积极构建三个体系
探索解决四个问题 扎实推进“两项工作”长效机制建设
——陕西省烟草专卖局(公司) 各位领导，各位代表：
大家好！根据会议安排，我就陕西省局“两项工作”开展情况作简要汇报。
近年来，我们陕西省局在国家局的正确领导，特别是在国家局张辉副局长及整顿办的关怀指导下，紧紧围绕解决规范、质量、效率等核心要素，建立了“两项工作”组织体系、运作体系和督查体系，初步形成了管理监督的长效机制。现将主要工作情况汇报如下：
一、监管思路实现“三个延伸”
我们总结回顾行业整顿规范走过的道路，大体经历了两个阶段：第一阶段是1999年至2005年，为集中治理突出问题阶段，先后开展了烟叶流通秩序、财经秩序、卷烟体外循环等专项治理整顿工作。第二阶段为2005年至今，为全面加强行业内部管理监督阶段，主要开展了以“两项检查”、“三项检查”、“两项工作”为重点的整顿规范工作。行业十多年来的发展历程充分证明：严格规范是保持行业持续健康发展的生命线！从保障和捍卫生命线出发，2010年省局（公司）党
组提出了“严规范、强基础、上水平、增活力”的总体思路，把“严规范”摆在各项工作的首要位置，学习借鉴河北经验，提出“两项工作”要实现“三个延伸”：
一是监管领域向更大范围延伸。“两项工作”规范的主要对象是工程投资、物资采购和宣传促销领域。从全行业来看，上述三个领域资金量大，容易出问题。但就陕西烟草商业而言，2011年全省固定资产投资预算为27667万元，而烟叶基础设施建设项目投资达到30564万元，超过了固定资产投资规模。这些项目虽然不形成行业资产，但是关系行业形象，关系烟农利益，关系干部安全，我们本着高度负责任的态度，把这些项目也纳入了“两项工作”延伸监管的范围。
二是监管工作向更高标准延伸。在深入推进“两项工作”中，强调主动规范，自觉规范，力求“标准更高、要求更严、措施更细”。比如，行业规定单项合同估算金额在50万元以上的项目必须招标，而省公司和6家市公司规定，单项合同估算金额在30万元以上的项目都必须招标；省公司机关还规定单品种5万元以上和多品种10万元以上的物品都必须招标。
三是监管视角向更深层次延伸。有的放矢，才能事半功倍。我们归纳了需要着重解决的四个问题：一是化整为零、规避招标的问题；二是暗箱操作、串标围标的问题；三是兼顾规范与质量的问题；四是兼顾规范与效率的问题。在制度设计和运行操作过程中，围绕问题，系统思考，整体设计，
较好地保证了监管工作的针对性和科学性。
二、监管措施形成“三个体系”
在国家局关于“两项工作”的总体框架之下，我们建立了较为完整的组织体系、运作体系和督查体系，并通过“两项工作”管理监督信息系统加以固化。
（一）组织体系建设注重广泛性、专业性、独立性 组织体系包括决策、执行两部分内容，核心问题是权力制衡。我们搭建了三级架构，管委会是决策机构，下设管委会办公室、招标工作办公室和廉政公开监督组，管委会办公室作为日常办事机构，下辖工程投资组、物资采购组、宣传促销组三个执行机构。在宏观层面实行决策权、执行权、监督权三权分设。在微观层面按照“不相容职务分离控制”的原则，实行授权与执行、执行与审核、执行与记录相分离。今年以来，省、市两级管委会已召开会议57次，研究项目689个，所有项目均按程序规范运作。
怎么样保证权力制衡的有效性？我们的体会：一是决策机构保证广泛性。管委会由领导班子成员、各相关职能部门主要负责人和职工代表组成，重大决策征求有关专家和法律顾问的意见，充分体现民主决策、依法决策、科学决策的要求。二是执行机构体现专业性。我们把工程投资组设在计划部门，物资采购组设在后勤部门，宣传促销组设在办公室。后勤部门过去主要服务本级机关，现在我们赋予其行业管理职能，负责实物资产管理和物资采购监管工作。招标办设在
