宋才发：实施西部地区退耕还林还草决策措施的法律思考
实施西部地区退耕还林还草 决策措施的法律思考
1宋才发
(中央民族大学 法学院 北京，100081)
内容提要 自然生态环境是人类赖以生活的基本条件，是经济发展的物质基础。全面启动西部地区“退耕还林还草”工程，就是为了建设山川秀美的新家园，为中华民族开辟生存和发展的新空间。要走出退耕还林还草误区，确保林草成活率，就必须制定和完善西部地区退耕还林还草的法律法规，依法推进退耕还林还草的进程，完善环境保护法律机制和退耕还林还草的激励机制。
关键词 西部地区;退耕还林;退耕还草;决策措施;法律思考
切实加强生态环境保护，把西部地区建设成山川秀美的新家园，既是实施西部大开发战略的根本，也是提高西部地区人民生活水平，保持可持续发展的重要基础和前提。因此，必须以法律法规为保障，把西部地区退耕还林还草的决策措施落到实处。
一
自然生态环境是人类赖以生活的基本条件，是经济发展的物质基础。森林又是陆地生态环境的主体，它不仅能涵养水源、保护水土流失、防风固沙，而且能净化水质、空气，为人类提供一个美好的生产、生活环境。森林的生态效益和社会效益超过了它提供的木材及其林副土特产品的价值。据资料显示，今日“寸草不生”的黄土高原，在春秋战国时代却有4.8亿亩原始森林，覆盖率高达53%。历经秦汉开始的2000多年的烽火蹂躏和垦耕破坏，到新中国成立前夕，残余森林不足0.3亿亩，覆盖率仅为3%。西部地区又是素以辽阔天然草场著称，草地畜牧业历来是西部地区传统的基础产业。据《中华民族统计年鉴》记载，1995年我国草原面积达3亿公顷，95%以上分布在西部与内蒙古地区，这是我国重要的生态大屏障。然而，西部地区单位草地面积的畜产品产出率很低，只相当于发达国家的十几分之一到二十几分之一。自然生态环境的不断恶化，已成为制约西部地区持续发展面临的严重问题之一。其突出表现就在于森林面积急剧萎缩，生物多样性品种锐减，草地沙化加速，淡水资源严重污染等。全国1／3的水土流失发生在西部，譬如，1998年长江特大洪水的发生，就直接造成近1000亿元的巨大经济损失；1999年3月开始，伴随着一股强大的冷气流从境外进入西北地区，滚滚黄沙横扫了大半个北方，给各族人民的生命财产带来极大的损失。这不仅严重地影响了西部自身的发展，而且对全国在21世纪的发展也构成了新的威胁。
实行退耕还林还草措施，就是为中华民族开辟生存和发展的新空间。中国自古以农立国，历代以治水为要政。大江大河多发源于西部，上游生态失调，沙漠化、水土流失严重，势必成为中下游水患和其他自然灾害的根源之一。黄河断流，泥沙淤积，长江洪水泛滥，水患严重，已成为中华民族的心腹大患。只有恢复西部地区的生态环境，营造起一片片森林，种出一片片绿地，才能真正恢复秀美山川。只有从根本上改善生态环境，西部地区的丰富资源才 1作者简介 宋才发(1953—)，男，1湖北武穴人，法学博士。现任中央民族大学法学院院长、民族法学研究所所长、教授、博士生导师，重点学科带头人、国家有突出贡献的中青年专家、享受国务院颁发的政府特殊津贴专家，从事法学研究。
1 能得到科学地开发和利用，才能改善投资环境，引进资金、技术和人才，才能完满地实现西部开发的整体目标。正因为如此，1999年8月国务院紧急发出了《关于保护森林资源、制止毁林开垦和乱占林地的通知》，要求立即停止一切毁林开垦行为，大力植树造林。国务院总理朱镕基在甘、青、宁3省考察时指出，西部大开发是一个全面的系统工程，要有重点、有步骤地推进。第一要把生态环境建设放在突出位置，要坚持不懈地搞好生态林工程和水土流失治理。“治理水土流失，要采取退耕还草、封山绿化、个体承包、以粮代赈的措施。当前最重要的是，要坚决实行坡耕地退田还林，要封山绿化，保护植被，发展林草业及相关产业，开展多种经营，开辟新的增收门路。