，有的是因为害怕检察机关的存在影响到他们获得非法利益，有的是从本部门角度出发，以期获得更大的小集体利益，更有甚者，试图以资本主义三权分立理论为基础提出削弱我国检察机关检察权的做法是想以检察权为突破口，达到改变我国根本政治制度的目的。
参考书目
①
《检察制度理论与实践》，程荣斌，中国人民大学出版社1990年版；
②
中国检察考察团《法国的检察制度》， 《人民检察》1994年第12期；
③
《西班牙〈检察部组织章程〉简介》，《人民检察》1996年第7期 ；
④
《外国刑事诉讼法学》，王以真，北京大学出版社， 1994年版；
⑤
《当代检察机关的架构》， 张穹，引自检察日报1999年5月29日；
⑥
《宪法》，许崇德
胡锦光，中国人民大学出版社，1999年10月第1版，202年12月第8次印刷；
注：本论文入选2005年11月25日在济南召开的山东省检察机关“公平正义与法律监督”理论研讨会
