退耕还林还草及后续产业发展规划
2012-10-16 00:00:00
为了推进我省退耕还林还草工程的深入实施及后续产业的发展，根据《青海省国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》和《全国林业发展“十一五”和中长期规划》，制定《青海省退耕还林还草及后续产业发展“十一五”规划》。规划是全省实施退耕还林还草工程、发展后续产业的行动纲领。
一、“十五”退耕还林还草及后续产业发展的主要成就与经验“十五”期间，在省委、省政府的正确领导下，全省各地区、各部门认真贯彻落实中央、国务院退耕还林还草的战略部署和一系列方针政策，把退耕还林还草与基本农田建设、农村能源建设、生态移民、封山禁牧、劳动力转移有机结合起来，积极推进以速生丰产林、经济林、中药材种植为主导的后续产业的发展，取得了显著成效。
（一）林地面积增加，生态环境改善。我省退耕还林还草工程于2000年开始实施，到2005年底，累计完成退耕地造林种草285万亩，荒山造林种草462万亩，封山育林65万亩。其中成林近200万亩。完成退耕地造林种草面积占全省坡耕地面积的45.4%。实施退耕还林还草工程地区，生态环境初步改善，风沙危害减轻，地表径流增加。近5年间，环青海湖地区沙化面积减少1.53万公顷，戈壁减少1690公顷，湖水水平面由萎缩转为上升。2005年龙羊峡水库水位达到2595.72米，水体面积达到402.4375平方公里，创近年来的新高。2005年输入黄河的泥沙量比2000年减少1403 吨。
（二）全面兑现了钱粮补贴，农牧民收入稳步增加。退耕还林还草工程实施以来，通过落实政策，兑现钱粮补贴，不仅使农牧民的基本口粮得到保障，而且使农牧民的经济收入稳步增加。六年间全省对实施退耕还林还草的29万户、133万人共补助粮食折合现金137819.32万元，补助生活费19493.80万元，有效地解决了退耕还林还草农牧民的生活问题。全省农牧民人均纯收入由1999年的1486元增加到2005年的2165元，年均增加97元，其中，退耕还林还草工程增加的收入约占30％左右。
（三）促进了农牧业基础设施建设，农牧业内部结构进一步优化。在实施退耕还林还草过程中，全省各地区、各部门通力协作，认真落实各项配套措施，积极培育发展后续产业，使农牧业生产条件进一步改善，产业结构进一步优化，初步实现了退耕还林还草与农牧业生产的互相促进、协调发展。“十五”期间，全省新建基本农田117.31万亩；新建太阳能70483座；新建沼气池23662座，改建节柴灶（坑）59182座；生态移民20677人；封山禁牧6626.99万亩；建成速生丰产林0.32万亩，经济林0.46万亩，林药种植3.58万亩；新建温室大棚24887座，新建棚圈781.27万平方米，增加圈养牲畜50万羊单位。通过实施退耕还林还草工程，使土地利用效率得到了提高，促进了“西繁东育”、“自繁自育”工程的深入实施，农林牧业结构得到了优化。2000年全省农、牧、林产值占农业总产值的比重分别为46.65％、49.48％和3.70％，到2005年分别调整为39.73％、52.66％和7.61％，畜牧业和林业总产值分别上升了3.18和3.91个百分点。