退耕的坡地造林，可以实行个体承包的办法，把造林任务承包到户、到人，谁造林，谁所有，谁受益。对造林种草所需苗木、种子和用工，国家给予适当补贴。对退耕并达到造林要求的农户的口粮，在一定年限内由国家采取以粮代赈、无偿提供的办法，以调动农户退田还林的积极性。”［1］森林、草地，破坏容易恢复难。因此，自1998年开始，中央给西部地区生态环境建设重点县的水土保持、生态林和天然林工程等建设投资增加了力度；西部地区的各省、区、市认真编制所属县、乡、村的实施规划，按山、水、田、林、路、园综合治理的思路，体现大战略、大农业的格局，力争达到“山绿、水清、人富”的建设目标。据国家林业局资料显示，第一批退耕还林还草试点的四川省等3省共完成退耕还林还草671.9万亩，第二批试点省(区、市)和新疆生产建设兵团共完成退耕还林还草579.1万亩，这些试点工作的实际成效已经过国家林业局组织的核查验收［2］。在实施退耕的方法上，西部各省、区、市从实际出发，以基本农田为突破口，实施以改(坡改梯)促退，以调(大种经济林、调整产业结构)促退，以移(把深山老林的人移出来)促退，以封(封育)促退，切实保持生态平衡。四川省西部的57个县自1999年底全面停止了天然林采伐，实行常年管护，460多万公顷原始森林得到救治；位于长江上游的云南省，自1998年底就封存了采伐工具，严禁砍伐森林，全面开展造林护林活动；位于长江、黄河源头的青海省启动源头环保工程，以遏制草地退化趋势，提高水源涵养能力，保护青藏高原特有的生态基因资源。
全面启动“退耕还林还草”工程，建设山川秀美新家园。西部地区地处我国长江、黄河和珠江流域的中上游，幅员辽阔，资源丰富，已被确定为我国21世纪经济社会发展的重点。根据西部大开发战略部署和《全国生态环境规划》，西部地区近10年水土保持和生态环境建设的主要目标是：完成综合治理水土流失35万平方公里，重点治理区生态环境建设初见成效，建立和完善预防监督体系，有效遏制人为水土流失，建设水土流失动态监测网络，定期公布水土流失动态；“十五”期间要治理“三化”(草场退化、沙化、盐碱化)草地1650公顷。为此，云南省9个国家退耕还林还草试点示范县，2001年内退耕还林还草任务确定为50万亩，其中退耕地还林还草10万亩，荒山荒地退耕还林还草40万亩。根据国家部署，2000年云南省已在金沙江流域的中甸、丽江、鹤庆、元谋等9县退耕20万亩，还林还草达79万亩［３］。宁夏2000年加快了以国家生态环境重点建设县、天然林保护工程和灌区二代林网等为重点的生态建设，全年完成人工造林合格面积101.7万亩，封山(沙)育林育草102.9万亩，分别比上年增长39.7%和365.5%。同时，5个试点县还完成21万亩退耕还林还草任务，并荒山造林种草26万亩［４］。新疆近年加大造林种植面积，2000年造林合格面积为150万亩，其中相当一部分是各类果树。2001年后3年每年安排100万亩以上面积退耕还林，10年内仅果木林面积就要开发1000万亩。青海省到2000年已退耕还林547万亩，荒山造林种草1093万亩，增加林草植被1640万亩，减少水土流失11256平方公里［５］。甘肃省到目前为止，共完成退耕还林还草工程87.95万亩，占计划90万亩的97.72%。2001年甘肃有59个县实现退耕还林还草试点任务，现已完成退耕还林还草3809万亩，完成宜林荒山荒地造林49.86万亩，分别占计划任务的95.23%和99.72%，且建设质量和任务完成率都好于往年［６］。重庆市到1999年底，共治理水土流失面积1.4万平方公里，累计营林造林1450万亩，“四旁”植树9亿株，封山育林852万亩，退耕还林100万亩，森林覆盖率已由10.3%上升到23.1%；改良草地45.5 2 万亩，推行保土耕作措施38.8万公顷，共建各级各类自然保护区15个，总面积1222平方公里［７］。