法理学学期论文
2010级法硕（非法学） 姓名：谭娜 学号：100312148 服务型政府建设中应加强行政法律制度建设
摘要：明确我国服务型政府建设中的行政法律制度建设问题，是建设中国特色服务型政府的重要部分。眼下，我国正在加强法治政府的建设，这是建设服务型政府的内在要求，也是为人民服务宗旨的具体表现，建立责任型政府和完善行政法律制度是建设我国服务型政府的基本要求。
关键词：服务型政府 行政法律制度
近年来，服务型政府建设在中国成为一个广受关注的热门话题。但综观我国服务型政府建设的理论和实践，却还存在着诸多急需解决的问题，其中忽视服务型政府建设中的行政法律制度问题研究与建设，就是一个亟待加强的重要方面。服务型政府与法律问题密不可分，如影随形，服务型政府建设中必须高度重视法律问题，加大法治建设力度。
党的十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》强调：增强政府服务职能，首要的是深化行政审批制度改革，政府职能从“全能型”转向“服务型”，政府决策建设突出规范化，增强透明度和公众参与度。2004年2月，温家宝总理《在省部级主要领导干部树立和落实科学发展观高级研究班上的讲话》首次提出了“服务型政府”的概念。2005年3月，温家宝总理又在《政府工作报告》中再次强调，要“努力建设服务型政府”。胡锦涛总书记也指出，建设服务型政府，首先要创新行政管理体制。要着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，把政府主要职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，把公共服务和社会管理放在更加重要的位置，努力为人民群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务。
胡锦涛总书记在中共中央政治局第四次会议上强调，社会主义中国，建设服务型政府，从本质上来说是由人民政府的性质所决定的。我们的政府是由中国共产党领导的人民政府，全心全意为人民服务是我们党的根本宗旨，是政府的最基本职能和最本质特征。建设服务型政府，是坚持党一心一意为人民服务的基本要求，是构建社会主义和谐社会的必要条件，也是推进行政管理改革的根本任务。努力提高公共性服务，形成惠及全民、公平公正和可持续发展的公共服务体系，切实提高为社会发展服务、为人民服务的能力是我们眼下的紧迫任务。在市场经济的条件下，传统的政府管理模式已经不能很好的适应经济社会快速发展的要求，迫切的需要加快政府改革，转变政府职能，通过政府改革和政府职能的转变来不断提高为人民服务的能力。
建设服务型政府是根据人民群众的迫切需要提出的一个新的执政理念，建设服务型政府，从根本上说就是要从管理体制和管理方式上，通过建立公开透明的运作机制，把政府的权力置于人民的监督之下，使得以往的“全能型政府”、“无限型政府”向“责任政府”、“有限政府”转变，更好的履行政府“调节经济、监管市场、公共管理、服务社会，服务人民”的职能。从根本上讲，服务型政府就是要为社会服务，为公众服务，简言之也就是要为人民服务，这与我们党的根本宗旨是相互一致、相互统一的。那么，服务型政府是什么样的呢？
第一，服务型政府应当是一个公正透明的政府。所谓透明，就是要政务公开，接受社会和人民的监督。政府各项政策措施的制定与实施，除涉及国家机密、经济安全的以外，都应向社会公开，让人民群众去了解、去监督，提高公众参与度和透明度。首先，要在内容上，把群众最关心最想了解的事情无所保留地公开。其次是在程序上，完善规范化、民主化的程序，实行公示制度和听证制度，充分利用现代信息技术及网络平台，提高透明度和公众参与度。社会需要公正，公正是人类社会追求的价值目标。公平、公正，也是政府行政的价值追求。只有公平、公正，政府在群众中的形象才能得到改善。
第二，服务型政府应当是人民的政府。人民的政府就是以民为本，为群众真心实意办事。具体来说：一是要为群众服务。政府应当从群众最关心、最具体的小事做起，通过一点一滴的积累达到质的飞跃，实现人民群众的根本利益的长远发展。二是要深入到群众中去。倾听群众的想法，了解群众的愿望，竭尽全力去办每一件群众关心的事。要把人民群众高兴与否、满意与否，作为衡量政府服务是否到位根本标准。
