理 论 文 摘
宁夏回族自治区2011年经济体制改革工作重点之九：
深化农村各项改革
完善农村基本经营制度。坚持农村基本经营制度，完善农村土地承包关系长久不变的政策和措施，建立耕地保护补偿机制。积极推进自治区农村土地承包经营权合理流转，发展多种形式的适度规模经营；加快建立自治区三级土地经营权流转服务体系，完善土地经营权流转合同的登记、备案，建立农村土地承包经营纠纷调解仲裁机构；加快推进农村集体土地使用权、土地承包经营权、宅基地使用权、集体建设用地使用权确权登记颁证。抓好农村综合改革示范区试点工作，积极推进农村产权制度改革。加强农业各类保障体系建设，大力发展新型农村专业合作经济。加快改革农村征地制度，扩大城乡建设用地增减挂钩试点。
推进水利改革。加速推进自治区节水型社会建设，完善水资源管理体制，实行严格的水资源管理制度，加快建立健全用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污、节水补偿奖励制度、水资源管理责任制和考核制度。不断创新水利发展体制机制，健全基层水利服务体系，加快水利工程建设和管理体制改革，积极推进水管体制改革，加快小型水利工程产权制度改革，完善水权转化制度。
加快林权改革。全面推进林权制度改革，试点推进林权抵押贷款，建立森林资源资产评估机构，制定评估办法和林权抵押小额贷款免评估等相关优惠政策。争取将林改后的集体林地纳入省（区）级森林生态效益补偿基金范围。抓好林权流转管理，开展林业专业合作社建设和林权管理服务中心试点建设。推进国有农
2 场和林场管理体制改革，做好中宁县和原州区国有林场改革试点工作。支持发展林下经济。
深化粮食流通体制改革。进一步完善和落实粮食安全行政首长分级负责制；健全粮食储备运行机制，进一步完善自治区粮食储备体系建设；以产权转换为核心，加快推进全区国有粮食购销企业改革；健全粮食市场体系，推进现代粮食流通业加快发展，着力提高粮食经济运行质量。
推进户籍制度改革。遵循“既要积极、又要稳妥”的原则，分阶段稳步推进自治区户籍制度改革，逐步探索推行城乡一元化户籍管理制度。积极探索创新户籍制度改革，制定相关政策和办法，把符合落户条件的农业转移人口逐步转为城镇居民。
做好农村其他配套改革。进一步落实农垦改革各项配套政策；深化农林科学院体制机制创新改革；加大供销社改革力度；推进新农村现代农村市场体系建设；统筹城乡就业，研究解决好农民工问题。（2011年）
3 财政部：从农村税费改革走向农村综合改革
立足我国经济社会发展的新阶段，根据党中央、国务院关于农村改革发展的部署，我们要以加快形成城乡经济社会发展一体化新格局为目标，以改革农村公共产品供给体制为切入点，进一步解放思想，积极探索，勇于创新，加快推进农村综合改革并不断赋予其新的内容，力争有更大的突破，更好地为推进社会主义新农村建设服务。
1.着力加快推进公共财政覆盖农村的步伐。要通过农村综合改革，积极探索财政支持“三农”发展的新途径，不断完善财政“三农”投入的稳定增长机制，加大对农村教育、社会保障、卫生、文化等方面的投入，全面提高农村社会事业的财政保障水平，缩小城乡差距。要推进城乡统一规划和农村基础设施建设等，扩大农村公益事业一事一议财政奖补的范围，提高奖补层次，引导各方面资金向农村流动。要建立完善县级基本财力保障机制，积极推进“省直管县”财政管理体制和“乡财乡用县监管”财政管理方式改革，增强县乡政府对公共服务的保障能力，完善村级组织运转保障机制，加强村级财务管理，提高财政资金使用效率。要加强财政基础管理工作和乡镇财政建设，推进财政科学化精细化管理。
2.着力推动农村基层行政管理体制改革。要加强分类指导，继续推进乡镇机构改革，不同类型、不同规模的乡镇，要结合本地实际，确定乡镇机构设置的形式和数量，严格控制机构和人员编制，推进乡镇机构人员实名制。要加快转变乡镇政府职能，围绕促进经济发展、增加农民收入，强化公共服务、大力改善民生，