（四）推动了农村剩余劳动力的转移，农牧民工资性收入明显增加。据测算，实施退耕还林还草后，每亩地每年可节约用工17.5个工日。这既为加快城镇化、发展非农产业提供了劳动力资源，又为广大农牧民增加收入开辟了新的途径。回顾总结六年来退耕还林还草工作的实践，其基本经验是：——坚持以人为本，切实解决好群众生计问题。退耕还林还草工作必须以人为本，把解决好群众生计问题放在首位。认真贯彻落实退耕还林还草的各项政策，不折不扣地兑现钱粮补贴，及时做好林权发证工作，调动广大群众退耕还林还草的积极性，这是实现退耕还林还草工程“退得下、还得上、稳得住、不反弹”的关键。——坚持造管并重，努力提高退耕还林还
草工程质量。退耕还林还草必须坚持因地制宜，宜乔则乔，宜灌则灌，宜草则草，做到乔、灌、草合理配置；坚持种苗先行，严把种苗供应关，有效保证苗木质量；加强工程管理，严格检查监督，落实管护责任；加大科技支撑力度，积极推广实用造林护林技术，这是提高退耕还林还草工程质量的重要保证。——全面落实配套措施，积极发展后续产业。退耕还林还草工作中，必须高度重视配套措施的落实和后续产业的发展，把退耕还林还草与基本农田建设、农村能源建设、生态移民、封山禁牧、劳动力培训转移结合起来，与农业综合开发、农村经济结构调整、扶贫攻坚和社会主义新农村建设结合起来，积极探索林草发展模式、林草牧发展模式、林草药发展模式，大力推进农牧业产业化，全面繁荣农村经济，这是实现生态效益与社会效益、经济效益“双赢”的主要途径。
二、“十一五”面临的形势“十一五”时期，我省退耕还林还草工程及后续产业发展既面临着难得的机遇，也面临着严峻挑战。我们既要看到有利条件，又要看到存在的困难和问题，抓住机遇，迎接挑战，把退耕还林还草工程及后续产业发展推向纵深，努力实现生态建设与经济社会全面协调发展。从有利条件分析，首先是党中央、国务院高度重视生态环境建设，高度重视退耕还林还草工作。中共中央、国务院《关于加快林业发展的决定》明确提出要“确立以生态建设为主的林业可持续发展道路，建立以森林植被为主、林草结合的国土生态安全体系，建设山川秀美的生态文明社会”。我省地处青藏高原，是长江、黄河、澜沧江的发源地，生态地位十分重要。党中央、国务院对我省的生态环境建设给予了极大的关怀和支持。经国务院批准，从2005年起，我省启动实施了《青海三江源自然保护区生态保护与建设总体规划》。“十一五”期间，在生态环境保护与建设方面我省将会继续得到国家的大力支持。二是六年来全省退耕还林还草取得了显著成效，积累了宝贵经验，为进一步深入实施退耕还林还草工程奠定了良好基础。三是我省有比较丰富的高原特色生物资源、森林旅游资源和矿产资源，特色优势产业初具规模，为实施退耕还林还草工程，发展后续产业提供了广阔空间，奠定了一定的物质、技术和体制基础。我省退耕还林还草面临的主要问题和困难：一是我省退耕还林还草工程区生态环境脆弱，水热资源匹配度差，造林种草难度大、成本高，苗木生长缓慢，自然生态修复能力弱，短期内难以看到明显的效益，影响群众退耕还林还草的积极性。二是退耕后适合发展的与农林牧关系密切的舍饲畜牧业、林果业、药材种植业，因多种因素受到局限。由于气候寒冷，经济林树种基本不能生长。由于农牧民缺乏舍饲圈养的生产技能和经验，缺少发展舍饲畜牧业所需的棚圈、饲草、饲料基地等支撑条件，发展舍饲畜牧业需要有一个转型过程。三是我省是经济欠发达省份，地方财政困难，企业实力弱，农牧民收入低，筹措建设资金难度大。“十一五”期间国家退耕还林还草工程粮钱补贴将陆续到期，这就进一步加大了我省筹措退耕还林还草资金尤其是配套措施资金、后续产业发展资金的难度，制约退耕还林还草的进度和成效。四是我省产业发展滞后，产业链条短，尤其是缺少对农牧业生产带动能力强、辐射面广的农牧业产业化龙头企业。退耕还林还草工程区社会化、市场化发育程度低，受自然条件、生产技能和建设资金诸多因素的制约，发展后续产业的产业类型受到很大局限。