第三，服务型政府应当是高效廉洁的政府。廉洁即清廉，清白，不贪污。廉洁从政，要求政府及其工作人员加强自身廉政建设，杜绝腐败现象，做到用权为公、执政为民。高效行政，就是要求政府在处理问题上反映速度快，处理能力强，解决方法活，办事效率高。通过信息化的建立，降低政府行政的成本、提高政府的行政能力、整合政府的管理机构。
第四，服务型政府应当是依法行政的政府。依法行政既是现代法治国家普遍遵循的一项基本法治原则，而且也是现代政府行政管理模式的一次重大转变。政府在行使公共行政权力的过程中，必须规范行为，依法行政。法治是现代行政管理的根本性标志，是建立合法、合理政府的基本前提。一切公共权力的行使都应当符合宪法和法律，并在宪法和法律的监督之下进行。同时，享有什么样的权力，就应承担相应的责任。有权必有责，是法治型政府执政的前提。
第五，服务型政府应当是无私的政府。无私，是政府服务于人民的本质属性。具体表现为:一方面政府应当着力于社会的长期发展、公民普遍、共同的利益的实现来从事其基本活动。因此,衡量政府是否无私的标准就是：政策的制定和执行是否维护了公民的基本权利，是否充分体现了公民的意愿。另一方面，政府官员必须奉公守法，廉洁清正，不以手中的公共权力谋取个人的私利，不以手中的权力赚取额外的租金。
第六，服务型政府应当是有限权力的政府。有限政府是指在权力、职能上严格受到的宪法和法律约束、限制的政府。政府在其权力行使的各个方面都应多种有效的制约。实行有限政府就是要实现对于权力制衡。政府的权力是由人民赋予的，因此必须限制在为人民服务这一区域内。
在第四点的特征中尤其强调了依法行政是建设服务型政府的必备原则，在建设服务型政府的过程中注重行政活动中的法律问题。但是现今的实施过程中仍然存在着这方面的问题。
第一、“官本位”思想根深蒂固。在建设服务型政府的过程中，部分公务员常常是以自己为中心，善于发号施令，对群众颐指气使，自觉或不自觉地表现出昔日“官场”上的行为习惯，服务意识淡漠。一些领导干部和工作人员不是“为民谋利益”，而是“与民争利”，不想失去权力，不想改变“我是管理者”的现状，严重违背了服务型政府的理念和宗旨。责任意识、服务意识、自律意识和观念的不到位，严重阻碍了我国服务型政府建设的顺利展开。
服务型政府是与传统的管制型政府相对应的一个概念。一般是指按照公民的意愿和需要，通过法定程序组建起来的承担为公民和社会提供服务责任的政府。作为按法定程序组建起来的承担为公民提供服务责任的政府，服务，应该是其基本职能，是其存在的价值基础，是其管理的本质所在。法治理念下，各级政府拥有公民赋予的很大权力，掌握着大量公共资源，处于经济社会管理者的特殊地位。政府的角色定位和职能，应主要是公共服务型而不是经济建设型，要坚持社会目标优先而不是经济目标优先； 政府的体制本位，应是社会本位、民本位而不是政府本位、官本位；政府与公民的关系，应将公民置于中心位置，政府不应是凌驾于社会之上的唯我独尊、以我为中心的官僚机构，而应是以民为本、以公众为中心的民众导向型政府。政府的全部行为应以实现社会的公共利益为出发点和落脚点，尊重和保护公民的人权、财产权等是政府应尽的法律义务和必须履行的政治承诺。建设服务型政府，就是要求政府突出服务本色，坚持一切从人民群众的根本利益和现实需求出发，全心全意为人民群众服务； 就是要求政府以解决民生问题为根本着眼点和目的，致力于提供私人或者社会不愿意提供、或者没有能力提供的公共产品，为经济和社会的和谐发展提供基本而有保障的公共服务，以最大限度地满足人民群众全面发展的需求。