整顿办，其职能定位最有利于招标规范。三是监督机构保证独立性。廉政公开监督组设在纪检监察部门，对同级领导班子及其成员进行监督。省市局主要领导亲自分管审计工作，保证审计部门独立、客观地履行监督职能。重大工程项目由第三方监理机构进行监督，第三方审计机构进行审计。
（二）运作体系建设注重系统性、有效性、严谨性 运作体系包括制度和流程两方面的内容。我们在国家局规定的制度框架之内，全面开展了制度“废、改、立”工作。省局现有“两项工作”制度75项，包括工程投资、物资采购、宣传促销监管制度46项，现代烟草农业建设项目监管制度3项，办事公开民主管理工作制度26项。各市级局现有工程投资、物资采购和宣传促销监管制度282项，办事公开民主管理制度127项，构建了较为完整的制度体系。
一是制度设计采取自上而下的方法，保证制度的系统性。先定制度目录及子目录，再对制度进行“废、改、立”，最后统一会审、汇编成册，保证了制度体系的层次性和制度之间的协调性。省公司在《物资采购管理办法》之下，分别制订了卷烟物流物资采购管理细则、烟叶配套物资采购管理细则和供应商管理办法。市公司在省公司搭建的制度框架内，结合实际制订实施细则，兼顾了制度的一致性与地区的差异性。
二是流程设计突出内控机制建设，保证制度的有效性。我们按照财政部2008年颁布的《企业内部控制基本规范》，
全面梳理了项目运作流程，并针对各流程环节的潜在风险，建立了公开机制和内控机制。其中工程投资、物资采购和宣传促销项目监管系统设立了3个总流程、24个子流程。现代烟草农业建设项目监管系统设立了1个总流程和13个子流程，基本实现了全方位、全过程监管。制度体系初步建立后，内部审计机构对内部控制有效性进行评价，形成了持续改进的良性机制。
三是制度管理有章可循，保证制度的严谨性。我们依据国务院颁布的《规章制度程序条例》，制订了《规章制度制订及管理办法》。依据这一办法，所有制度出台必须“过三关”：第一实行开门立法，所有制度都必须经过相关部门集体会审，必要时还要征求基层和职工意见。第二实行归口管理，所有制度都要经过法规部门的合法性审查，必要时还要征求法律顾问的意见。第三规范审批管理，所有制度都要经过管委会或局长、经理办公会审定，并由主要领导签发。
（三）督查体系建设做到“三个到位”
为了使组织体系、运作体系发挥出应有的作用，我们建立了“两项工作”督查体系，力争做到“三个到位”。
一是做到公开透明到位。我们建立全省系统办事公开民主管理网站，与项目管理监督信息系统设置的21个公开节点对接。公开面向本单位全体干部职工，时限为3－5个工作日。日常性工作定期公开，阶段性工作逐段公开，临时性工作随时公开，事关全局、职工利益和群众普遍关心的事项，
实行决策前后和实施过程动态公开。同时，建立公示栏、触摸屏、座谈会等形式的公开载体，成立职代会，职工代表参与各级管理委员会决策。
二是做到各项监督到位。我们在工程投资、物资采购和宣传促销项目监管流程中，设置了17个纪检监察监督点，19个审计监督点，4个法律法规监督点；在现代烟草农业基础设施项目监管流程中，设置了6个纪检监察监督点，6个审计监督点，2个法律法规监督点。流程运行到监督环节，未经监督部门签署意见，无法进入下一个环节。严格规范项目实施过程的动态监管，实行投资项目定期上报制度。项目开工后，市级公司每两个月向省局（公司）项目主管部门书面报告一次项目建设进度及投资完成情况。省局（公司）每半年对各单位执行定期报告情况进行通报。