三、指导思想、基本原则和主要目标
（一）指导思想“十一五”时期，全省实施退耕还林还草工程及发展后续产业，要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，以生态改善、生产发展、生活富裕为目标，坚持“严格保护、积极发展、科学经营、持续利用”的林业建设方针和“退耕还林，封山绿化，以粮代赈，个体承包”的退耕还林还草政策，把退耕还林还草工程与调整农牧业结构、建设社会主义新农村新牧区、增加农牧民收入有机结合起来，认真落实各项配套措施，大力扶持和发展后续产业，以生态带动产业，以产业促进生态，实现生态与经济、社会的协调发展。
（二）基本原则——坚持生态优先，生态效益、社会效益与经济效益相统一的原则。坚持短期效益与长期效益相结合，退耕还林还草与农业产业结构调整优化和发展后续产业相结合。在优先保护生态环境的前提下，有序开发资源，加快发展后续产业。——坚持因地制宜、循序渐进的原则。实施退耕还林还草工程，要统筹规划、集中连片、适地适树、宜林则林、宜草则草，乔、灌、草相结合。发展后续产业要循序渐进，注重特色，努力提高增长的质量和效益。——坚持政府主导和市场调节相结合的原则。实施退耕还林还草工程，要以各级政府为主导，认真落实各项补贴政策，组织动员广大群众完成退耕还林还草任务。发展后续产业，要充分发挥市场配置资源的基础性作用，通过完善市场和利益导向机制，推进规划目标的实现。——坚持依靠科技进步，注重自主创新的原则。把科技进步和创新作为退耕还林还草和发展后续产业的动力，加强专业人才队伍建设，建立健全科技支撑体系，加强退耕还林还草工程和发展后续产业的技术研发、引进、推广，全面提升造林种草工程和后续产业的质量和效益。
（三）主要目标——陡坡耕地基本退耕还林还草，荒山造林种草、封山育林迈出较大步伐。五年累计实施退耕还林还草总面积1556.4万亩。其中，退耕地造林种草300.29万亩，荒山造林种草454.16万亩，封山育林801.95万亩。全省森林覆盖率达到5.07%。——退耕还林还草工程的各项配套措施基本落实，退耕还林工程的建设成果得到巩固。退耕还林还草区五年累计完成：基本农田建设174.4万亩、生态移民14.5万人（包括易地脱贫人数）、封山禁牧6500万亩、建设沼气池14万座、太阳灶29万台、推广节柴灶15万座、培训劳动力15万人次、输出劳动力25万人次。——退耕还林还草后续产业得到较快发展，经济效益显著提高。力争到2010年，实施退耕还林还草工程区建设中藏药基地5万亩，森林旅游业的游客规模突破300万人次，藏毯编织业吸纳6万人就业，经济林果业、非木质林产品采集及加工业、高原经济动物养殖业综合产值达到6亿元。
四、任务与布局
（一）退耕还林还草 在巩固现有退耕还林还草成果的基础上，继续实施退耕还林还草和荒山造林种草、封山育林工程，使陡坡耕地基本完成退耕还林还草，进一步扩大荒山种树种草和封山育林面积，提高林草覆盖率，提升林分质量及其改善环境的功能，使全省的生态环境进一步改善，为建设社会主义新农村新牧区提供生态保障。
