某县当前计划生育政策执行的案例分析
[案例]我国南方某县的计划生育工作多年来一直徘徊在全省倒数1~3名的位置。1998年，新一届领导班子走马上任，为了建立政绩，完成好上级政府下达的计划生育任务，甩掉计划生育的落后帽子，采取了一项新的政策措施，即对计划生育实行高额罚款。具体的罚款标准是：超生第二胎罚款2000元，超生第三胎罚款5000元，超生第四胎或更多罚款10000元。县政府希望通过这项措施的实施有效控制县里的生育数量。考虑到基层计划生育工作的艰巨性，为了解决基层计划生育工作经费不足的问题，有效调动基层计划生育人员的工作热情，该政策还做出了罚款提成的相关规定，即罚款所得，村、镇两级各提成30%。这项政策实施两年多后，县政府调查后发现，根本没有达到他们的预期目标，超生问题仍然很严重。
许多人宁愿交纳高额罚款也要生育第二胎和第三胎，有些没钱的家庭甚至举债生育也在所不惜。似乎有很多人都觉得，交了罚款就等于购买到了计划外生育的指标，就具有了合理合法的权利，不少人甚至在未生育之前就预先把罚金交了上去。当然，这一方面是因为重男轻女、多子多福、传宗接代等传统观念在当地群众思想中根深蒂固；另一方面也是由于一些基层干部把超计划生育罚款作为了一种创收的途径，为了多来钱，对超生现象睁一只眼闭一只眼，有的甚至对超生予以暗中鼓励。
案例分析：
1.公共政策执行：所谓公共政策执行，就是政策执行主体为了实现公共政策目标，通过各种措施和手段作用于公共政策对象，使公共政策内容变为现实的行动过程。 2.公共政策的特点：
1) 目标的导向性 2) 内容的务实性 3) 行为的能动性 4) 手段的权威性
3.政策执行机关：是政策执行者的主要组成部分，它主要包括行政机关，党政机关，立法与司法机关，事业机关，国有企业以及社会第三方组织等。而本案例的政策执行机关则是南方某县的新一届县政府领导，属于行政机关。 4.政策机关的特性：
1) 执行性，2）服务性3）权威性4）法制性 5.公共政策执行的资源：
1) 财务资源2）人力资源3）信息资源4）权威资源5）制度资源 6.公共政策执行的手段： 1）行政手段
行政手段是指行政机关为执行公共政策所采取的手段。具有权威性，强制性，可操作性。 2）法律手段
法律手段是指通过各种法律，法令，规章，司法，仲裁等工作，特别是通过行政立法和司法方式来调整政策执行活动中各种关系的方法。
3) 经济手段
经济手段是指根据客观经济规律以及客观利益的要求，在公共决策执行中调节各种利益关系，以及节约执行的成本，提高执行的经济和社会效益。
4）思想政治教育手段
思想政治教育手段是注重人性，倡导人本管理，依靠宣传，说服，劝导，精神鼓励等方式做人的思想政治工作，把各种政策内化为人们的信念，引导政策对象自觉地，主动地去执行公共政策。如制造舆论，说服教育，协商对策，批评与表扬等方式。 5）技术手段
技术手段是指在采用先进的科学技术和产品，如办公自动化和电子政务等来执行公共政策。
本案例中，政府为了完成计划生育工作任务，主要应用了行政手段，法律手段和经济手段。主要体现在政府出台相关法律，颁布新的政策措施，同时对计划外生育实行罚款：超生第二胎罚款两千元，第三胎罚款五千元，第四胎以上罚款一万元。
7.政策执行力：是政策执行者通过对政策目标及其方向的把握，设计执行方案，调度和配置相关资源，运用政策工具，从而实现政策目标，最终解决社会问题的能力和成效。简言之，就是公共政策有效执行力度。 8.政策执行力的影响因素：
1） 执行者因素，是核心要素。执行者的素质，价值观，，认知水平，利益取向，执行心态及能力发挥等往往决定了政策执行的效果。
2） 资源因素，是政策执行过程必备的条件。
●人力资源——要素质高， 在本案例中，一些乡、村干部为了多“创收”，不管超生，只管罚款，甚至暗中鼓励计划外生育。由此看出政策执行者的素质不高
财务资源——要充裕
信息资源——要准确，及时，尽量降低其不确定性 权威资源——是政策有效执行的权力基础
