石羊河流域水资源保护立法考察调研报告作者：lzd文章来源：甘肃省政府法制网点击数：1039更新时间：2007-3-20【字体：小 大】
为了加强石羊河流域水资源的保护、管理和合理利用，促进流域生态环境的良性循环和经济社会的可持续发展，根据省人大常委会2007年拟制订立法的要求，省政府办公厅于2月2日至5日组织省政府法制办、省水利厅、省发改委、金昌市、武威市，邀请省人大法制委、农委、法工委提前介入，在武威市召开该条例草案研讨论证会议，讨论了石羊河流域水资源管理的难点和重点问题。会后，调研组一行在省政府法制办主任卢效东的带领下，深入武威市凉州区和民勤县调研了机井关闭、污水处理、土地沙化等情况，并到金昌市金川区和永昌县考察了高新技术节水、上游垦荒和水源涵养区破坏等情况。
一、石羊河流域基本情况
石羊河流域位于甘肃省河西走廊东部，是我省三大内陆河流域之一，扼守着河西走廊的门户，流域涉及武威、金昌、张掖和白银4市9县（区），空间区位十分重要。流域自东向西由大靖河、古浪河、黄羊河、杂木河、金塔河、西营河、东大河、西大河八条上游支流及其汇集而成的下游石羊大河干流组成。流域总面积4.16万平方公里，占河西地区总面积的15.4%，耕地面积556.75万亩。
该流域多年平均降水量为222毫米，走廊区仅150毫米。多年平均自产水资源量为15.6亿立方米，与地表水不重复的净地下水资源量0.99亿立方米，全流域自产水资源总量为16.6亿立方米，加上景电二期延伸向民勤可调入水量6100万立方米和“引硫济金”调水4000万立方米，流域内现状可利用水资源量为17.6亿立方米，按现有人口和耕地计，人均775立方米，耕地亩均280立方米，低于全省人均1150立方米和耕地亩均378立方米，属典型的资源型缺水地区。
建国以来，流域内经过大规模的水利建设，已初步形成以蓄、引、提为主的供水体系。共建成水库20座，总库容4.5亿立方米，引水工程34处，干支渠总长4207公里，机电井约1.69万眼。各类工程现状实际总供水量为28.4亿立方米，其中地表水13.45亿立方米，地下水14.78亿立方米，地下水年超采4.32亿立方米。现有水地面积455万亩，农业总用水量为24.34亿立方米，占总用水量的85.7%。由于上下游多次重复利用以及地下水的超采，流域水资源开发利用率高达172%。
民勤县位于石羊河流域最下游，是腾格里沙漠和巴丹吉林沙漠之间的重要绿色屏障，用水主要靠石羊河入境水量和盆地内的地下水维系。由于上游用水量增加，进入民勤的地表水量由五十年代的5.9亿立方米减少到目前不足1.0亿立方米，同时由于自身需水规模的扩大，地下水开采量大幅增加。目前民勤盆地地下水开采量已达6.04亿立方米，超采近2.96亿立方米。近年来，随着石羊河流域人水矛盾的逐步加剧，水资源开发利用严重过度，民勤县的生态环境越来越恶化，主要表现为：一是石羊河流入民勤的地表水量剧减，地下水超采严重；二是植被大量枯死，荒漠化日趋严重；三是地表水污染严重，地下水水质恶化。目前，民勤县生态恶化形势已十分严峻，若持续下去，民勤将有可能变成第二个“罗布泊”，严重威胁当地人民的生存，也将对长远发展产生不利影响。
造成民勤生态环境恶化的原因是多方面的，既受自然条件的影响，也有人类活动的影响。归结起来：一是流域水资源承载能力相对较弱，难以承受目前规模的经济发展方式；二是水土资源开发不尽协调，农业灌溉规模偏大；三是水资源管理相对粗放，难以有效控制流域内部分地区和行业的用水总量；四是水资源利用效益较低。
二、石羊河流域管理的历史与现状
石羊河流域在历史上就有关于用水规则的协议，在新中国成立后的50余年里，也不断有新的协议产生。曾经有过凉州区（原武威县）、民勤县和永昌县之间的“三县用水协议”，
对三县（区）分水和用水起过积极的作用。随着时间的推移，石羊河流域水循环特性已发生极大改变，以往用水协议依照的水循环条件已不复存在，必须制定适应新的水循环条件下的用水协议，并在国家《水法》框架内，以法律形式固定下来，才能有效维护水资源利用秩序，调节水资源分配比例，促进水生产力提高。
截止2001年以前，石羊河流域水资源管理以行政区域管理为主。2001年8月，省政府批准成立了甘肃省水利厅石羊河流域管理局。几年来，管理局边组建、边工作，加强流域水资源统一管理，积极督促中、下游合理分水。流域管理工作逐步展开，流域管理体制和机制也在逐步完善。
