全国人大与全国人大常委会立法权问题探讨
摘要：全国人大与全国人大常委会的立法权亦即国家立法权主要由《宪法》和《立法法》的规定赋予的，但《宪法》和《立法法》的规定也存在有不一致的地方，这导致了全国人大与全国人大常委会在行使国家立法权过程中出现了一系列的问题，当然也有其他方面的原因，如全国人大与全国人大常委会的组织特点等。针对全国人大与全国人大常委会立法权问题，笔者深入地探析问题的症结，并提出了可行性的初步建议。
一、全国人大与全国人大常委会立法权的制度解析
（一） 全国人大与全国人大常委会立法权划分的历史沿革
1立法权是立法体制的核心，全国人大与全国人大常委会的立法权在我国的立法体制也是居于核心地位的，其立法权的划分当然与我国立法体制的变更过程紧密联系。我国立法体制的沿革大致被分成了三个或四个阶段，而与全国人大与全国人大常委会立法权划分的历史沿革最具有影响意义的是1954年宪法的制定和1982年宪法的通过。其具体历程如下：
在中华人民共和国成立到1954年宪法制定前，根据1949年9月29日通过的中国人民政治协商会议共同纲领，当时我国的立法体制的一个特点就是就有权立法的国家机关立法权
2限划分而言，实行了一种中央集中统一与地方立法相结合的体制。因为在1954年第一届全国人民代表大会召开之前，中国人民政治协商会议代行全国人民代表大会的职权。因此那时候全国人大和全国人大常委会均没有立法权。随着1954年宪法的制定与实施，我国的立法体制基本成型。这一阶段我国的立法体制的一个特点是：立法权高度集中，全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关，只有全国人民代表大会才有权修改宪法，制定法律。3根据1954年宪法的规定，享有国家立法权的只有全国人大，全国人大常委会并无立法权。1955年7月，第一届全国人大二次会议又专门“授权常务委员会依照宪法的精神、根据实际的需要，适时地制定部分性质的法律，即单行法规。”1959年第二届全国人大一次会议又进一步确定：“为了适应社会主义改造和社会主义建设事业发展的需要，大会授权常务委员会，在全国人民代表大会闭会期间，根据情况的发展和工作需要，对现行法律中一些已经不适用的条文，适时地加以修改，作出新的规定。”但在这之后，由于众所周知的原因，我国的民主与法制建设逐渐走向停滞，全国人大常委会除通过一些决议、决定外，没有再制定法律，因此，1959年的这次授权实际没有得到执行。但这两次授权，已经赋予全国人大常委会行使部分国家立法权，从而改变了全国人大是行使国家立法权唯一机关的规定，这是对1954年
4宪法的一个重要补充和发展。1982年修改宪法，对立法体制作了重要改革，扩大了全国人大常委会的立法权。赋予全国人大常委会有权制定除全国人大制定刑事的、民事的和有关国家机构方面的法律以外的其它法律。常委会还有权对全国人大制定的法律进行修改。全国人大常委会和全国人民代表大会共同行使立法权，并不意味着它就和全国人民代表大会享有平5等的法律地位。全国人大常委会是代表大会的常设机关，在代表大会闭会期间，可以经常性地行使国家立法权。但是，常委会的国家立法权仍然从属于全国人民代表大会的国家立法权，对于全国人大常委会不适当的决定，全国人民代表大会有权予以改变或撤销。彭真同志在宪法修改草案报告中对为什么要赋予全国人大常委会以国家立法权是这样解释的：“我国
国大人多，全国人大代表的人数不宜太少，但是人数多了，又不便于进行经常的工作。全国人大常委会是人大的常设机关，它的组成人员是人大的常务代表，人数少可以经常开会，进行繁重的立法工作和其他经常工作。所以适当扩大常委会的职权是加强人民代表大会制度的6有效方法。”这是现行宪法赋予全国人大常委会国家立法权的初衷。
（二）宪法和立法法对全国人大与全国人大常委会立法权的划分