三是做到考核问责到位。问责以《陕西省烟草专卖局（公司）行政问责制暂行办法》等3个文件为依据，采取通报批评、诫勉谈话、行政处分等方式，既明确了职能部门的责任，又明确了监管部门的责任；既明确规定应该怎么办，又明确违反规定该怎么处理，使管理形成闭环。省局（公司）制订了“两项工作”考核办法，纳入市级局（公司）领导工作业绩考核范畴，作为减分项计算。在1000分值考核中，最多扣减30分，与安全工作考核分值相当。
三、运行操作统筹解决“四个问题”
在运行操作中，我们紧紧围绕规范、质量、效率等核心要素，探索解决好以下四个问题：
（一）如何解决化整为零、规避招标的问题
国家局姜成康局长明确提出：“凡是规定要求招标的项目都必须进行招标，决不允许以任何理由规避招标。”为了落实这一要求，预防和解决化整为零、规避招标问题，我们重点把好以下三个关口。
一是严把项目计划与预算审查关。按照行业现行管理制度，项目建设必须报计划、报预算。我们要求计划部门对项目内容和投资概算严格把关，财务部门对项目预算严格把关，两个部门相互印证，力求把拆分项目的行为避免在计划和预算审批环节。
二是严把项目备案审查关。省局（公司）对市级局（公司）审批权限范围内的项目实行备案制度，对所有备案项目进行严格审查，并与计划和预算相印证。同时，对备案制度执行情况进行定期检查通报，严禁不报备就自行实施。
三是严把实施方式审查关。对项目实施方式进行严格审批管理与监督控制。需求部门在提出项目申请时一并上报实施方式，凡符合条件可不实施公开招标的项目，都要有可靠依据和过硬理由，经招标投标领导小组初审，送廉政公开监督组审查，再由管委会审议决策。
通过以上三个环节层层把关，我们有效解决了化整为零、规避招标的问题。2011年全省行业项目计划金额为9.61
亿元，拟公开招标项目金额为8.06亿元，占总金额的比例为83.9%。1-8月已实施各类项目金额为5.31亿元，公开招标项目金额为4.44亿元，占总金额的比例为83.7%；其中烟用物资公开招标比例为91.7%。凡是符合招标条件的项目全部实行了公开招标。
（二）如何解决暗箱操作、串标围标的问题
为了保证招标的公开、公平与公正，我们着力抓好以下四个环节的监管：
一是保证招标代理公司与评标专家抽取的随机性。2009年，省公司从省发改委公布的甲级招标代理公司备案名录中，通过规范运作方式，甄选了10家招标代理公司。省、市两级公司需要委托招标时，由招标执行机构在10家代理公司中随机抽取。评标专家也由招标办组织，在烟草行业评标专家库或政府相关部门确定的专家库中随机抽取，由廉政公开监督组现场监督和书面认可，使投标人与代理公司、评标专家串通的机率大大减少。
二是保证供应商竞争的广泛性。招标制度规定至少选择一家报刊和一个网站发布招标公告，我们在实际操作中尽量选择数量更多、受众更广、更有专业影响的媒体发布招标公告。在公开招标过程中，注重借鉴邀请招标的长处，在面向社会发布招标公告的同时，还面向有实力的特定供应商群体发布招标信息。
三是保证评标的公正性。招标投标法和行业招标制度都
规定了公平公正条款，但是具体怎么操作，存在很大的自由裁量空间。鉴于此，我们对招标代理公司和评标专家委托而不放任，招标前组织相关部门对招标文件进行集体会审，防止出现针对个别供应商“量身定制”的条款。评标过程中，廉政公开监督组对评委打分进行逐一核对，发现评分不当，当即提出意见，现场纠正。评标结束后，所有痕迹资料都封存备查，并由廉政公开监督组对评标委员会及评委工作进行评价。
