农村综合改革的思考
郭书田
【摘要】 农村综合改革要与国家行政管理体制改革统筹规划，行政管理体制改革的关键是党政分开、政企分开，真正转变政府的职能，这又必须与民主法制和社会监督结合起来。因此，推进乡镇机构、农村义务教育体制、县乡财政体制为重点的农村综合改革必须上下联动，针对不同区域发展实际，分类推进。
【关键词】 农村综合改革；转变政府职能；分类推进
中国（海南）改革发展研究院与挪威城市区域研究所召开“新阶段的中国农村综合改革国际研讨会”，讨论乡镇行政管理体制改革、县乡村财政管理体制改革、农村义务教育体制改革三项。这三项改革是国务院提出来的，为此还在财政部设立了农村综合改革办公室，指导这三项改革。讨论这个问题十分重要。
一、农村综合改革应与国家行政管理体制改革统筹规划
这三项改革都涉及县及县以上行政管理体制的改革，不能就乡村而论乡村。改革开放以来的实践证明：“下动上不动，越动越被动”、“下改上不改，改了还得改回来”。这话是基层干部说的，而反映的情况是真实的。曾记得李铁映在辽宁期间，在海城县任县委书记，实行县级综合改革，力度很大，效果很好，但由于县以上的行政管理体制未动而在他离任以后复归原样。内蒙古卓资县委书记朱暄大刀阔斧实行县级机构改革，成效显著，受到国家体改委的重视，也由于县以上的机构未动而流产。李鹏在任总理期间，积极支持县级综合体制改革，目的是想用“釜底抽薪”的办法，自下而上推动行政管理体制改革，由于阻力极大，最终夭折。朱镕基总理领导的政府机构改革，虽然力度很大，人员减了一半，但职能转变问题并未解决。这就是历史经验。在上个世纪80年代，我曾参加国家编委
有关农口机构改革与综合部门关系的研究，深感部门利益十分强劲，很难统一认识。我曾讲过这样一句话：“根深蒂固，盘根错节，权力在手，寸步不让”。一起参加研究的同志都有同感。
国家行政管理体制在改革开放以来，已经有四次，虽然有一些成效，但不成功。改革的结果是机构越来越大，层次越来越多，扯皮现象越来越重，以权谋私的腐败问题层出不穷。中央提出转变政府职能的要求很难落实，这涉及国家政治体制改革问题,需要客观地也就是不带任何偏见地研究产生这种现象的制度原因。我个人认为，在行政管理体制上仍具有计划经济管理的特征，是计划经济管理体制的延续与发展。 有两个重大问题没有解决好：一是中央部门林立问题。党政之间与部门之间的职责严重交叉，为了协调，又增设领导小组及办事机构；强调一项工作重要，就增设一个机构，或使机构升格，产生“面多了加水、水多了加面”，越滚越大的现象。而且随着法制建设的加强，形成中央权力部门化，部门权力垄断化，垄断权力法规化。这样自然是机构重叠、头重脚轻，造成上层建筑与经济基础的严重失衡。二是地方层次繁多问题。地区本来不是一级政府，而是省级政府的派出机构，在地改市（包括少数民族自治区的盟改市）使地区变为一级政府，增加了与省级政府对口的机构。这样就使地方政府的层次变为省——市——县——乡四级。有人把村民委员作为“准政府”，就变成五级，加上中央一级共六级，在全世界是独一无二的，这就自然会增加管理成本，降低运行效率，也难以从根本上解决官僚主义问题。随着地方经济实力的增强，形成国家权力地方化，地方权力基层化，基层权力个人化。毛泽东在延安采纳了民主人士李鼎铭的意见，实行精兵简政和大生产运动，减轻农民负担，为夺取抗日战争的胜利起了十分重要的作用。我们应该汲取国内外的经验，正确处理中央集权与地方分权的关系，发挥两个积极性。既要解决中央部门的垄断问题，又要解决地方“诸侯”的“割据”问题。解决部门垄断与“诸侯割据”两个问题需同步推进，缺一不可。应当下决心拆庙，不拆庙搬菩萨无济于事。只有这样，才能使中央的政令畅通，