我国现行宪法即1982年宪法第58条、第62条、第67条，对全国人大与全国人大常委会的立法权划分作了规定。宪法第58条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”由此可见，国家的法定立法决策主体是全国人大与全国人大常委会，即全国人大与全国人大常委会是国家立法权的共同享有主体，且宪法对两者的立法权进行了明确的划分。根据宪法第62条的规定，全国人大主要行使以下两方面的立法决策权：一是修改宪法权，二是制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律权。根据宪法第67条的规定，全国人大常委会行使以下两方面的立法决策权：一是制定和修改基本法律以外的其他的法律权，这就限定了全国人大常委会行使立法决策权的范围，基本法律的制定由全国人大决策，而非基本法律的制定由全国人大常委会决策，二是在全国人大闭会期间，在不得同全国人大制定的法律的基本原则相抵触的前提下，有对其进行部分补充和修改权。对于全国人大常委会行使部分补充和修改权方面的决策，全国人大拥有撤销权。由此可见，1982年宪法已经设定了两者在立法权上的重大差别，制宪者显然具有划分两者立法权的分7工用意。全国人大原则上只对设计宪政架构的法律行使立法权，即全国人大专司宪法和基本法律的立法权。全国人大常委会则在此宪政架构下主要行使普通法律的立法权，即基本法律的修改、一般法律的立改废等立法权力。
2000年颁布施行的《立法法》对全国人大和全国人大常委会的立法权也进行了规定，相关的规定主要体现在《立法法》第7条，第8条，第9条，第42条。其中，《立法法》第
87条是对宪法关于国家立法权的行使主体主体及其各自权限原则规定的重申，基本上符合了
9宪法的相关规定。但是，《立法法》第8条关于“只能制定法律事项”的列举式规定，将基本法律和其他法律混同起来，规定了两者皆可立法的共有事项，模糊了宪法关于全国人大与全国人大常委会立法权的划分界限。这是立法法与宪法关于全国人大与全国人大常委会立法权限划分不一致的地方。《立法法》第9条是关于全国人大与全国人大常委会授权立法权的规定，此处也未将两者的授权立法权进行区分，亦即模糊了两者立法权限的界限。而《立法法》第42条则是将宪法关于全国人大常委会的法律解释权的原则规定予以细化列举，进一步完善了全国人大常委会立法权制度。
二、全国人大与全国人大常委会立法权行使过程中出现的问题及原因分析
（一） 全国人大与全国人大常委会立法权行使过程中出现的问题
全国人大与全国人大常委会在行使立法权过程中出现了一些问题，概括起来主要有以下三个方面的表现：
1.立法越权侵权
全国人大常委会在行使立法权限时超越了宪法赋予的立法权限，制定了一些本应由全国人大制定的法律，立法实践中出现过全国人大常委会制定应属基本法律范围的法律10，如《中华人民共和国劳动法》。同时，有些宪法明确指明属于“基本法律”范围的，却是由全国人大常委会制定的。如《民事诉讼法》（试行）属于民事程序的法律，《惩治军人违反职责罪暂行条例》，属于刑事法律，《人民解放军选举人大代表的办法》，属于国家机构的法律。另外，
全国人大常委会在修改补充基本法律时也常超出“部分”的范围，不仅从法律条文的数量上而且从法律的根本内容上进行全面修改。如对《民族区域自治法》，2001年2月28日的修改涉及到许多基本制度的变更，其中最重要的修改就是在序言中将民族区域自治制度的定位从过去的“重要政治制度”提升到了“基本政治制度”，确立国家的基本政治制度，当属宪法职能，非常委会所能担当，这是明显的越权。但是在全国人大常委会超越自身立法权限并侵犯全国人大立法权的同时，它自己所拥有的一些宪法赋予的基本立法权却很少或不能有效
11行使，甚至根本没有行使。
2.立法冲突矛盾 立法实践表明，最高国家权力机关大量的、经常性的立法工作是由全国人大常委会承担的，全国人大常委会是最活跃的国家立法权主体。两者制定法之间的冲突是难免也是现实存在的，如全国人大制定的《交安法》和全国人大常委会制定的《处罚法》
12、全国人大制定的《律师法》与全国人大常委会制定的《刑事诉讼法》，都分别存在矛盾冲突的地方，在司法实践中出现适用的困难。新律师法与刑事诉讼法的效力问题涉及全国人大与全国人大常委会的宪法地位及两者的关系问题，即新法效力是否必然优于旧法？在宪法关系上，全国人大与全国人大常委会并不是同一机关，当全国人大制定的基本法律与全国人大常委会制定的非基本法律的效力发生冲突时，并不能简单适用“新法优于旧法”原则13。当然如何解决此类法律冲突后文会涉及到，这里只是表明全国人大与全国人大常委会立法冲突与矛盾问题。