广西在“十五”期间将突出抓6个领域环保工作，森林覆盖率达到44%，退耕还林3.5万公顷，退耕还林率达70%。内蒙古赤峰市已连续多年开展牧草种子工程建设，草籽基地面积已达40多万亩，年产优质牧草种子300余万公斤，成为内蒙古最大的草籽产区，为内蒙古退耕还草作好了充足准备［８］。甘肃为提高造林成效，充分依靠科技力量，在造林过程中，采取生物措施和工程措施双管齐下，运用多种整地方式、多树种混交、乔灌草地结合等方法，以及推广ABT生根粉、地膜覆盖、容器苗造林、高效保水剂等抗旱造林新举措，确保苗木成活率。总之，西部地区从建设秀美山川的目标出发，在退耕还林还草试点中，从实际出发，根据不同区域地理、气候特点，积极探索新途径、新模式，包括在尊重农牧民意愿的前提下，采取“公司＋农户”的办法，全力落实党中央国务院关于“退耕还林还草”的决策措施，确保该项造福子孙后代的德政工程“退得下、稳得住、能致富、不反弹”。
走出退耕还林还草误区，确保林草成活率。尽管我国在2000年9月颁发了《退耕还林还草暂行办法 》，对退耕还林还草作出了许多具体规定，但是在全面启动这项工程的过程中，确实存在一些误区：(1)经济林比重过大。从生态保护的角度看，农民在管理经济林时习惯于施肥、除草、翻耕的办法，这种作法损害了经济林防止水土流失的作用，而且经济林比重偏大不易于达到“还林”的目的。(2)种林种草缺乏科学性。国家已多次强调，要以“宜林则林，宜草则草”的原则进行退耕还林还草工作，但如宁夏某地政府就规定必须按照70%还林，30%种草的比例退耕，但该县由北到南降水量从100毫米到500毫米不等，而林木在500毫米以下雨量的气候中是难于成活的，应该说种草的成活率大于造林［９］。(3)政策落实不到位。在有些地方退耕还林要先交“门槛费”和村干部“跑腿费”，使退耕还林的农牧民遭受“拔毛之苦”。政府拨的“退耕还林还草补助粮食、管护费”不能兑现，中间被克扣，而且粮食只能作喂牛的饲料，以次充好，极大地挫伤了农牧民退耕还林还草的积极性。(4)以权谋私现象严重。如青海省黄南藏族自治州同仁县在退耕还林还草建设中，少数干部就以权谋私，超标准盲目调入大量质量低劣的“关系苗”，2000年该县共需退耕工程苗木533万株，实际却购进834.3万株，而在全年造林中仅用去各类苗木286.5万株，其余547.8万株只好进炉膛；且150万株“关系苗”，由于全部积压、窖藏，致使栽下去后大部分苗木枯死［１０］。(5)粗放式经营管理。无论是造林还是种草，都需要精心经营和管理，但西部大多数地方仅把它当作国家规定的任务来完成，农民对退耕还林还草收益信心不大，对将来的使用权也放心不下。所以“有人种，无人管”现象严重，“年年植树不见树，年年造林不见林”，“种草尽长狗尾巴草”。针对上述误区，必须依法实施退耕还林还草工程，建立起有利于种、管的激励机制，把国家有关退耕还林还草政策落到实处。要通过普法和宣传教育，让西部地区干部群众真正懂得，退耕还林还草的最根本目的，是要恢复生态的多样性和综合平衡，这是一件利在当代、功在千秋的事业；因为它不仅只是一个生态环境问题，而且关系到经济增长、文化发展和人们生活方式的根本转变。
二
必须制定和完善西部地区退耕还林还草的法律法规。(1)要妥善地处理好退耕还林还草与农牧民原签订的土地经营合同的关系。土地承包经营权是在我国经济体制改革中产生的一种新型物权，应当受到法律保护。然而，土地又是最基本的生产要素，农民最可靠的生活保障，国家必须对土地的使用实行宏观调控。1998年8月新修改的《中华人民共和国土地管理法》第14条规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期为30年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护。”