建立绩效考评机制 推进行政管理创新
从2000年起，南通市顺应区域经济社会发展的新要求，紧紧围绕党政机关的行政效能建设，进行了锲而不舍的探索和实践，逐步构建起以绩效考核评估为抓手，以改进机关作风、保障工作落实为目的的绩效管理新机制，有力促进了管理创新，提升了行政效能。
一、推进绩效评估工作的基本情况
南通市党政机关的行政效能建设大致经历了起步、提升和深化三个发展阶段。2001年组织开展集中性的机关作风建设和目标责任制考核评估工作；2003年全面开展争创 全省最佳办事环境活动 ，推动机关作风建设和 目标责任制 管理水平实现跨越式提升 ；2006年起将机关作风建设和目标责任制绩效管理工作向处室和个人延伸 ，形成 横向到边、纵向到底 ，组织和个人绩效考评有机结合的政府绩效评估新机制。
（一）健全指标体系，形成责任明确、科学合理的绩效导向机制
按照“效能引领、客观公正、科学易行”的原则构建绩效评估指标体系。 一是指标构成上 ，做到职能目标和共性目标相结合。 职能目标由重点工作目标、业务工作目标及市委、市政府交办 的其他重要工作三部分构成 。 共性目标主要包括领导班子建设、党风廉政建设、机关作风建设、精神文明建设等内容。近年来突出争创全省最佳办事环境的目标要求 。 对社会治安综合治理、信访工作、计划生育工作等指标实行一票否决。 二是指标导向上 ，体现全局性、先进性 和针对性。 根据部门的工作职能 ，按照横 向到边、纵向到底的原则 ，将影响大局的各项指标任务按照主办和协办关系分解到各责任主体 ，建立强有力的目标支撑体系。 目标的制定既与上级条线要求相衔接 ，又突出市委、市政府年度中心工作。 确定的经济社会发展目标及保障措施 ，横向比要在省内领先占优 ，纵向比要提升明显。 同时 ，紧扣部门职责 ， 目标设置要科学合理、可操作。 三是指标权重上 ，突出职能工作和重点工作占比。 衡量和评判部门管理绩效时，着重把握责任主体履行职能、创造业绩方面的情况。 指标分值权重 ，职能目标占７０％ ，共性目标占３０％ 。 职能目标突出重点工作目标分值占比，一般要达到职能目标总分的６０％ 左右 。
（二 ）强化督促检查，形成求真务实、真抓实干的落实机制
建立以目标管理为主要形式的 刚性化执行机制和以督促检查为主要形式的制度化管理机制。有针对性地采取组合推动、专题调研、协调推进、明察暗访等多种方式的督查管理 ，促进各项目标任务的落实。 一是强化目标安排的计划管理。 年初对职能目标和重点工作目标进行层层分解 ，按月明确工作计划、工作进 度、工作标准 。 严格执行月度报告、季度抽查、半年小结、年终考核的监督检查制度 ，加强目标监控和管理。 二是强化目标推进的联动管理。 年初确定目标时， 由总牵头部门明 确责任部门的具体目标要求， 由责任部门明确协同部门的具体目标要求。 反之 ， 由协同部门按时向责任部门反馈目标实施结果， 责任部门按时向牵头部门反馈 ，牵头部门综合汇总后向市绩效办反 馈。三是强化目标运行的日常管理。 制定《市级机关作风建设及目标责任制管理日常考核实施办法》，健全日常考核和查处机制 ，促进机关作风建设和目标责任制的长效管理 。
（三）科学考核评估，形成严谨规范、客观公正的评判机制
１． 科学设定评判标准。 在考评把握上突出“三个重点”：通过分析目标 ，看争先创优的态度 ，评目标管理水平的高低 ；通过 日常督查 ，看争先创优的过程 ，评作风建设
效果的好差 ；通过年终考评 ，看争先创优的结果 ，评对经济社会发展贡献 的大小。 在绩 效认定上把握 “三个尺度”，即工作争先创优成果的难易程度、层次高低和对全市经济及全局工作的贡献大小。 在考评结果上趋求 “三个一致”，即与部门实际工作对发展的贡献率趋 向一致、与领导评鉴趋向一致、与社会公评趋向一致。
２． 对考核评估对象进行科学分类 。 按照一级考核一级、一级对一级负责的原则 ，确定相应的考核评估对象 。 市级层面考评对象为市委、市政府所属工作部门、管理部 门 ，法院、检察院，市各人民团体 ，条管部门以及部分与经济社会发展和群众生活关联度较高的市直企事业单位（如电信公司、供 电公司 等）。 部门内设机构、直属机构、分支机构、派出机构和基层站（所 ）南部门实施二级考核。 为提高考核评估工作的合理性 ，将考核评估对象按职能相近原则进行分类 ，市级机关大致分为综合服务、经济管理、执法监察、垂直管理四大类 ，对应的考核结果从各组别中按 比例产生 。