3） 工具因素，是公共政策成功执行的重要手段。如行政工具，法律工具，经济工具，思想政治工具以及技术工具等。
4） 环境因素，影响着政策目标实现和政策执行的整个过程。 ●自然环境，良好的自然条件，适宜的气候，便利的交通，这些都会大大降低政策执行费用，减少执行成本，提高政策执行效率。
●社会环境，有利的社会环境可以使政策执行过程受到较小的制约和牵制，有利于提高政策的执行力。
9．如何提高政策执行力机制 1) 优化公共决策机制 2) 创新政策执行的动力机制 3) 构建政策执行的功能共享机制 4) 构建政策执行的利益均衡机制 10.政策执行过程 1) 政策执行的准备阶段
加强政策认知，即进行思想引导 制定执行计划
计划原则
计划要实事求是
计划要适应外部环境的弹性机制，特别要适应对突发事件的防范机制 计划要能够统筹方方面面，理顺各种关系，实现长期与近期目标统一，上级与下级目标的统一，做到计划前与计划后的衔接，全局与重点均衡，公平与效率兼顾。
进行物质准备，主要包括财力（经费）和物力（设备）。经费包括：政策执行活动中的各项开支编制预算，落实经费；设备包括：交通工具，通讯工具，技术机械设备，办公用品等。 做好组织准备
确定政策执行机构
选人用人，选人要有专业管理方面的知识，技能和实践经验，具有较强的政策理解能力和沟通，协调能力；用人要做到人尽其才。
注意制度配套
填补制度空白，形成结构合理的制度网络
加强制度创新，在总结经验的基础上，制定出能反映行政组织运动的新制度。
2) 政策执行的实施阶段
●政策宣传●政策试验，利于减少政策执行风险；降低执行成本●政策全面推广 3) 政策执行的总结阶段
●政策执行监测●政策执行再决策 11.影响政策执行的主要因素 1) 政策本身与政策执行
政策的合理性●政策的具体性●政策的稳定性 2) 执行主体
政策执行组织
组织结构的合理性 组织权责的明确性 政策执行人员
利益因素 心理因素 知识因素 能力因素
3) 政策对象
政策对象的特点： 规定性
受动性，即政策对象对政策的接受态度
主观差异性，政策对象包括政策涉及的个人，组织和集团，他们受利益取向，文化心理因素和文化教育程度的影响呈现出主观差异性
4) 政策环境
自然环境 社会环境
政治环境
经济环境，主要指生产力和科技发展状况，人口状况，国民收入水平，社会生产关系，即生产力和生产关系两方面。
文化环境，主要指人们的社会价值观念，传统习俗，社会心理和行为模式等。
本案例中，（1）从政策本身看，该项计划生育政策目标模糊不清，导致目标与执行措施冲突，执行结果离目标相背离。
此外，该政策质量不高。政策设计不合理，特别是村、乡从罚款收入中提成，实际上对村、乡干部鼓励计划外生育起到了诱导作用，结果导致一些群众甚至认为，交纳罚款就是购买计划生育的权利，在未生育之前便预先把罚金交上去。另一方面，一些乡、村干部也为了多“创收”，不管超生，只管罚款，甚至暗中鼓励计划外生育。
（2）从政策主体来看，政策执行主体素质不高。政策执行者欠缺职业素养，受经济利益驱动，其所作所为与原政策目标背道而驰。（3）从政策对象看，案例中的政策对象主要是南方某县的乡村群众，该政策对象观念落后，受传统思想观念的束缚，他们对政策目标缺少认识和理解。（4）从政策坏境看，该政策实施的坏境欠佳。政策执行的外部环境缺乏有效的监督机制与措施，没有相应的配套政策。在本案例中，由于重男轻女、传宗接代等传统观念在当地群众中还根深蒂固，许多人宁愿交纳罚款，也要生育第二胎、第三胎，即使需要借债来交罚款也在所不措。有的群众甚至认为，交纳罚款就是购买计划生育的权利，在未生育之前便预先把罚金交上，说明人们的教育程度不高，导致的社会价值观，传统习俗观念，心理和行为的不同，即反映的文化环境也不同。
12.政策执行的偏差的含义，表现形式，产生的原因
1) 含义：指执行者在实施政策的过程中由于主客观因素的作用，其行为效果偏离政策目标并产生了不良后果的政策现象。 2) 表现形式：
●象征式政策执行，即在执行公共政策过程中，只重视表面文章和形象包装，而忽视了深层问题的解决。——“阳奉阴违，弄虚作假”