3.立法无序混乱 立法实践中，全国人大与全国人大常委会的立法权限冲突甚至相互错位地行使对方的立法权就并不奇怪了。如，《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国游行示威法》等关涉公民基本权利的法律，理应属于基本法律的范围，但事实上是由全国人大常委会制定了，而像纯属调整经济关系的技术性法律——《中华人民共和国经济合同法》，却是由全国人民代表大会制定。两者关系错位，立法无序混乱。特别是从事物的性质和重要性看，有些相对重要的法律由全国人大常委会制定了，而有些相对次要的法律却由全国人大制定了14。涉及公民基本权利和自由的法律，如《游行示威法》、《逮捕拘留条例》、《治安管理处罚条例》等，就是由全国人大常委会制定的。还有就是有的法律性质和重要性差不多，但有的由全国人大制定，有的又由常委会制定。如企业法与破产法，重要不相上下，甚至后者更重要，但是前者由全国人大制定，而后者却由全国人大常委会制定。《村民委员会组织法》和《居民委员会组织法》同属基层群众自制法律，但前者列为代表大会立法范围，后者列为常委会立法范围。
（二） 原因分析
针对立法实践中出现的问题进行分析，笔者总结出原因主要如下： 1.规范层面的原因——权限划分不清、概念不明确
前面已经对于全国人大与全国人大常委会立法权限划分进行了制度解析，可以明显的看出，宪法对于两者权限的区分很明确也很简单，可是立法法却有意模糊了两者的界限，仅简单规定了专属立法事项，将全国人大和全国人大常委会的立法事项混同在一起，另外，对于基本法律、其他基本法律和其他法律的概念缺乏明确的界定。由此导致了立法实践中明显的越权，准确的讲是越宪法规定的权限，并造成了立法混乱无序。特别是基本法和非基本法之间没有一个法定的衡量标准，极易导致全国人大与全国人大常委会立法职权的混同15。涉及到全国人大常委会修改、补充基本法律权时，规定的“部分补充或修改”中，“部分”的含
义是什么？补充修改多少才是部分？“全国人大常委会补充修改基本法律时，不得同该法律的基本原则相抵触”的确切含义是什么？这些概念的界定也是不清晰的，致使基本法律修改权行使出现明显的失范现象。
2.全国人大与全国人大常委会自身组织结构特点导致“母子关系倒错”
我国宪法赋予全国人大广泛的权力，但同时宪法和法律又设计出规模庞大的人大，使它无法充分行使权力，并造成了严重的消极后果。由于人数众多，加上会期短，其中相当一部分重要权力没有行使，或者没有很好地行使。全国人大没有足够的精力去正确全面行使自身的立法权限，而只能更多的依赖于其常务委员会。根据宪法的规定，全国人大常委会是全国人大的常设机关，和全国人大共同行使国家立法权，但其立法权范围受到宪法和立法法的限制，不能超越全国人大的立法权限。在法律层面，全国人大是最高国家权力机关和立法机关，全国人大常委会是它的常设机关，由其产生、对它负责、受其监督，这是典型的“母——子”结构。但是，在现实的运作中，全国人大常委会显然成为全国人大的领导者和组织者，成为代表的领导机关。在“母子倒错”的结构下，全国人大事实上很难约束和限制成为其领导者的全国人大常委会。16近20多年的立法实践表明，与全国人大相比，常委会实际上已成为法律的主要制定者。其立法职权已不是“适当扩大”而是“相当膨胀”。17 也不是说全国人大常委会有意“架空全国人大的立法权，而是制度设计造成全国人大无力应对立法工作的需要，使得常委会侵蚀了全国人大的部分立法权。
3.监督机制失却
宪法第六十二条第
（十一）项规定，全国人大有权“改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定”，由此，全国人大可以对全国人大常委会修改进行事后监督，从而使全国人大能够对全国人大常委会的修改权进行更直接、实质的控制。但是在实践中，全国人大从来没有“改变或者撤销”过常委会的法律。这是因为全国人大与全国人大常委会之间的同源关系即上文提到的母子关系削弱了全国人大的监督意识，这是监督机制失却的主观因素。另外还存在一些客观因素影响了全国人大监督机制的启动，如全国人大的会期短暂而议事任务却极为繁重，在繁重的会务压力下，全国人大已将许多立法任务交由其常委会完成。18既然没有时间进行立法，全国人大更无暇关注到对其常委会立法的监督了。由于缺乏宪法和法律监督，全国人大常委会行使立法权时就更无所顾忌了，即出现了立法冲突和立法混乱现象。
三、解决上述问题的思路与建议
（一）解决思路：权限划分中贯彻民主法治精神，实现民主与效率价值的平衡。