2005年10月，省政府以“甘政函[2005]101号”文件批复了《石羊河流域水资源分配方案及2005—2006年度水量调度实施计划》。该方案包括地表水分配方案和地下水控制开采方案，为石羊河流域实施地表水量调度和地下水有效管理提供了重要的技术支撑。
为了强化管理，建立健全高效、权威的石羊河流域统一管理体制，2005年10月，省政府成立了由时任省委常委、常务副省长的徐守盛同志任主任，副省长陆武成同志任副主任，省直有关部门的负责同志和流域内各市主管水利工作的副市长及流域管理局局长为成员的甘肃省石羊河流域管理委员会。其主要职责是：负责流域水资源开发、利用、保护、节约的宏观指导和监督；协调跨流域调水工程有关事宜；审批流域年度水量调度方案；研究决定流域综合治理的其他重大事项。石羊河流域管理局是流域管理委员会的办事机构。短短几个月，在流域管理委员会的协调下，省政府出台了《石羊河流域地表水量调度管理办法》、《石羊河流域地表水量调度和地下水削减开采量实行地方行政首长负责制的规定》、《石羊河流域水事协调规约》，以及省政府办公厅下发了《关于加强石羊河流域地下水资源管理的通知》，召开了两次流域管理委员会会议，就落实分水方案，加快法规体系建设，强化流域管理等问题做出了重要决定。流域管理委员会主要负责人还多次带领有关成员单位负责人到国家发改委、水利部汇报《石羊河流域重点治理规划》和应急项目，有力地推进了流域管理工作向前发展。
三、水资源统一管理中存在的问题
由于石羊河流域水资源统一管理起步晚，基础工作薄弱，适应石羊河流域实际的、完善、成熟的流域管理体制及机制还没有完全建立起来，许多管理方法和手段还处于摸索阶段。再加上石羊河流域上、中、下游用水矛盾十分尖锐，利益关系复杂。突出问题表现在：
1、流域管理与区域管理相结合的水资源统一管理体制还没有完全建立起来，流域管理机构的权威性不够
由于石羊河流域管理机构成立时间较短，流域管理基础还很薄弱。石羊河流域仍是以行政区域为单元的水资源管理体制。权威、高效且事权划分明确的流域统一管理和区域行政管理相结合的水资源统一管理体制还没有完全建立起来。地方有关部门因缺乏对全流域水资源统一规划、合理配置和协调发展的认识，上中下游同步无序开发水土资源，中下游地区超计划用水，且大量开采地下水，灌区工程配套差，灌溉水利用率不高，水资源浪费严重。特别是下游民勤地区，严重超采地下水，使地下水位持续下降，导致流域生态环境严重恶化。
2、流域管理体制和运行机制不健全，管理措施不完善
由于没有完全建立起流域统一管理和区域管理相结合的水资源管理体制与运行机制，缺乏有效履行流域统一管理的硬性措施，缺乏统筹考虑流域统一管理的法规；水资源与水环境管理方面存在着冲突，这些都影响着流域管理工作的正常进行。
3、水资源管理政策法规尚不健全，未形成完整的法规体系
由于流域管理起步晚、基础薄弱，有关流域管理的政策法规尚不健全。目前，省政府相继转发了《石羊河流域地表水量调度管理办法》、《关于石羊河流域地表水量调度和地下水削减开采量实行地方行政首长责任制的有关规定》、《石羊河流域水事协调规约》、《关于加强石羊河流域地下水资源管理的通知》四部规范性文件。但远远满足不了石羊河流域水资源统一
管理形势发展的要求，还需要出台一些与水利法律法规相配套的、符合石羊河流域实际的法规或制度，特别是如《甘肃省石羊河流域水资源管理条例》这一关系石羊河流域前途命运的法规急需出台实施，方能保障流域水资源可持续利用和经济社会可持续发展。
4、水资源严重短缺，供需矛盾十分突出
石羊河流域深居大陆腹地，属大陆性温带干旱气候，降水量不足，平原区年降水量仅150-300mm，下游地区小于150mm，而年蒸发量却达2000-2600mm，蒸发量远大于降水量。流域多年平均水资源量16.6亿m3，人均拥有当地水资源量744m3，仅为全国的1/3，亩均水资源量369m3，仅为全国的1/4，远低于人均1000 m3的国际水资源紧缺标准。人均及亩均水资源量与内陆河流域其它河流相比为最低，人均、单位面积耕地占有水资源量的严重不足，是石羊河流域用水紧缺和生态环境恶化的主要根源。
5、区域用水不平衡加剧