３． 严格考核评估程序及方法。 部门考评实行 日常考核、集中考评和综合评议相结合的办法进行。 日常考核、集中考评和综合评议分别占整个考核得分的１５％、５５％ 和 ３０％ 。 日常考核主要通过明查暗访、举报投诉查处，重大项目跟踪督查 ，信访部门、监察部门日常查处 ，市委办、市政府办和绩效办督办反馈等途径组织实施 。 对 日常督查考核查实的问题 ，实行倒扣分的处置方式。 年终集中考评分别组建审核组、考核组和监督组 ，集中时间和地点封闭考评 ，分别对部门职能目标和共性目标审核、评估和考核打分 ，并实施全过程监督。 综合评议由市领导评鉴和社会评议构成 。 市领导对所有参评部门绩效管理情况进行评鉴 ，分为先进、良好、达标三个等次，其中评定为“先进”和“良好 ”的等次按比例给予限制 ，领导评鉴结果换算分值纳入部门评估总分。 社会评议由2000 名左右的社会各界代表 ，按满意、基本满意、不满意等档次 ，对部门的工作情况进行评议 ，评议结果换算分值纳入部门考核总分 ，评议中提出的文字意见，分类整理后反馈给相关部门（单位）党组（党委 ）。
４． 对突出问题实行一票否决 。 部门考核有以下情况的 ，在考核结果的评定中不得评为先进和最佳。 因组织和个人工作原因 ，有一项重点工作目标未完成 ，或两项一般目标未完成 ；班子存在突出问题或主要负责人出现严重违纪违法问题 ；社会治安综合治理、计划生育、处理上访、处理法轮功、处理突发事件等工作出现严重失职的；因工作失误被上级通报批评 ，被媒体曝光造成恶劣影响的；安全生产发生重大事故 ；政风行风评议为差的；市委常委（扩大 ）会议研究否决的。
（四 ）严格考评奖惩 ，形成奖罚分明 ，动真碰硬的激励约束机制
一是硬化制度约束 。 建立责任追究制度，按照《行政过错责任追究暂行办法》，对敷衍塞责、推诿扯皮造成重点工作未能有效推进的，对责任目标落实不力造成工作滞后影响大局的，加强效能监察，坚决追究领导班子和当事人的责任。 建立国家公务员行为规范投诉查处机制 。 畅通公务员出 口，对服务对象投诉并查实的公务人员 ，视情节轻重 ，进行相应处罚 ， 直至责令辞职和辞退。 二是严格兑现奖惩。 按比例汇总部门日常考核、年终考核组集中考评、综合评议三个方面的分值 ，产生考评位次 。 考评结果分为最佳、先进 （２５％ 左右）、良好 （４５％左右）、达标（３０％左右）和诫勉单位五个等次，及优质服务奖和争先进单位奖两个单项奖。 从先进单位中产生10个左右的最佳单位。 职能 目标考核和综合评议得分排名 靠后 ，且领导班子和干部队伍建设存在突出问题的，确定为诫勉单位。 在考评结果的运用上实现“三个挂钩”，与经济奖惩、评先评优、干部使用等直接挂钩 ，评了实绩、评出了方向、评出了动力 ，有力地保证了我市经济发展速度效益在全省持续保持双领先。
三是营造组织氛围。 把绩效考评情况作为干部评价的重要依据。 考评为最佳单位和先进单位的由市委、市政府授牌表彰 ，部门领导年度考核可以评定为优秀等次 ，个人评优 比例相应提高。 诫勉单位，由市委、市政府领导对其党组 （党委 ）进行诫勉谈话 ，班子存在问题的，结合相关规定进行调整。
二、推行绩效评估工作的主要成效
近年来 ，南通市始终把绩效管理工作摆在突出位置 ，坚持不懈地抓 ，求真务实地抓 ，机关效能建设取得了明显成效 ，有力地推动和保障了全市经济社会持续跨越发展 。
（一）促进了干部思想作风的大转变
机关干部队伍中长期积淀的观念滞后、思想保守以及形式 主义、官僚主义等老大难问题得到了较好的解决 ，部门责任意识、大局意识和创新意识明显增强 ，机关干部能够始终保持蓬勃的朝气和昂扬的斗志 ，把干事创业作为自己的强烈愿望和自觉行为，做到在其位 ，谋其政， 尽其职 。 在一些常规性和突破性的工作中 ，机关干部表现出强烈的创新意识 ，敢想敢干，敢闯敢冒，创造性地开展工作 。
（二 ）促进了机关行政效能的大提升
首先 ，党政机关干部服务理念进一步更新 ，办事态度明显好转 。 按照 “六个最 ”的 要求 和 “三个 有利 于”的标准 ，更新服务理念 ，改善服务态度，在办事的实际操作中 ，大力创新政策执行机制 ，坚持灵活变通的原则 ，把执行上级要求与创造性开展工作结合起来 ，把执行文件规定与本地发展实际结合起来 ，把执行程序规则与营造宽松环境结合起来。 其次 ，审批项目进一步精简 ，办事速度明显加快 。 取各地最短的审批时间作为市级审批对外承诺时间，审批服务中心行政许可（服务）事项的总时限共压缩了６３％ ，即办件占办结总数的９０％ 以上，审批效率得到大幅提升。 第三，行政行为进一步规范 ，办事质量明显提高。 在市级机关全面推行阳光政务 ，实行“十公开”。 实施了文明办公、优质服务“三四五”工程。 2006年社会各界对机关部门的满意和基本满意率达98％ 以上 。 继2003年我市政府服务质量在全国 50 个最具竞争力城市中位居第一后 ，2005年我市跻身最具台商投资价值八大城市行列 ，2006年我市又被评为“跨国公司眼中最具投资价值 的中国城市”第一名 。