前文已经对我国全国人大与全国人大常委会行使立法权过程中出现的问题及其原因进行了分析，笔者有针对性地提出这样的解决思路：将法学理论中的民主法治精神贯彻于制度规范中，通过立法权限划分的制度化规范全国人大与全国人大常委会立法权的合法有效运行。同时，根据全国人大与全国人大常委会组织结构特点，采取一些改革措施，实现民主与效率价值的平衡，从而达到全国人大与全国人大常委会立法权行使的合宪性目标。具体的建议参见第二部分。
（二）建议
1.进行宪法解释和立法法解释，明确权限划分和概念界定 在全国人大，不少基本法律都是由全国人大常委会制定的；即使是全国人大自己制定的法律，其实际内容也都是由常委会设计好的，全国人大基本上履行表决通过程序；全国人大还通过立法或者作出授权决定，将许多本应由人大制定的法律赋予常委会和国务院制定19。
既然全国人大常委会在立法实践中承担了更多的立法任务，时而超越宪法赋予的立法权越权立法，而同时根据宪法和立法法的规定，全国人大常委会又享有宪法解释权和法律解释权，就通过全国人大常委会进行宪法解释和立法法解释，使全国人大常委会的立法越权合法化。换句话说，就是通过全国人大常委会对宪法中全国人大与全国人大常委会立法权限的划分进行解释，通过对立法法中“基本法律”、“其他基本法律”、“其他法律”、“部分补充和修改”和“不得同该法律基本原则相抵触”等这些模糊的概念给解释清楚，给全国人大与全国人大常委会在立法实践中行使立法权以明确的法定标准，体现出法治精神的要求，避免立法冲突和矛盾。虽然现在即使学界对“基本法律”等概念的界定也都遇到了困难，但就算不能给出明确的规定，还是要给出一些基本的标准，至少它是一个法定依据，为全国人大与全国人大常委会权限的明确划分和概念的界定提供了统一的法定规范。
2.加强全国人大与全国人大常委会自身建设，规范立法活动
全国人大常委会经常并宽泛地行使立法权使法律的民意基础大打折扣，但由于全国人大人数众多，会期短，全面行使立法权能有一定的障碍。这就是所谓的民主与效率的矛盾。要解决民主与效率的冲突，平衡两种价值，就必须从全国人大与全国人大常委会的自身组织结构入手，加强全国人大与全国人大常委会自身建设，使其都能更好的行使其立法权能。根据宪法对国家权力的分工，全国人大行使的权力统归于宪政决策之权20，而全国人大常委会则可行使立法决策之权。让全国人大主要发挥议政功能，而将绝大部分的立法功能剥离到常委会，这是一种内部分工的结果21。据此分工，笔者提供的具体方案有22：（1）使全国人大代表和全国人大常委会委员职业化，促使其更有效地履行各自职权；（2）适当增加全国人大会议次数和会议时间，提高民意性基础；（3）全国人大常委会可以向全国人大申请立法授权，替代全国人大行使其不能行使的部分权能，提高立法效率，满足现实的立法要求。这些方案也有利于全国人大制度的完善，实现人大制度设计的初衷——真正实现人民民主的要求。
3.加强宪法监督立法监督和外部监督
针对监督机制失却所导致的越权和立法混乱问题，应加强全国人大对全国人大常委会的宪法监督。而有关宪法监督的争议，在宪法学界已存在许久，从宪法学角度看，宪法监督权配置给全国人大常委会最为适合，但全国人大仍保留对全国人大常委会进行宪法监督的最高权力。23同时，全国人大要主动行使对全国人大常委会修改行为的事后监督制约手段，即现行宪法第62条第十一项规定的全国人大有权“改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定”。通过《立法法》解释，明确权限划分，对全国人大常委会立法权设置限制。最后，设置一个专门的外部监督机构也是必须的，因为只有有制约的权力才能发挥立法制度设计时应有的作用。最好的办法就是设置专门的宪法监督委员会，对全国人大与全国人大常委会行使立法权进行外部监督，实现立法权限配置时的最初目标——民主与效率价值的平衡24。
参考文献
（一） 著作类
1.胡建淼主编：《公权力研究——立法权·行政权·司法权》，浙江大学出版社2005年版。 2.张文显主编：《法理学》，法律出版社1997年版。 6.封丽霞：《论全国人大常委会立法》，出自周旺生主编《立法研究（第1卷）》，法律出版社2000年版。 10.陈伯礼著：《授权立法研究》，法律出版社2000年版。
（二） 期刊类 1.郭道晖：《论国家立法权》，载《中外法学》1994年第4期（总第34期）。 5.李林：《关于立法权限划分的理论与实践》，载《法学研究》1998年第5期。