降低管理成本，减少运转环节，提高运行效率，克服官僚主义，堵塞腐败漏洞，实现国泰民安。“生之者寡，食之者众”，历来为当地者所忌。
二、转变政府职能是行政管理体制改革的关键
改革行政管理体制的关键是党政分开、政企分开，真正转变政府的职能。各级政府全面履行经济调节、市场监督、社会管理、公共服务四大职能，从直接管项目和管资金的活动中解脱出来，杜绝“跑步（部）向前（钱）拉关系”现象，这方面的阻力最大，不解决这个问题，权钱交易与腐败问题难以杜绝。近几年来虽然废除了不少审批项目，前不久国务院常务会议通过取消行政审批项目186件，在此之前已取消1806件，但仍然太多，还需加大力度，逐步将审批制改为备案制。有些政府机构变成行业协会，行使部分政府职能，人们称之为“二政府”。改革行政管理体制必须与加强民主法治建设与社会监督结合起来。
一、民主决策，使人民真正行使当家做主的权利。这方面的组织资源十分雄厚，而发挥作用不够，多流于形式。为此，一要充分发挥各级人民代表大会与政协的作用，使其成为相当于发达国家的众议院与参议院。要有广泛性与代表性，增加农民代表的比重，实现还权于民。二要充分发挥企业中的职工代表大会与股东代表大会的作用。三要充分发挥农村村民代表大会与合作社社员代表大会的作用。使这些组织行使民主决策、民主选举、民主管理、民主监督的权利。
二、依法行政，由人治真正转为法治。为此，一要加强立法，制订法律由立法机关直接操办，摆脱部门的干预和影响。二要加强综合执法，改变多头执法现象，农业系统组织综合执法大队很有成效。真正做到有法必依，执法必严，违法必究。
三、社会监督，充分发挥各类监督机构的作用，包括舆论监督等，降低监督成本，提高监督效率，形成监督的稳定与长效机制。
三、农村综合改革分类推进
由于我国地域广阔，自然条件差异很大，经济、社会发展水平很不平衡，人口与地域面积分布极不均衡。因此，农村综合改革应大体分为三类：第一类是东
部沿海经济发达地区与大中城市郊区，城市化程度很高，农村综合改革应与城市改革统一规划与部署，基本上依靠自身的力量实现城乡一体化。第二类是中部发展中地区，城市化水平大体为一半左右，农村综合改革应与此相适应，需要中央政府适当扶持。第三类是西部欠发达地区，多为边远山区与贫困地区以及少数民族聚居地区，农村综合改革具有相对的独立性，基本上要依靠中央政府扶持。农村综合改革有几个共性问题需要解决，原则意见为：
一、乡镇行政管理机构改革、县乡村财政体制改革、农村义务教育体制改革要同步推进。实行人权、事权、财权统一的管理体制，不要事权下放、财权上收，从而使事权与财权分离。村财乡管、乡财县管只能作为一种过渡，不是长久之计。
二、农村义务教育，具有强制性，完全是政府行为，人员、设施与经费都由财政拔款，根据上述不同类型地区分别纳入中央与地方财政预算。
三、乡镇机构的改革。我赞同中央财经领导小组办公室副主任唐仁健分两步走的意见，第一步是小乡并大乡，调整行政管理职能，合并精简机构，减少人员；第二步将村民自治延伸到乡镇，实现乡民自治。可先在一些地方试点，取得经验。
四、乡镇的七所八站系县的派出机构，实行县、乡、双重管理，多为事业编制，应分情况处理。凡属执行政府职能的应由县直接管理，列入公务员序列；凡带经营性的事业单位，应转为企业经营，从事业编制划出，使公益性与经营性真正分离，各得其所。
五、乡镇机构的设置与人员编制，应根据上述三类不同地区分别确定，不要求都“上下对口”，避免“上下一般粗”现象。
六、行政管理体制改革系政治体制改革的范畴，由于涉及权力结构的调整，阻力与难度甚大。但为了国家的长治久安，只能知难而进，逆水行舟，不进则退。
只要协调好各方面的利益关系，妥善处理好人员分流问题，改革一定会获得成功。