4 加强社会管理、维护农村稳定，推进基层民主、促进农村和谐等来执法行政，不同类型的乡镇，要结合实际确定工作重点。要按照加强农村公共服务能力的要求，合理区分乡镇事业站所的公益性职能和经营性职能，对公益性职能加强财政保障，经营性机构可转制为经济实体。要坚持服务农民、依靠农民，发展农村基层民主，加强农村社区建设，推进基层政务公开和村务公开，改善乡村治理。要培育农村服务性、公益性和互助性社会组织，创新农村服务形式，完善农村社会自治功能。要积极推进经济发达镇扩权改革试点，发挥中心镇的辐射带动作用，吸纳农村劳动力有序转移，促进农村经济社会持续健康发展。
3.着力推动解决农村历史遗留问题。要区分轻重缓急，按照试点先行、积极稳妥的原则，以化解农村义务教育债务为突破口，妥善解决乡村债务问题，为构建社会主义和谐社会和建设新农村提供良好的外部环境。要继续推进深化国有农场税费改革，支持国有农场分离办社会职能改革，切实减轻农工负担。要全面推进集体林权制度改革，积极开展相关配套改革，确保尽快完成中央提出的目标任务，切实巩固改革成果，促进林业发展和林农增收。要积极探索建立农民减负增收的长效机制，研究减轻农民农业生产用水负担及牧民、渔民负担的相关政策措施，促进农民增收。
4.着力推动农村公共资源整合。要积极创新体制机制，加强协调，搭建平台，通过适当的方式引导和整合公共资源（财政资金、集体土地、集体资产等），集中力量办大事，加快解决农村公共领域和薄弱环节的问题，促进农村公共资源自由流动和有效利用。要积极探索农村综合改革与完善农村家庭承包经营制度的 5 有效结合方式，大力发展农民专业合作社，建立健全农村经营服务体系和农业社会化服务组织，带动农村土地承包经营权依法、自愿、有偿流转，促进发展多种形式的适度规模经营，转变农业发展方式，推动现代农业建设。
5.着力推动城乡经济社会发展一体化新格局的形成。要紧紧抓住当前农民群众反映最强烈、阻碍生产力发展最突出的问题，通过开展试点，创新体制机制，积极探索推进城乡统一规划、农村基础设施建设、农村公共服务发展等方面的政策措施，逐步改变过去重城轻乡的做法，建立健全公共资源在城乡之间均衡配置和生产要素在城乡之间自由流动的制度体系，并以此带动小城镇建设和城乡在产业布局、劳动就业以及社会管理等方面的一体化。
6.着力推动农民权益保护机制建设。要从体制机制上规范政府行为，约束基层干部，防止侵害农民权益事件的发生。要充分发挥农村基层党组织的领导核心作用，尊重农民意愿和首创精神。要通过农村公益事业一事一议财政奖补政策，引导农民依法运用民主机制，正确行使民主权利，推进以村民大会、村民代表会议和村民议事为主要形式的村民民主议事决策实践和农村社会公益事业发展，保护农民民主权利，维护农民合法利益。要加强法制建设，完善涉农法律法规，规范涉农执法，清理整顿涉农收费，加强监督检查，提高农民法律意识和依法自我保护能力。
（2011年）
6 中央农村工作会议特稿：2009年农村综合改革透视
2009年举行的中央农村工作会议确定，今年农业农村工作重点任务之一是继续深化农村综合改革。
乡镇机构改革重在转变政府职能
自2006年以来，我国农村税费改革转入以乡镇机构改革、农村义务教育改革、县乡财政管理体制改革为重点的农村综合改革阶段。在农村综合改革中，乡镇机构改革和县乡财政管理体制改革是重中之重。按照中央5年内不增加编制的规定，2008年各地认真推进乡镇机构改革，全国乡镇机构改革试点面已占半数以上。
财政部有关负责人表示，下一步农村综合改革将在注重巩固精简乡镇机构和人员成果的同时，把改革的着力点切实放到转变乡镇政府职能上来，把乡镇职能转到改善民生、服务“三农”、优化环境、维护稳定上来，重点强化乡镇政府的社会管理和公共服务职能，充分发挥政府在乡镇治理中的主导作用。