附加式政策执行，即在执行公共政策过程中，人为地附加了与政策目标背离的其他内容，使政策执行超出了政策的基本要求为谋取地方或个人的利益提供方便。——“搞土政策”
残缺式政策执行，即政策内容只有部分被执行，而其余的则被“遗忘”；或政策执行的不及时， 缺乏时效性，导致了政策目标实现的不全面，不充分。——“断章取义，为我所用”
替代式政策执行，即在执行政策过程中执行者用自己的一套政策替代既定政策，对符合自身利益的政策就充分的利用，对不符合的就曲解变形，并用是否符合自身利益作标准来决定对政策执行的态度。——“你有政策，我有对策” 观望式政策执行，即政策执行主体或因疲于应付具体事务，或担心目标人群的抵抗，或因自身私利难以得到满足等原因，导致行动迟缓，思想犹豫，心理矛盾，对政策执行持观望态度。“投机取巧，坐收渔利”
照搬式政策执行，即在执行公共政策过程中，执行机关不经过认真的政策学习与思考，不做调研，习惯于机械的照抄照转上级文件，不能根据实际情况提出政策执行的指导性文件，因而对下属部门的执行工作缺乏有效的指导，也导致下级执行机关的盲目和随意。——“机械执行，明哲保身”
规避式政策执行，即在执行公共政策过程中，分工不合理，责权不明确，该完成的工作不能保证质量完成，该承担的责任则相互推诿。——“软拖硬抗，拒不服从 ”
3) 在本案例中一些乡、村干部为了多“创收”，不管超生，只管罚款，甚至暗中鼓励计划外生育。反映了政策执行者为了“创收”而只重视表面文章和形象包装，而忽视了解决计划生育这一深层问题而表现出的象征性政策执行以及为了自己那30%的利益而表现出“断章取义，为我所用”的残缺式政策执行“投机取巧，坐收渔利”，的观望式政策执行以及“机械执行，明哲保身”的观望式政策执行。计划生育政策施行的本意是希望通过计划生育控制我国人口，缓解我国人口压力，但是在本案例实际实施中，很多地方政府用罚款的方法（现已将计划生育罚款改名为社会抚养费）来替代计划生育，只要拿得起罚款就可以生二胎，甚至是三胎四胎。以罚代规不仅曲解了计划生育政策的本意，也成为了一些公职人员滥用职权谋求私利的手段。而很多农村的村民认为超生罚款是国家提倡的，交了罚款就能生孩子。在本案例中计划生育政策执行的不彻底，由于在上级不严格监管的情况下乡村执行层对超生问题睁只眼闭只眼，想生二胎的当事人给计生工作者交点罚款，就可以继续生孩子，这种观望式的政策执行做法不仅蔑视了国家政策的威严性，也让违规的人有机可乘，甚至出现贪污受贿的现象。
4) 产生的原因：
●主观原因
执行者的认知缺陷
执行者的利益驱使，在本案例中政策执行者受自身经济利益的驱动为了那30%的利益而不管超生，只管罚款，甚至暗中鼓励计划外生育。体现了这一点。 执行机构的管理缺陷，在本案中，县级政府对乡村一级政策执行者没有严格的管理，也是政策失败的重要原因之一。
政策执行的宣传缺陷，在本案中，由于政策执行的宣传不到位，群众对计划生育这一政策的了解不够，所以导致群众的反抗和抵触政策情绪和行为比较大。
●客观原因：
政策问题本身的复杂性，使政策问题界定比较困难 政策质量低劣 政策环境的变化 利益集团的压力
政策资源的不足，在本案中，由于计划生育经费不足，而且执行者素质不高，受自身经济利益的驱动，所以导致了政策执行者为了“创收”而观望搁置政策的政策执行行为。
缺乏健全的监督机制，在本案中缺乏健全的监督机制对具体政策执行者的监督所以导致政策在执行过程中产生了偏差。
案例中，该政策在执行的过程中，准备工作不够完善，计划不足，且计划生育经费不足；而且执行者素质不高，受自身经济利益的驱动；还有政策的质量不高，目标模糊；以及目标人群存在文化障碍等等。这一系列因素都导致了该政策在执行过程中产生了偏差，从而使得该政策在实施两年后并未达到预期效果。
.关于如何使得该项政策能够矫正该政策的偏差及有效执行，我们可以从以下几方面入手： 1.矫正：
公共政策执行偏差的矫正是指政策执行主体采取一定的纠正措施，使政策执行回到正确的方向，并且消除或尽可能减少其负面效应和不良后果的过程。 ● 加强政策执行的成本——收益分析 ● 加强政策的认知力度