［１１］(P904)家庭经营是集体经济内部的一个经营层次， 3 是双层经营体制的基础，不能把它同集体统一经营对立起来。退耕还林还草并不是对原有土地承包合同的否定，只是国家行使土地用途管制权的具体表现，因为原土地承包关系、承包期限并没有改变，承包人仍享有在该土地上种植和收益的权利。必须依据有关法律规定和现实情况，营造一个有利于退耕还林还草的法治环境，切实保障退耕还林还草决策措施的实施。(2)要进一步充实和完善退耕还林还草的具体法规文件。尽管我国有关自然环境保护的法律法规已达100多条，但针对西部开发的生态建设的法规却寥寥无几，无法依法解决当前存在的实际问题。我认为《土地管理法》第39条第2款可作为对承包土地实施退耕还林还草的法律依据：“根据土地利用总体规划，对破坏生态环境开垦、围垦的土地，有计划、有步骤地退耕还林、还牧、还湖。”［１２］(P909)但规定的内容又过于原则、笼统，缺乏可操作性，各级立法职能部门应加快制定具体法规和规章，使退耕还林还草工程的实施有法可依、有章可循。(3)对“四荒”土地种树植草要依法推进。在“四荒”(即农村集体所有的荒山、荒沟、荒丘、荒滩，也包括我们通常所说的荒地、荒沙、荒草和荒水)使用权承包、租赁、拍卖之前，必须做“四荒”界定、确认权等基础性工作。“四荒”属《土地管理法》规定的“未利用地”，对其一般应先承包、租赁或拍卖使用权，后进行治理。对在“四荒”使用权的承包、租赁或拍卖中涉及到的自留山、责任山问题，要稳妥慎重处理。“四荒”土地使用权承包、租赁或拍卖的期限最长不得超过50年。“四荒”治理开发必须以保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化为主要目标，以植树种草为重点，合理安排农、林、牧、副、渔各业。(4)对位于江河源头、干支流两侧、湖库周围、石质山区、风沙干旱区、高山陡坡地带、山脉顶脊部位、生物多样性丰富地区和其他生态环境脆弱地区，适宜植树种草的“四荒”地，要依法落实植树种草任务。“对长江上游、黄河中上游重点生态治理区，要采取封山育林种草为主、人工促进天然更新与人工造林相结合的方式，配套节水工程等综合水利设施建设，全面恢复和建设林草植被。”“对于治理进展缓慢，未达到合同或协议规定进度的，要提出限期治理的要求；对于长期违约不治理开发的，可以收回使用权。”［１３］（Ｐ10—11）
必须依法推进西部地区退耕还林还草的进程。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》规定，要组织实施重点地区生态环境建设综合治理工程，推进长江上游、黄河中上游和东北内蒙古等地区的天然林保护工程，以及退耕还林还草工程。“在过牧地区实行退牧，封地育草，实施‘三化’草地治理工程。加快小流域治理，减少水土流失。”在十五期间，“新增治理水土流失面积2500万公顷，治理‘三化’草地面积1650万公顷。”［１４］《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》也明确规定：“对西部地区荒山、荒地造林种草及坡耕地退耕还林还草，实行谁退耕、谁造林种草、谁经营、认拥有土地使用权和林草所有权的政策。各种经济组织和个人可以依法申请使用国有荒山荒地，进行恢复林草植被等生态环境保护建设，在建设投资和绿化工作到位的条件下，可以出让方式取得国有土地使用权，减免出让金，实行土地使用权50年不变，期满后可申请续期，可以继承和有偿转让。国家建设需要收回国有土地使用权的，依法给予补偿。对于享受国家粮食补贴的退耕地种植的生态林不能砍伐。”［１５］必须进一步完善法制配套措施，依法保障西部地区退耕还林还草决策措施的落实。要依据《中华人民共和国草原法》第10条规定：“严格保护草原植被，禁止开垦和破坏。草原使用者进行少量开垦，必须经县级以上地方人民政府批准。