县乡财政管理体制改革将着力完善转移支付
县乡财政管理体制的改革，也是农村综合改革的一大内容。这项改革实质是“乡财乡用县监管”，其目标是加强县对乡镇财政的监管，逐步建立农村公共财政体制和运行机制。目前，全国已有24个省（区、市）实行了“省直管县”财政管理体制改革，29个省（区、市）实行了“乡财县管”财政管理方式改革。
下一步，国家将着眼增强基层财力，进一步完善县乡财政管理体制。着力完善财政转移支付制度，把现行成功的对县乡的财政奖励补助政策规范化、制度化，形成稳定的增长机制；同时通 7 过各级财政转移支付补助、壮大村级集体经济等多种渠道，增强村级集体收入，逐步解决一些行政村运转困难问题。
农村“普九”债务争取３年完成
化解乡村债务是当前农村综合改革的又一大内容。2008年10月召开的党的十七届三中全会，要求各地都应把化解乡村债务作为农村工作的一件大事，全面清理核实乡村债务，摸清底数，制止新债，分类化解，多渠道探索有效化解乡村债务的有效办法。据财政部有关负责人介绍，国务院农村综合改革工作小组已审核批复了内蒙古等14个试点省区人民政府报送的化解农村义务教育“普九”债务试点实施方案，并签订了化解责任书，迈出了我国推进乡村债务化解的关键一步。
目前，首批１４个试点省份清理化解农村义务教育“普九”债务工作进展顺利，各地区已进入偿债阶段。农村“普九”化债工作受到了基层政府、农村中小学、农民群众和债权人的欢迎，维护了学校的正常教学秩序，促进了农村社会和谐稳定。下一步，国家将全面清理化解农村义务教育“普九”债务，争取３年内基本完成。
“一事一议”财政奖补范围将扩大
实施农村公益事业“一事一议”财政奖补是深化农村综合改革、形成城乡经济社会发展一体化新格局的一项重大制度创新。2008年初，我国率先在黑龙江、河北和云南三省全省范围开展村级公益事业建设“一事一议”财政奖补试点工作。内蒙古、上海、重庆、江苏、湖北等省、区、市也选择了部分县启动“一事一议”财政奖补试点工作。
8 财政部有关负责人表示，通过“一事一议”解决集体公益事业的资金问题，是与农村税费改革配套实施的一项改革措施，旨在解决农村税费改革取消农村劳动积累工、义务工后，村级公益事业建设所面临的筹资筹劳问题，引导农民自主开展自己直接受益的基础设施建设和发展公益事业。今年，国家将平稳推进试点工作，进一步扩大“一事一议”财政奖补试点范围，发挥农民在新农村建设中的主导作用，支持农村公益事业发展。
此外，今年国家还将健全财政支农资金稳定增长机制，大幅度增加对农村基础设施建设和社会事业发展的投入，大幅度提高政府土地出让收益、耕地占用税新增收入用于农业的比例，大幅度增加对中西部地区农村公益性建设项目的投入。支持建立健全农村金融服务体系，综合运用贴息、保费补贴、税收优惠等财税政策措施，引导社会资金投入，形成多元化支农投入格局。
（2009年）
对安徽省农村综合改革问题的调查与思考
安徽省继率先开展农村家庭联产承包责任制、农村税费改革后，继续开农村综合改革先河。该省自2000年开展实施农村税费改革后，于2001年即开始实施乡镇机构改革，2005年实施三项改革为重点的农村综合改革试点。到2006年10月为止，安徽省已经在18个县(市、区)开展农村综合改革试点。本文对到2006年10月份为止安徽省的改革试点情况包括主要做法、成效以及面临的问题进行初步回顾和分析。
一、安徽省农村综合改革的基本情况和主要经验