四是保证拦标价、评标专家、投标人信息的保密性。如果投标人不掌握拦标价、评标专家、投标人等机密信息，就无从舞弊。我们制订了最严格的保密措施，由专人确定拦标价并封口，专人保管，开标时现场拆封。评标专家在评标前24小时内随机抽取，开标前相互隔离，并上交通讯工具。为了避免招标代理公司与供应商串通，我们对招标代理公司开展监督评议，实行动态管理，每两年更新一次。2010年依据监督和评议结果，清退了1家招标代理公司。
（三）如何兼顾规范与质量
招标是一种“书面对书面”的买卖活动，容易出现供应商低价竞标，然后偷工减料、以次充好的现象。为了解决这一问题，我们着重抓好四个环节的管理。
一是严格供应商管理。依据省公司制订的供应商管理制度，省、市两级公司对各类供应商的资质和信誉进行审核考察，分别建立烟用物资、物流设备、办公用品等物资供应商
目录，逐一建立档案，定期开展评估，形成淘汰机制，凡在质量、服务与价格方面出现严重问题的，坚决予以清退。
二是推行实物现场招标。针对招标过程中，难以对实物质量进行评价的问题，我们探索推行实物现场招标。比如，今年上半年在密集烤房全省统一招标过程中，我们让各家供应商提供了12座密集烤房，在招标现场进行技术检测，包括用游标卡尺和铁锤对钢材厚度和硬度进行测试，并在测试后交付当地烟农试用，依据试用效果进行测试评价，最后再评标选定供应商。
三是严格标书与合同管理。我们要求，标书与合同文本要详细规定质量技术与服务条款。在制定标书时力求做到招标需求精确到位。标书完成后，必须经过廉政公开监督组审核。合同文本必须经法律顾问审核与法规、财务、审计部门会签。合同变更必须进行审计，并履行审批程序。
四是严格招标后管理。在工程项目实施过程中，我们通过招标方式确定第三方监理公司对施工方进行监督，同时对监理公司进行再监督。商洛市公司还实行了监理和建设单位“双驻工地”制度，共把质量监督关。工程决算审计我们委托第三方审计机构进行。工程完工后，我们严格按照“谁审批、谁验收”的原则组织验收，省公司审批的项目一般不委托市公司自行验收。宝鸡市公司还聘请了水利、道路、测绘等领域专家，参与烟叶基础设施项目验收。大宗物资采购项目邀请有相应资质的质量监督检测机构参加验收工作。
（四）如何兼顾规范与效率
一是招标要有前瞻性、计划性。需求部门上报项目计划时，一并提出公开招标需求。招标办对全年需要招标的项目进行通盘考虑，拟订全年招标计划，有条不紊组织实施。
二是采购要追求规模化、集约化。我们实行集中与分散相结合原则，对一般性需求物资，由市级公司自行招标采购，对密集烤房、物流设备、信息化项目等特殊性需求物资，实行全省集中统一招标采购，节约了资金、时间和精力。部分市级公司还开展联合招标采购。比如铜川市公司的烟叶生产规模较小，单独招标不划算。今年在烟用物资采购中就采取了与延安市公司联合招标采购的办法。
三是项目实施力求流程简洁化、审批时限化。按照“注重制衡、兼顾效率”的原则开展项目实施，既保证监督程序到位，又追求流程顺畅简洁。在“两项工作”信息系统中，我们对各个审核环节的时限进行了设定：超过一天仍未处置亮黄灯，超过两天则亮红灯。
尊敬的各位领导、各位同仁，近一年来我们在贯彻落实国家局河北现场会精神、持续推进省局（公司）“两项工作”中取得了一定成效，在解决重点问题、构建监管长效机制方面作了一些探索。我们深知，严格规范是烟草行业一项长期的战略任务，使命光荣，任重道远。与国家局要求和兄弟单位相比，我们的工作还有不小差距。我们将以贯彻落实这次会议精神为契机，进一步落实国家局各项规范要求，学习借
鉴兄弟单位的好经验，继续深入推进“两项工作”，为“卷烟上水平”战略目标的实现作出新贡献！