● 提高政策执行者的素质，包括政治，心理，道德和能力素质 ● 加强政策执行的控制与监督 ● 加强政策执行的制度创新 2.公共政策执行偏差的解决措施
(1)提高政策质量，完善政策内容。
● 公共政策反映了国家意志和民众意愿，公共政策只有体现民意、反映民情才能被社会公众所认同。因此，对于我国的计划生育政策在实施中出现的问题，应结合我国当今人口实际情况不断优化执行策略，对计生政策中存在的失灵进行有效的控制，减少执行偏差。 (2)提高执行能力，加强队伍建设。
● 公共政策执行其最终效果与执行者的素质密切相关，防止政策执行偏差，更需着力提高执行者的素质和能力。首先要提高执行人员政治素质和思想觉悟，强化其整体观念、法治观念，增强其道德意识和自律精神，只有树立正确的价值理念，才能纠正政策失灵的现象。二是提高执行主体的专业知识和技能水平，通过不断完善公务员培训机制，建立一支德才兼备的人才队伍，并将这种培训制度与其奖惩、提拔等相挂钩，确保考评起到应有的效果。
(3)强化监督机制，健全行政问责制。
● 科学的政策内容是政策有效实施的前提，而有力的监督机制则是政策完善的保障，针对我国计生政策执行的现状，首先，要加强执行机构的内部监督，推行相互监督及上下级垂直监督体制，选拔任命独立的监督人员。其次，进一步完善外部监督制度，推行群众、新闻媒体对政策执行的公众监督，推广网络、电子政务等监督方式，鼓励民众献言献策，确保外部监督体制的权威作用。最后，还应健全责任追究制度，明确细化执行主体的职责范围，规范问责制度，增强执行者的责任意识和危机意识，提高政府执行力度。 (4)加强政策宣传力度，增强执行透明度。
● 一是不断完善公共政策传播机制，在计划生育执行中要提高民众的参与度，加大电视、网络等舆论工具的宣传力度，利用新闻媒体及时对政策实施进程展开跟踪报道，使民众从观念上接受计划生育政策。二是完善民众参与及其意见表达渠道，执行者不仅需要完整地将政策信息传递给民众，还要全面获取民众的反馈意见，确保沟通的双向性，避免因信息阻碍而产生政策失灵，导致在计划生育中出现偏差。 3.在政策的执行过程中，应该做好各个阶段的工作。政策执行包括3个阶段：准备阶段，实施阶段，总结阶段。
1)首先，在政策执行前要做好各项准备工作，要加强政策认知，制定执行计划，提供充分的财力和物力，还要注意制度配套。
2)其次，在政策执行的实施阶段，要加强对政策的宣传，统一人们的思想认识，使人们对计划生育政策有更深入的了解，然后再将该政策进行推广。 3)最后，再政策执行的过程中应该随时做好总结评估工作，加强对政策执行的监督，在执行过程中，如果发现政策有偏差，应该对现行的政策方案做及时的补充和修正。 4.有效执行的原则和机制。 1）原则
●忠实原则●民主原则●法治原则●创新原则 2）机制
●公共政策信息沟通机制 ●公共政策的公民参与机制 公民参与执行计划 公民参与执行监督 公民参与执行评估
● 公共政策的激励，责任与监督机制
激励机制——引入竞争机制，功绩机制，科学的规范晋升制
责任追究机制，政策执行主体依照法定权力执行政策，是权，责，力的统一体，对政策执行必须承担相应的政治责任，道德责任和人格责任。
监督机制，在政策执行过程中，要对政策情况及时的进行跟踪评估和监督，构建公共政策执行的监督机制，建立健全多层次，多功能，内外沟通，上下结合的监督网络，形成和完善以党的监督为先导，权力监督为主体，舆论监督为动力的监督体系。
其实在我看来，公共政策的执行从其本质来看就是执行主体与执行对象之间的博弈，作为政策执行主体要想在这一博弈中取得胜利，不仅要对政策本身进行了解还要对政策对象加以了解。俗话说，知己知彼才可以百战不殆。政策执行的过程中就像执行主体与政策对象在下一盘象棋，政策执行主体在执行的每一步都必须要权衡轻重，考虑全局才可以获得最终的胜利！在我们的日常生活中也是如此，不论干什么事都应该全局考虑，知己知彼，才可取得最终的胜利！