1.安徽农村综合改革试点的基本情况。2005年6月，安徽省委、省政府出台《关于开展农村综合改革试点、建立农村基层工作新机制的意见》，决定全省农村税费改革进入新阶段，改革的重点转向以深化三项改革为主要内容的农村综合改革。改革的主要内容可归纳为“一个转变、三个建立、一个改进”，即转变乡镇政府职能，建立农村基层管理新体制，建立农村公共产品供给新机制，建立“三农”社会化服务新体系以及改进农村工作考核评价办法。改革主要涉及五个方面。第一，适当调整了乡镇区划和村级规模，在税费改革已经减少乡镇和行政村基础上，进一步减少乡镇和行政村的数量。试点县的乡镇数量从363个减少到265个；行政村数量由6153个减少到4685个。第二，精简并调整乡（镇）党政机关内设机构，将原有的乡（镇）机构统一调整为3~4个办公室。截至目前，试点县乡镇的党政内设机构由改革前的1475个减少到905个，乡镇行政编制精简2137个。第三，
10 积极尝试推进乡镇领导体制改革，党政正职实行“一肩挑”、党政领导班子成员交叉任职，大量精简了乡镇领导职数，改革后的乡镇领导职数一般为7~9名。试点县共减少乡镇领导职数2138名，减幅达48.1%；已有49.4%的乡镇实行了党政正职“一肩挑”，其他乡镇也正在陆续实施中。第四，尝试推进乡镇事业单位改革，改革后乡镇一般设置3—4个事业单位，数量从改革前的2601个减少到1251个。第五，广泛推行乡村为民服务全程代理制，即在乡镇设置为民服务中心、在村设立代理点，为农民提供“一站式”服务。改革在建立“能上能下”的“选官”机制、“竞争择优”的用人机制，建立为民服务中心，减少乡镇的行政和事业人员编制、分流富余人员等方面取得明显进展。
2.安徽农村综合改革试点的经验。第一，改革指导思想和目标明确。始终把调整政府职能、为农民提供高效、低成本服务的目标摆在第一位。这次综合改革的直接动因是，税费改革以后，基层政府已从大量的“催粮、催钱”等事务性工作中解脱出来，工作重心和职能具备了向提供公共服务转变的条件。省、市、县三级政府出台的有关文件中，均要求通过体制的变革和机制的创新达到增强服务“三农”的能力的目标。改革措施也基本体现这个指导思想。乡镇领导体制改革中提倡党政正职“一肩挑”和党政领导班子成员交叉任职后，同一项工作就只有一位分管领导负责，解决了以前党、政主管领导分别负责却又分工不明确、决策周期长、相互推诿、效率低下的弊端。各试点县政府根据政事分开和公益性与经营性分开的原则，对乡镇政府的内设机构和事业单位进行了精简和调整，通过设置社会事务办公室突出了政府社会服务的职能；通过将事业单位承担的管理职能、公益服务职能
11 和经营性功能的剥离，将原“七站八所”整合为若干服务中心以承担公益性服务职能。乡镇一级通过新建乡镇便民服务大厅（中心）和相应的村级代办点为农民办理各项事务提供免费、“一站式”服务，大大提高了为民服务的效率、节约了办事成本。
第二，改革的具体模式多种多样，容许试点单位根据实际情况选定改革模式和进程，允许尝试和创新。如休宁县在全县设置8个农技中心站，并在每个乡镇设置为民服务中心；铜陵县撤销站所后，将必需的服务人员充实到三个办公室中，不再专门设置服务中心；宁国市和舒城县在每个乡镇分别设置经济技（农业）术服务中心和社会事务服务中心以执行原来的职能；南陵县则直接撤销所有“七站八所”，将其人员和事务全部推向市场，不再设置服务中心。
第三，积极探索为民服务机制的创新。首先，在乡（镇）事业单位改革后，将市场机制和竞争机制初步引入政府公共服务，积极探索公共服务从“花钱养人”向“花钱养事，以事养人”的新机制转变。改制后的为民服务中心不再是政府的一部分，而是成为政府服务的采购对象，和政府签订采购服务的合同，完成目标后才能得到全部的合同款项。目前，各地实施较多的是重大动物疫病的强制免疫服务。一些地方还在尝试其他公益事业和服务政府采购的做法，如休宁县是一个茶叶大县，考虑下一步对茶叶病虫害防治也实施政府采购的办法。其次，在网络建设方面，各地正在建立县、乡镇、村三级主体构成的“执法上收、服务延伸、网络健全、机制优化”的为农服务新体系。有些地方还配合事业单位改革，选派优秀年轻干部直接到村任支部书记、农技服务员、综治信息员等，实现了为农服务重心的下移。 （2007年）