1、区域布局根据我省地貌单元特点、自然地理条件及气候特征，将全省分为江河源区、东部黄土丘陵区、环青海湖区、柴达木盆地区4个区域。主要任务和实施范围如下：江河源区：实施退耕还林还草工程243.87万亩。其中退耕地造林种草50.12万亩；荒山造林种草51.75万亩；封山育林142.00万亩。实施范围包括黄南州的泽库县、河南县；海南州的兴海县、贵南县、同德县；玉树州的玉树县、称多县、囊谦县；果洛州的班玛县、玛沁县。东部黄土丘陵区：实施退耕还林还草工程430.15万亩。其中退耕地造林种草217.80万亩；荒山造林种草109.55万亩；封山育林102.80万亩。实施范围包括西宁市的所属四区三县；海东地区所属六县；海南州的贵德县；黄南州的同仁县、尖扎县；海北州的门源县。环青海湖区：实施退耕还林还草工程122.12万亩。其中退耕地造林种草22.01万亩；荒山造林种草40.36万亩；封山育林59.75万亩。实施范围包括海北州的祁连县、海晏县，刚察县、海南州的共和县。柴达木盆地区：实施退耕还林还草工程760.26万亩。其中退耕地造林种草10.36万亩；荒山造林种草252.50万亩；封山育林497.40万亩。实施范围为海西州所属县、市和大柴旦镇、茫崖镇。
2、林种与树种布局林种布局：林种以生态林为主，退耕地造林和荒山造林全部为生态林。造林种草方式采取林草间作、林药间作等多种模式。东部黄土丘陵区和柴达木盆地区可选择生态经济兼用树种，大力发展生态经济林。树（草）种布局：按照因地制宜、适地适树的原则，宜乔则乔，宜灌则灌，宜草则草，乔灌草结合。江河源区结合封山禁牧加大种草比例，草种以耐寒的多年生禾本科牧草为主，品种主要为披碱草、老麦芒、星星草等；东部黄土丘陵区，除选择乡土树种如油松、落叶松、杨树、刺槐、榆树等进行常规造林外，可结合经济林果业和沙棘产业的发展，重点营造以梨、桃、杏等小杂果为主的经济林带，以及柠条、沙棘为主的灌木林带；柴达木盆地区和环青海湖区，乔木树种以云杉、落叶松、柏树、杨树、柳树等为主；此外，结合畜牧业和特色种植业的发展，大力营造以枸杞、花椒等为主的生态经济林；加大林草间作比例，大力种植紫花苜蓿、红豆草等多年生优质牧草。
（二）配套措施综合协调，统筹安排，使退耕还林还草与基本农田建设、农村能源建设、生态移民、封山禁牧、剩余劳动力培训转移等有机结合起来，确保退耕还林还草工程的进度和质量，农牧民收入稳定增长。加大农田基本建设，加强小流域综合治理，确保退耕农户的基本口粮田，做到口粮基本自给；搞好以沼气为主的农村能源建设，有效保护林草植被；积极推进移民安置，改善重点地区生态环境，实现农牧民脱贫致富；努力推行封山禁牧、舍饲圈养，扩大林草保护面积，促进畜牧业发展。
1、基本农田建设。严格保护基本农田，加强中低产田改造，搞好水利设施配套建设，大力开展雨水集蓄利用，推广节水灌溉，实施“沃土工程”，不断改良和培肥土壤，增强耕地综合生产能力，提高粮食单产，切实做到“树上山，粮下川”，确保退耕农户的基本口粮田，做到农牧民基本口粮实现自给。
2、生态移民。对居住在三江源地区、东部干旱地区基本不具备生存条件的特困人口，结合退耕还林还草工程的实施，实行异地生态搬迁。搞好生态移民迁入地的生产生活设施建设，切实解决好生态移民的生计问题，从根本上改变其生产生活条件，努力实现移民脱贫和生态保护目标。
3、封山禁牧。在退耕还林还草工程区全面实施封山禁牧、舍饲圈养。加强饲草料基地建设，优化畜种结构，搞好繁殖技术应用和疫病防治，为发展舍饲畜牧业提供优质服务。安排好三江源自然保护区的牧地。