流域经济和社会发展没有充分考虑流域水资源的整体承载能力及区域的平衡性，总用水和耗水规模偏大，中下游水资源配置不尽合理。多年来，中游灌溉面积大幅度增加，工业企业及其他用水户迅猛发展，耗水量猛增。据统计，中游灌溉面积由解放初期的165万亩，增加到2000年的约278万亩，增长了1.7倍。总耗水量由解放初期的5.67亿m3增加到2000年的11亿m3，增加近2倍，尤其以农业耗水量增加为甚。由于中游地区耗用水量过大，留给下游民勤地区可供消耗的人均地表水资源量就极少，2000年“六河”中游人均耗水量1552 m3，留给民勤的只有537 m3，中下游相差3倍。据资料分析，自1971～2000年30年间，从蔡旗断面进入民勤的水量累计减少了30亿m3，平均每年减少0.83亿m3。由于下游民勤无自产地表水，入境水量的逐年减少，必然导致民勤人民为了生存和生活而大量开采地下水，造成地下水位急剧下降，生态环境严重恶化的后果。
6、流域地下水超采严重，滥打井、乱取水现象依然存在
石羊河流域生态环境恶化的一个非常重要的原因就是地下水严重超采。尤其在下游民勤地区，地下水超采量已达2.96亿立方米。近年来，随着石羊河流域人水矛盾的逐步加剧，水资源开发利用严重过度，民勤县的生态环境越来越恶化。在2005年4月30日省政府第66次常务会议后，流域内的地下水审批权上收至流域管理机构，但由于目前这项工作刚刚开展，相关制度还没有健全和完善，流域内滥打井、乱取水现象依然存在。
四、出台《条例》的重要性和紧迫性
1、出台《条例》是落实温家宝总理重要批示精神和省委省政府战略决策的一项重大举措
石羊河流域的生态环境问题已引起中央和地方各级领导同志的高度重视。国务院总理温家宝同志多次批示，强调指出，“决不能让民勤成为第二个‘罗布泊’”。省委书记陆浩同志在《甘肃日报》发表《根本的出路在于节水—关于石羊河流域综合治理的思考》的署名文章，就如何对石羊河流域进行治理提出了建设性的思路。省长徐守盛同志在省上刚刚召开的“两会”上，对尽快实现石羊河流域综合治理，实现经济社会的协调发展提出了明确的要求。
2、出台《条例》是贯彻落实《水法》的基本要求
2002年颁布的《中华人民共和国水法》明确规定了“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”，这是进行流域统一管理的根本法律依据，而且水法中还规定流域范围内的区域规划应当服从流域规划，专业规划应当服从流域规划，对制定的年度水量分配方案和调度计划，实施水量统一调度，有关地方人民政府必须服从。新修订的《甘肃省实施水法办法》也突出体现了实施流域统一管理的重要性，并在第四条规定“省水行政主管部门在省内重要江河设立的流域管理机构负责流域内水资源的统一管理、调度和监督工作”。新疆维吾尔自治区为了加强塔里木河流域的综合治理，出台的《新疆维吾尔自治区塔里木河流域水资源管理条例》规定：“塔里木河流域水资源属于国家所有。流域内水资源实
行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，行政区域管理应当服从流域管理”。我们在前期到新疆塔河流域的调研中，他们一致认为，这个规定对进一步完善和加强流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，加强流域水资源的统一管理，实现塔里木河流域有限水资源的可持续利用，促进经济社会与生态环境的可持续协调发展，起到了十分重要的现实意义，实施的几年中，使上下游、左右岸的用水关系得到了协调发展。所有这些都为我们实施流域水资源统一管理，制定流域统一管理水资源管理条例提供了充分的法律法规和现实依据。所以，为了切实加强石羊河流域水资源的统一保护和管理，维护流域生态环境，根据水法的要求，结合石羊河流域的实际，尽快制定和颁布《甘肃省石羊河流域水资源管理条例》是十分必要和非常紧迫的。
3、出台《条例》是建立健全高效、权威的流域管理体制的重要组成部分
