浅议行政诉讼法中的行政首长出庭制度
十二届全国人大常委会第十一次会议表决通过了修改行政诉讼法的决定。现行行政诉讼法于1990年10月1日起实施，此次为该法实施24年以来的首次大修。其中，在本次修改中，确立了被诉行政机关负责人应当出庭应诉的制度。从此，从立法上破解了“告官不见官”的难题。这个制度的构建不仅优化了行政审判的形式上的平衡，也从实质上促进了行政争议的解决。
一、此前，各地方对行政首长出庭制度的规定：
自从《行政诉讼法》颁布以来，涌现了大量的“民告官”案件。然而，“告官不见官”却成为了一种普遍现象。全国各地为了扭转这种局面，突破行政诉讼的难题，就逐渐在实施行政首长出庭制度。到国家提出依法行政的今天，这项制度更是在全国范围内开展得如火如荼，为法律界人人皆知，新闻媒体屡屡报道。
全国各地纷纷以地方性法规、政府规章等形式创设了行政首长出庭应诉制度。出现最早的当数陕西省合阳县人民法院的实践。1998年8月县法院和县政府联合下发了《关于贯彻执行行政首长出庭应诉制度的实施意见》，规定“机关部门”一旦成为被告，行政首长必须出庭应诉。2002年7月，沈阳市出台了《关于建立行政机关法定代表人行政诉讼出庭应诉制度的通知》要求所辖各行政机关建立法定代表人出庭应诉制度。为了依法行政，转变政府职能，2004年3月，国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》指出，对人民法院受理的行政案件，行政机关应当积极出庭应诉、答辩。随后，江苏省南通市政府办公厅于2005年专门下发了《关于建立行政机关负责人行政诉讼出庭应诉的通知》，在全省率先推行了行政负责人出庭应诉制度。全市9个县（市）区除了一个区没有行政诉讼案件外，已经有5个县区的出庭应诉率达到了100%。2007年5月河南省政府办公厅出台的《关于加强和支持行政审判工作的意见》指出：各级行政机关要自觉履行法律规定的义务，积极参加行政诉讼活动，倡导、鼓励行政机关法定代表人亲自出庭应诉，支持、配合人民法院的行政审判工作。四川省政府办公厅于2008年4月印发了《四川省人民政府全面推进依法行政工作的2008年度安排》，明确提出积极完善化解社会矛盾，积极推行行政首长出庭应诉制度。
各地方率先在本区域倡导“行政首长出庭制度”并得到有效施行，为此制度的入法提供了理论依据及实践可行性经验。
二、此制度入法的必要性和进步性体现： 1.行政首长出庭是依法行政的要求。
自从十八届四中全会将“依法治国”作为会议主题以来，依法治国已经成为一项基本的治国方略。法治的本质是限制政府权力，保障公民权利。因此，依法行政是对行政机关的最基本要求。行政首长亲自出庭应诉能更直接的参与到庭审中，法官从案件的事实、程序以及实体法律等方面对案件进行全面审查能使其更深入的了解本机关的执政情况，从而能及时发现问题，迅速转变、修正执政方法，从而提高依法执政能力，加速法治政府的建设进程。
2.行政首长出庭能更有效维护司法权威。
由于我国传统文化中“官本位”、“权本位”的思想根深蒂固，在现实中，行政权大于司法权，才导致行政首长出庭难的现状。正是因为执法者有如此的“高高在上”的优越感，如果坐在被告席上觉得自己难免有些“失身份”，这样的思想就更有损司法的权威和法律的尊严。行政首长出庭，表明了行政机关与公民“平起平坐”的决心，更深层次也代表行政机关接受人民法院判决的决心，优化了行政审判的环境，维护了司法的权威性。
3.行政首长出庭能更好、更及时化解纠纷。
行政首长出庭首先表现出了行政机关解决问题的诚意，从心理上有效地消除了老百姓的抵触情绪和对抗心理，能逐步矫正长期以来百姓思想中“官”贵“民”轻的传统观念。其次，首长亲自出庭也能使其当面听取百姓诉求，直接、及时的了解纠纷矛盾的争议焦点，从而找到矛盾症结，寻找解决问题的良方。再次，法院的判决结果也是在听取了直接代表各自立场的双方各自意见的基础上作出的，这样的结果更能使双方接受，也能够更好的化解纠纷。
三、在践行此制度的过程中应预防的误区
制度的确立是立法及执法的进步，但是作为一个新兴的制度，在实施过程中难免会因受制于种种因素而产生误区。
首先，在实践中，应避免将此制度流于形式。行政首长出庭旨在引起行政机关对行政诉讼的重视，从而提高其依法行政的意识，并能更好的解决官民纠纷。如果仅仅在形式上，走过场似的出庭，而未从实质上领悟依法行政、执政为民的根本要求，是有悖于立法者的立法本意的。
其次，对“首长”的理解应作广义、宽泛解释。此处的“首长”并非仅指我们日常所理解的“一把手”。行政机关负责人尤其是行政级别越高的负责人，日常的事务烦扰冗杂，如果不管任何性质、大小的行政诉讼都由其出庭应诉，这明显是不现实也是不符合立法意图也不可能达到预期效果的。各地可根据自己地区的实际情况对首长的级别及应诉的诉讼类型做出规定，这样既保证了此制度的执行又不影响行政机关的正常运作。
行政首长出庭制度是在我国遭遇行政司法困境时的一种尝试。这种尝试是我国在司法制度改革和程序制度重建的重要一部分，对行政司法环境的优化起到不可忽视的作用。每一个新创立的制度都必然有利有弊，在践行过程中，应最大化发挥其有利之处，发现并修正其弊端，才能真正发挥制度的优越性，达到立法时的期冀效果。（李群杰/文 作者系北京在明律师事务所实习律师）