4、农村能源建设。坚持从实际出发，多渠道筹资，多元发展，多能互补的原则，发展替代能源，以农村沼气建设为重点，加强太阳灶、节柴灶建设，减轻传统生活燃料对生态环境的破坏。对适宜发展沼气的地区，大力建设沼气池。对不适宜发展沼气的地区，大力推广太阳灶、节柴灶。
5、劳动力转移培训。随着退耕还林还草工程的实施，农村富余劳动力的人数将进一步增加。为此，要进一步整合培训资源，以“阳光工程” 培训为重点，扩大培训范围，丰富培训内容，提高农村富裕劳动力的就业竞争能力和自主创业能力，引导农村富裕劳动力向集约化经营的温棚蔬菜、花卉、畜禽养殖等产业转移，向乡镇企业转移，向城镇转移。
（三）后续产业发展按照区域化布局、专业化生产、标准化管理、产业化经营和社会化服务的要求，以科技为支撑，结合退耕还林还草工程，重点发展农区畜牧业、农林特色产业、中藏药产业、藏毯编织业和生态旅游业。形成资源配置合理、区域优势突出、整体效益显著的后续产业发展格局，确保生态建设地区农村经济持续发展和农牧民收入稳定增加。
1、区域布局江河源区。充分发挥该地区生产环境洁净、水质好、无污染的优势，利用暖季饲草丰富，品质好的条件，发展季节性畜牧业，生产具有青海高原特色的牦牛、藏羊产品，建立牦牛犊、藏羔羊生产基地，逐步发展壮大畜产品加工业和具有高原自然风光和民族风情的旅游业。东部黄土丘陵区。重点发展特色种植业、舍饲畜牧业、中藏药材种植与加工业和特色农畜产品加工业。浅山地区加快发展以沼气池、水窖、暖棚为中心的旱作农业生态模式，提高现代化生产水平。脑山地区结合退耕还林还草，建设饲草料生产基地，走发展设施养殖业的路子。大力发展犊牛、羔羊生产，使其成为我省农区优质肉牛羊生产基地。 环青海湖区。结合退耕还林还草，采用林草间作、林药结合等模式，扩大优质牧草和中藏药材种植规模，大力发展犊牛、羔羊产业，促进传统畜牧业向优质、高效舍饲畜牧业转变。柴达木盆地区。充分发挥资源优势，积极发展以紫花苜蓿为主的饲草料产业，通过种植基地和加工企业建设，为全省的经济结构调整和高效畜牧业的发展提供有力支撑。
2、产业布局农区畜牧业。依托现有产业基地，在退耕农户中发展养殖专业户3万户，建设占地面积1500亩的标准肉牛养殖场1个。藏毯编织业。加大扶持力度，培育三到五家龙头企业，做大“藏羊”牌藏毯、“海湖”牌地毯等优势品牌。新建藏毯生产加工点和车间240个，逐步将藏毯编织业培育成为我省经济发展的支柱产业之一。中藏药产业。根据各地的气候条件、资源优势和市场需求，选择一些优势明显的品种，形成专业化生产、加工格局。东部黄土丘陵区重点发展大黄、黄(红)芪、秦艽、甘草、板篮根、党参、花锚等生产；柴达木盆地重点发展枸杞、红景天等生产；环湖地区重点发展甘草、麻黄草、微孔草等生产，逐步形成独具特色的生产基地。到2010年东部黄土丘陵区形成5万亩中藏药材种植基地，柴达木盆地形成5万亩枸杞种植基地。在三江源区设立冬虫夏草、藏茵陈等名贵稀有品种保护区。生态旅游业。依托现有基础，加大森林旅游资源开发力度，将贵德黄河、西宁湟水两处省级森林公园建成国家级森林公园；将兰采、尕愣两处地县级森林公园建设成省级森林公园。充分吸纳退耕户剩余劳动力参与森林公园的建设、管理、保护、服务等工作，鼓励支持退耕户借助当地的生态旅游资源，发展农家乐餐饮、娱乐、住宿等服务业，满足人民群众多样化的旅游、休闲消费需求，拓宽增收来源。沙棘产业。充分利用我省适宜沙棘生长的气候资源，结合退耕还林工程建设，大力营造沙棘林，同时加大对现有沙棘低产林的改造，培育和建设沙棘林基地。