实质上，从宪法渊源上看，我国政府从成立之初即应为服务型政府。按照现代宪政理论和主权在民的原则，人民给政府授权，政府给官员授权，官员对人民及其政府负责，政府通过官员向人民负责，政府和官员向人民提供优质服务。我国是人民代表大会制的政权组织形式。1954 年我国制订了第一部社会主义宪法，至今已进行过四次全面修改。从首次立宪到四次修宪，宪法都明确规定: 我国的宪政体制为国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方人民代表大会； 全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责、受人民监督；国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，也受它监督； 政府机关行使的行政管理职能，是国家权力机关赋予，也是人民的给予，受人民委托。即是说，我国政府接受人民的委托，行使管理社会公共事务的权力，在权力行使过程中，就必须对作为委托人的人民负责，努力为人民服务，做到权力与责任相一致，这是宪法的明文规定。所以，从我国的宪政理念和宪政体制上，早已确定了政府的地位，那就是为人民提供服务的政府，是公共服务型政府。
第二、政府在规模、职能、权力和行为方式等方面未完全受到法律明确规定和社会有效制约。从法理上理解，政府的权力是由人民授予的，必须严格限定在依法为人民服务的范围之内。社会主义中国的治国理念是依法治国，政府进行公共管理的基本要求是依法行政。社会主义法治的核心为权利本位、权力制约。在法治理念下建设服务型政府，应是政府权力受限制最大的政府，即“有限政府”。衡量有限政府与无限政府的尺度在于，一个政府在权力、职能、规模上是否受到来自法律的明文限制，是否受到社会的监督和制约； 政府的权力和规模逾越其法定疆界时，能否得到及时有效的纠正； 政府官员，尤其是最高领导违法是否受到法律的惩罚。建立有限政府是宪政的重要价值、宪政理论的精髓，宪政的实现形式。而在现今政府建设中，却存在着这样的问题：政府即使“运动员”又是“裁判”。造成了日常行政运转脱离了法律的制约，从而出现一些违法乱纪的情况，造成执法的不公正。
完善依法行政制度，推进政务公开机制。这就要求政府自觉运用能够体现最广大人民根本利益的法律管理国家事务和社会事务，按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求履行政府职能。同时，要建立健全政务信息发布制度，加大信息发布力度，保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权；进一步完善决策机制，建立健全通畅的利益表达机制和社情民意的反应机制，深入了解民情，充分反应民意，广泛集中民智，切实珍惜民利。还要建立与群众利益密切相关的重大事项的社会公示制度和社会听证制度，建立健全突发事件新闻报道机制，及时发布准确信息，充分发挥社会舆论的监督作用。
服务型政府又是责任政府。在服务型政府中，政府的主要职能是服务，服务就意味着对服务对象——人民的尽职尽责。建设服务型政府，应强化服务是责任意识，要以人为本，代表人民群众的根本利益，向人民负责，提供人民满意的服务，尤其在危机时刻，要勇于承担责任，树立亲民、爱民形象；要强化环境责任，将促进经济、社会与人的协调发展作为政府的重要职能，改善管理方式，为经济社会发展提供良好的环境保证；要强化公共管理责任，着眼于解决最突出的经济社会矛盾，为构建社会主义和谐社会，提供有保障的公共产品和公共服务。而所有这些责任的履行，需要有健全的法律体系来保障和规范。作为近代国家责任政治的产物，作为“主权在民”及“权力分野”原则的必然要求，行政责任离不开法律法规的规范。从法理学的角度来看，行政责任具有多重属性，主要包括：一是义务性是行政责任的根本特征。行政权从一开始产生，就是以国家管理和社会公共利益为目的，服务于民众利益是国家机关及工作人员的义务，按照行政法律规范的要求，行政机关及其行政人员在行政活动中有义务进行一定的作为或不作为，如不得失职、侵权等； 二是行政责任是一种国家责任。如果行政机关在行使行政职权的过程中，违法侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益就应该承担相应的行政责任，如果不是个人行为，而是职务行为违法造成了损害，应由国家或政府承担赔偿责任；三是惩治性。行政责任是一种监控手段和制裁措施。