石羊河流域现行的水资源管理体制已成为水资源可持续利用以及经济社会可持续发展的严重障碍。水资源管理上的地区分割，功能管理上的部门分割以及区域管理上的政出多门等体制性障碍都给水资源的合理开发、优化配置、科学管理和有效保护造成许多负面效应。其一，不利于水资源的可持续利用。其二，降低了管理效能。其三，涉水事务的基础设施建设缺乏统一规划。其四，投资分散，不能形成合理的投资机制，难以发挥水资源的综合效益。水资源主要以行政区域管理为主的管理模式，不可能从全流域考虑上下游、左右岸、工农业及生态水资源的优化配置和可持续发展。因此，要改变目前这种水资源管理的状况，就必须制定全流域统一的管理办法，借鉴国际通行的水资源管理方式，实行流域统一管理与行政区域管理相结合的管理体制，并强化流域统一管理的职能，建立石羊河流域高效、权威的水资源管理体制和机制，从而使流域水资源的管理更加规范有效，以有限水资源的可持续利用支撑流域经济社会的健康、稳步、可持续发展。
4、出台《条例》是流域目前所面临的现实情况的迫切要求，是解决石羊河流域水资源开发利用中存在的问题、规范流域水事行为的重要手段
从石羊河流域水资源开发利用和生态环境存在的主要问题不难看出，流域目前所面临的现实情况和存在的问题是非常严重的，生态环境恶化的趋势是触目惊心的，而要解决水资源开发利用中所存在的问题，遏制生态环境恶化的状况，就必须首先从管理入手，制定和出台一部符合石羊河流域实际、突出石羊河流域特色的法规，来约束和规范流域水事行为，从而实现高效、权威的流域统一管理。
五、制定《条例》的几点构想
1、建立健全权威高效的流域管理体制
加强石羊河流域地表水、地下水的统一管理，管好水资源，使有限的水资源为流域经济社会的可持续发展提供强有力的保障，这是制定《条例》的目的。为此，我们应当在条例中设置一定的条款加强地表水和地下水的统一管理，从全流域的角度统筹考虑，统一调度地表水，依法严格审批地下水。当前急需建立健全权威、高效、协调的流域管理体制和运行机制，树立流域管理机构的权威。要在《条例》中按照“三定”方案和省政府常务会议的要求明确石羊河流域管理机构的职能职责，明确流域管理和区域管理的事权划分。
2、强化水资源的统一管理和调度
对流域内具有控制性的水利工程，包括西营水库、皇城水库、红崖山水库、杂木河渠首、迎山坡渠首等，由流域管理机构协调编制其地表水量年度分配方案和调度方案，并负责水量调度的实施；要加强地下水的管理，由流域管理机构负责组织划定地下水禁止开采区和限制开采区，制定流域地下水年度开采计划并监督实施。
3、规范地下水取水秩序
为了加强流域地下水管理，2006年2月，省政府办公厅下发了《关于加强石羊河流域地下水资源管理的通知》，通知规定“该流域地下水取水许可审批权全部上收至省水利厅石
羊河流域管理局。凡属旧井改造（指在原井位上清洗井壁、更换设备）和报废机井需重新改造启用的，以及变更取水井位的，应由流域内市、县（区）水行政主管部门逐级审核后，报流域管理机构审批”。我们要把此规定法定化，写入条例。尽快依法划定石羊河流域地下水限制开采区和禁止开采区，限采区内严格控制取水，禁采区内不得新打机井；流域内各市、县（区）人民政府要根据省政府批准的石羊河流域水量分配方案，层层分解落实地下水允许开采量和削减量指标，采取关闭机井、安装取水计量设施等有效措施，有计划地压缩地下水开采量，逐步实现地下水采补平衡。
4、大力推进节水防污型社会建设
节水防污型社会建设是我国今后相当长的一个时期内水资源开发利用的基本国策。石羊河流域作为我国干旱内陆河流域之一，不仅是水资源最为短缺的地区，也是经济发展进入对环境威胁最敏感时期，但这一地区环境污染容量几乎为零。水资源不足和水污染加剧，都将成为制约这一地区可持续发展的关键因素。防污型社会建设，是关系整个社会的系统工程，我们应当在《条例》中规定对设置入河排污的限制，达到提高水资源可持续发展能力的目的。
5、不断加强节水和水资源涵养林保护工作
石羊河流域生态环境的严重不协调，主要是不合理的生产生活方式超过了生态环境可承载的限度，面对水资源的严重短缺，要把石羊河流域用水量大幅度将下来，不仅要把减少用水总量和提高用水效益结合起来，坚持以水定产业，以水定规模，以水布局经济社会发展，采取一定的节水措施，推广滴灌、渗灌等先进节水技术，大力发展循环经济，坚决杜绝高耗水、高污染的项目和产业，而且要对全流域的经济结构进行调整，统筹资源、环境、人口同经济社会的协调发展。因此，应当在《条例》中规定流域内各级人民政府要加强对节约用水工作的领导，根据区域用水控制指标，确定产业发展规模和结构布局，规定水资源宏观总量和微观定额，开展节约用水宣传教育，提高公民节约用水意识，推广节水技术，提高水的利用率等内容。而且也要设置水源涵养林保护、禁止垦荒等内容，从多个层次和渠道加强对水资源的保护和管理。