“十一五”期间，改造沙棘低产林100万亩，建设大果沙棘种植基地20万亩，建设年生产能力5000吨的综合生产加工企业5家。经济林果业。根据我省气候特点和市场需求，大力发展生态型特色经济林，提高退耕户的经济收入。争取“十一五”期间在河湟谷地发展苹果、梨、桃、山杏、核桃、花椒和枸杞等经济林果1万亩。草产业。大力推进退耕地种草、荒山种草，着力打造草产业链。到2010年，全省种草总面积达到 万亩，草产量达到 吨，饲草料加工企业发展到3－5家，生产规模达到40万吨，生产草饼、草颗粒、草粉、青贮草捆和干草捆等产品，解决牲畜饲草料的季节、地区间不平衡问题。高原经济动物养殖业。充分利用原有房屋及圈舍，发展高原经济动物养殖业。到2010年，形成祁连、海晏、门源、泽库、班玛、格尔木、德令哈高原经济动物养殖基地7处，养殖高原经济动物2万头（只）。主要品种为马鹿、梅花鹿、雉类。 野菜加工业。充分利用我省野菜资源优势，打造蕨麻、鹿角菜、蕨菜、柳花菜、苦苦菜等高原野生、绿色品牌，发展速冻菜、罐装菜、脱水菜、保鲜菜。“十一五”期间，扶持2至3家野菜综合加工企业，年加工各类野菜10万公斤。
五、保障措施
（一）加大资金投入力度。深化投资体制改革，拓宽融资渠道，为巩固退耕还林还草成果，发展后续产业提供资金保障。对以生态效益、社会效益为主的退耕还林还草项目，主要由各级政府运用公共资源组织全社会共同完成；对兼有生态效益、社会效益和经济效益的后续产业项目，主要运用市场机制，政府给予适当的政策、资金扶持，同时积极争取国内外赠款支持；对于经济效益显著的后续产业项目，按照“谁投资、谁受益”的原则，鼓励和吸引省内外、国内外投资者开发建设。
（二）落实优惠政策。认真落实退耕还林还草和发展后续产业的各项优惠政策。争取国家在现行退耕还林还草粮食、资金补助政策到期后，适当延长补助期，并对退耕还林还草和发展后续产业给予一定的税收优惠，以支持退耕还林还草和后续产业的发展。
（三）强化政府责任制。继续完善和强化各级政府实施退耕还林还草工程及发展后续产业的目标责任，将生态建设及后续产业发展业绩与领导干部政绩考核紧密结合起来，建立干部任期和离任考核制度。认真贯彻落实《退耕还林条例》、《生态环境建设规划》等有关法规、规章。加强对退耕还林还草建设项目管理，加快工程进度，提高工程质量，保证资金安全。各有关部门要分工协作，互相支持，共同完成退耕还林还草及发后续产业的任务。
（四）加强队伍建设。加强对生态建设及后续产业发展方面人才的培养、吸引和使用。营造有利于人才成长的环境，完善人才评价、使用、竞争和激励机制。加大人才培训基地建设，提高培训能力。稳定退耕还林还草工程管理机构和队伍，配备业务素质高、组织能力强的专职管理人员，确保退耕还林还草工作的顺利开展和后续产业的快速健康发展。
（五）加快科技进步。全力推进林业科技进步与创新，为生态建设和后续产业发展提供强有力的科技支撑。特别是要把推动林业自主创新作为调整林业经济结构、转变林业经济增长方式的中心环节，全面发挥科学技术对生态建设和后续产业发展的引领、支撑、突破和带动作用。加快信息体系建设，使信息服务网络向龙头企业、批发市场、中介组织、经纪人队伍、种植大户延伸，通过网络把市场与基地和农牧户联结起来。建立健全分层次、多形式的科技社会化服务体系。按市场经济规律进行运作，增强科技开发、示范、推广的活力，加快农牧民易掌握、见效快、覆盖面大关键技术的推广，加快成熟科学技术的转化，努力提高生态建设和后续产业发展的科技含量。
青海省发展改革委员会