民主政治的实质是责任政治，为了防止国家机关及其工作人员滥施行政行为，损害国家或公民的利益，必须建立明确的行政责任制度对行政权加以监督、控制，对违法的行政行为加以制裁，如果国家行政机关及其行政人员在行政活动中不履行法定的义务，就要承担相应的责任，即接受有权机关的处理，纠正或撤销自己的行为或决定等；四是法定性。行政责任的承担必须依法进行。因此，服务型政府作为责任政府，必须有健全的法律体系来保障和规范，因为有权力必然要伴随责任，只有法律规范健全严密，行政责任明确清晰，政府及其公务员才能切实提高法律实践能力，坚持以人为本，执政为民，依法行政，树立良好形象，提高公信力，为我国服务型政府建设提供实践基础和保证。
但在责任政府的建设实践中，我们却仍面临诸多现实困境，例如，在行政问责制和行政执法责任追究制方面就还没有专门的法律或条例，致使行政问责主体缺失，问责主体主要局限在单一的同体问责而缺乏有效的异体问责，尤其是公民参与政府问责匮乏； 行政问责客体不清，党政之间、不同层级之间、正副职之间权责区分不清，切实可行的问责很难； 行政问责信息缺失，行政信息缺乏公开透明，问责主体难以全面获取干部失责行为的信息； 行政问责机制缺失，履责顺序不明确，机关运作不规范，政府及其人员追究责任的程序缺乏可操作性； 问责法制不健全，问责依据较为分散，问责内容过于原则，问责标准不统一，问责依据效力较低，等。此外，有关失责后国家赔偿及救济的法律也有待进一步完善，而在当前的社会矛盾多发期和突发期，一旦因政府的失责使公民的利益受到不公平的对待，法律设定的赔偿、救济渠道不能有效地发挥制度功能，无奈之下的弱势群体极易形成影响社会稳定的主体力量，影响政府的形象和信誉。这些困境，毫无疑问阻碍着服务型政府的顺利建设。 为此，适应建设服务型政府的要求，必须健全或进一步完善有关规范政府责任的法律法规体系，要在《公务员法》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政强制法》、《国家赔偿法》等已有法律的基础上，尽快出台《行政问责法》和《行政执法责任追究条例》等。应通过法律，健全政府责任体系，明确中央和地方各级政府的主要职责，明确政府各部门的职责分工，明确各级政府和各部门行政首长及相关人员的政治责任、行政责任和法律责任，形成完整的政府责任链条，并建立健全岗位责任制，使每一项职能、任务和工作真正落到实处;要建立健全行政问责法，实行行政问责制，把问责制纳入法治化轨道，与宪法、组织法的规定相衔接，规范问责主体及权力，规范问责客体及职责，规定问责事由，厘定问责标准，规定问责程序，对由于故意或过失，不履行或不正确履行职责，以致影响行政效率和行政秩序，贻误工作，或者损害行政相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为给予问责，做到问责的制度化、程序化、规范化; 要进一步加大行政执法责任追究的立法力度，明确责任追究的归责原则、责任追究的范围、责任追究的方式，明确界定行政执法责任追究的主体和责任等，以强力的国家法律法规来约束规范公务员的执法行为，使其尽职尽责，真正把权力用来为民服务。只有如此，才能在法治理念下把服务型政府建设不断推向深入。
第三、规范行政组织的法律法规还存在空白，未完善行政总体组织法，大部分的法规更新由行政命令完成，成文法规不明确也缺乏稳定性。公共行政组织受制于法治原则是人民主权国家原则的必然要求和体现。在现代社会中，无论是实行“三权分立”的国家，还是“议行合一”的国家，行政组织都是在宪法和法律范围内活动的，都必须依法行政。我国的行政体制是建立在“议行合一”的基础上的。按照宪法规定，全国人民代表大会是最高权力机关，政府等其他机关都由它组织产生，都要执行它制定的法律和作出的决议，而且在执行法律和决议的过程中都要向它负责，受它监督。我国宪法第86条第三款规定，“国务院的组织由法律规定”。根据《立法法》第8条规定列举的只能制定法律的事项，对法律保留原则作了总括式规定，其中第二项是“各级人民代表大会、人民政府、人民法院、和检察院的产生、组织和职权”；表明人民政府的组织和职权必须由法律作出，其他法律规则形式是不能确定公共行政组织职权的，这是必须遵循的宪法性原则。