（三）促进了区域经济社会的大发展
绩效考评施行以来 ，全市上下形成了围绕绩效目标奋力开拓 ，争创一流的良好局面。 部门按照争当全省江北“两个率先”排头兵的发展定位 ，已不再满足于一般性地完成工作指标，而是把工作求创新、求突破作为着力点 ，以新思路加快发展，以新举措深化改革，以新办法推进工作。2003年以来，市级机关部门每年都有近百个单项工作在国内领先 ，数百个单项工作在省内领先，全市各项工作都取得了新的显著成绩，尤其在经济运行上呈现出超预期、超历史、超常规的跨越发展态势。 全市20033年实现了ＧＤＰ超千亿 ，财政收入超百亿的历史性突破。2006年财政总收入突破两百亿 ，实现了省内经济发展速度和效益的双领先。 2007年 ＧＤＰ有望突破 2000亿元 ，实现四年翻一番目标。
三、推行绩效评估工作的几点体会
经过多年来的探索和实践 ，南通市初步走出了一条符合党政机关组织管理发展趋势 ，具有 南通个性特点的绩效评估路子。 我们的主要体会有以下四条 ：
第一 ，科学合理的指标构架，是绩效评估顺利推进的重要前提。 只有科学合理的绩效评估指标，才有客观公正的绩效评估结果。为科学拟定评估指标，我们着重从三方面人手：一是构建科学民主的工作决策体系。坚持把深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智作为制定决策的重要前提 ，对关系到南通长远发展的重大战略问题、重要决策议题、重要工作部署和重大项目建设组织进行科学研究论证。二是将各项决策转化为重点工作目标体系。在总体目标和层级目标体系框架确定后，市绩效办依据全局性会议工作部署，确定市级层面重点工作目标主体框架，并以文件形式对重点工作目标要求进行责任分解。三是科学制定部门年度考核工作 目标。重点工作目标体系确定后，在横向比较（对比省内同类城市相关指标）、纵向比较（对比近三年相关指标 ）、基准比较（对照各单位主要职能和可能达到的目标）的基础上，上下反复协调，认真审查筛选 ，合理确定目标。第二，争先创优的鲜明导向，是绩效评估顺利推进的基本动力 。近年来，我们注重发挥效能“风向标 ”和评估“指挥棒 ”的作用 ，在指标确定上力求“三个体现 ”，部门目标是真正体现高点定位、争先创优的目标 ，是真正体现服务全局、服从大局 ，推动跨越发展的目标 ，是真正体现创造性地发挥职能作用 ，解决实际问题的目标。鲜明的考评导向，不断激励机关部门以创业的激情抢抓机遇 ，以创新的理念破解难题， 以创优的追求争先攀高，全市上下业已形成敢于争先、善于创优， 事事抢第一 ，行行争一流的生动局面。
第三 ，“三位一体 ”的组合模式，是绩效评估顺利推进的机制基础。综合评估从日常考核、年终考评和综合评议三个维度入手 ，合理设置三个方面的分值占比。更加注重把对机关部门的年度考评与日常争创过程的跟踪评价有机结合，不断加大日常监督力度 ，强化行政监察 ，做好明查暗访、跟踪问效、专项督查和过错追究及限时整改工作 ，将部门的注意力由偏重“评时”引导到注重平时 ，增强了评估工作的针对性和有效性 。
第四 ，日臻完善的工作体系，是绩效评估顺利推进的组织保障。绩效评估工作启动伊始 ，我们就把它作为一项关乎全局的工作来抓 ，建立健全了强有力的领导组织体系、工作推进体系、日常管理体系、监督检查体系 ，精心研究部署 ，周密组织实施 ，层层传递压力 ，上下整体联动 ，使绩效评估工作始终保持浓烈的工作氛围和强劲的发展势头。
绩效管理作为一种前沿的组织管理方式 ，愈来愈受到各级党政机关的重视 。 随着我国市场经济体制改革的深化和现代化建设事业的快速发展 ，采用绩效管理等先进手段提升行政组织的效能已成为一种必然趋势 。 南通市是国家人 事部全国唯一的地级市政府绩效评估联系点 ，正积极探索 ，大胆革新 ，创造性的开展工作 ，争取切实履行好绩效评估工作的先行先试的光荣使命 ，努力使我市真正成为全国绩效评估工作的先行区、试验区和示范区。
《中国行政管理》 2007年第9期
![建立绩效考评机制 推进行政管理创新[1]](/templates/pc/static/images/icon_word.2.png){kind=icon}