由于行政法规范的是公共行政，公共行政除了国家行政以外，还包括其他非国家的公共组织的行政如公共社团（律师协会、医生协会等）的行政以及公共企事业单位（国有企业、公立学校、研究院所等）的行政。依法行政主体形态的多元性也就决定了公共行政组织立法形态的多元性，其中行政组织是国家为推行政务，按照宪法法律规定的程序组建的国家行政机关体系。从组织结构上分为纵向和横向结构模式。以这一标准衡量，行政组织系统既包括纵向不同层级和横向不同类别的大量行政机关及其组成部门及机构，也包括大量各类非国家机构的公共行政组织。1982年现行宪法的颁布确立了我国新的立法体制后，就行政组织方面的立法而言，全国人大和全国人大常委会重新制定了《国务院组织法》和《地方各级人大和政府组织法》，随着形势的发展又作过几次修正，目前我国行政组织法的法律渊源只有这两部专门法律。为了解决组织法内容的空泛性，1997年国务院还制定了《国务院行政机构设置和编制管理条例》，作为国务院组成部门和内设机构设置和编制的原则性依据的行政法规。当然，广义而言，行政组织法还包括一些单行行政管理法律中的有关行政组织规范。如《中华人民共和国城市房地产管理法》第六条规定：“国务院建设行政主管部门、土地管理部门依照国务院规定的职权划分，各司其职，密切配合„„县级以上地方人民政府房产管理、土地管理部门的机构设置及其职权由省、自治区、直辖市人民政府确定。”从内容可知，这是属于授权类规范，而且是无限制性授权。就地方而言，一些地方人大也有一些行政组织方面的立法实践，如广东省人大常委会于2000年8月就制定了《广东省行政机构设置和编制管理条例》。如果说以上行政组织形成的依据只是法治主义的规则形式的话，那么，从改革开放以来，一个众所周知的事实是，我国行政组织制度始终处于一个变动不居的状态，这其中既有中国改革事业发展的需要，也有政府适应改革转变职能、推动改革的需要，中国的社会转型没有完成，政府的角色就不会到位。从实质法治主义而言，或者从更广泛的行政组织法规范依据而言，由于基本的行政组织法的欠缺，制定法的规则作用的有限性自不讳言。另一方面，与中国的改革事业相适应的国务院机构改革一步也未曾停顿，其中一些类法律性、类法规性、甚至类规章性规范性文件却起着相当的作用。在这种非严格意义上的法律规则的规范作为依据下，国务院的政策性命令对行政组织的改革和调整，也是中国法制前进的一大特色，这些规范和依据虽不能纳入制定法的行政组织规范体系，却不能否认它的法治意义。从目前我国政府所处的背景而言，制定法的完善无疑是实现法治的一个不可或缺的条件，是实现民主、保障人权、塑造法治政府的一个必要途径，而我们又不能仅凭制定法来确立行政组织的法治。正如有学者所言“规则有体现于法律、法规、规章形式之中的，但更多地是由政策性文件首先予以确定，国务院‘三定方案’就是当前典型的例子。”由于“三定”规定本身不是法律或行政法规，而是国务院的行政规范性文件，以我国的行政习惯，国务院如此，地方各级政府也是照此类推有了自己本地政府的“三定方案”。因此从长远看，要在“三定”规定基础上进行相关部门组织立法，对各部门的职能配置、机构设置和人员编制作出界定，不失是一个适合中国国情的完善整体行政组织法的途径，也会大大提高我国行政组织法的法制化水平。所以，目前我国行政组织在制度构建中，受整个制度转型背景的影响，整体行政组织是无法一步到位地完成改革、建章立制，政府在进行机构改革之时更多地依赖与法律化程度有限的政策和类法规范调整为依据，同样，依法行政主体组织形态的最终定位，基本依赖于制度转型过程中，增强制度化中的法律规则水平，使制定法的制度规则形式愈来愈体现它的明确性、稳定性和长期性上。
总之，理论和实践都说明，作为一种全新的政府治理模式，服务型政府建设与法律问题密不可分，如影随形。在服务型政府建设中，必须高度重视法律法规建设，用法律制度去规范政府管理和服务，坚持以人为本、执政为民、依法行政，把促进社会公平正义、维护人民群众的根本利益与建设法治国家统一起来。只有如此，服务型政府才能真正建立起来，并富有成效。
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