已经开垦并造成草原沙化或者严重水土流失的，县级以上地方人民政府应当限期封闭、责令恢复植被，退耕还牧。”［１６］(P1176)《中华人民共和国森林法》第5条规定：“林业建设实行以营林为基础，普遍护林，大力造林，采育结合，永续利用的方针。”［１７］（Ｐ491）《中华人民共和国环境保护法》第44条规定：“违反本法规定，造成土地、森林、草原、水、矿产、渔业、野生动植物等资源的破坏的，依照有关法律的规定承担法律责任。”［１８］（P1237）总之，我们要充分利用近年业我国粮食贮备丰足的状况，用粮食来支持西部地区农牧民退耕退牧还林还草，增加对林地、草场的投入，改善树种品种，增大光合面积和效率，延长草原生态系 4 统的食物链，扩大林草的生产能力。
必须依法实施林业重点建设工程。为落实退耕还林还草，再造山川秀美的战略决策，国务院已批准国家林业局《关于认真组织实施林业重点工程、加速生态建设的意见》，决定自2001年起集中力量实施六大林业重点工程，使我国西部地区生态面貌有一个根本的改观。国务院批准实施的六大林业重点工程是：(1)天然林保护工程。它包括三个层次：全面停止长江上游、黄河上中游地区天然林采伐；大幅度调减东北及内蒙古等重点国有林区木材产量；由地方负责保护好其他地区的天然林。(2)“三北 ”和长江中下游地区等重点防护林建设工程。该工程涉及28个省(区、市)的1696个县(市、区)，计划造林304亿亩，并对工程区内的10.78亿亩森林实行有效保护。(3)退耕还林还草工程。这是党中央、国务院针对我国水土流失日趋加剧的现状而作出的一项重大决策，现已突破原定区域和流域，成为一项全国性的生态建设工程。(4)环北京地区防沙治沙工程。主要解决首都周围地区风沙危害问题，包括北京、天津、河北、内蒙古、山西5个省(区、市)的75个县(旗、区)，计划到2010年林草覆盖率由目前的6.7%提高到21.4%。(5)野生动植物保护及自然保护区建设工程。实施范围包括全国具有典型性、代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物种的天然分布区、生态环境脆弱区等。(6)重点地区以速生丰产用材林为主的林业产业基地建设工程。为此就需要进一步调整和完善不适应的林业政策，逐步吸引社会力量来共同建设。要放手发展非公有制林业，强化林业产业，建立一批龙头企业，名牌产品，带动产业发展。要提升科教兴林水平，推进依法治林进程，完成防沙治沙、湿地保护、天然林保护、退耕还林还草等方面的具体立法建设。对于水资源丰富的西南部分省(市)的未利用土地，宜按政府提出的“以粮代赈、以粮食换森林、免费提供苗木”的政策，鼓励当地群众加强对天然林等自然资源的保护，植树种草，走生态环境建设与产业开发、农村扶贫致富、区域经济发展相结合的道路。同时要逐步在西部地区建立一些“生态环境建设示范区”，探索出新型的林牧模式，试将传统的以放牧为主的养殖方式改为舍饲养殖，使草地休养生息，天然次生林，水源涵养林达到封育与保护。
必须完善环境保护法律机制。西部大开发法制要先行，尤其是完善环境保护的法制势在必行。我国已初步建立了以《环境保护法》为基本法，以环境保护管理单项法律为内容的国家法律体系。但环境保护的法律控制和协调能力还不够，必须从如下几个方面进一步完善：(1)法律体系自身内部的协调，消除内部矛盾；(2)环境法律体系必须与市场经济相协调；(3)环境立法必须与环境执法相协调；(4)国内环境法必须与国际环境法相协调。在当前，进一步严格环境执法更是当务之急。为此就要进一步健全执法机构，改善执法手段和执法条件，提高执法人员素质和执法水平。就要进一步理顺环境执法体制，解决执法机构之间的职责划分不清的问题，尤其要建立有效的执法监督机制，切实规范环境执法行为。还需要加大执法力度，加强现场执法，严肃查处各种违法行为，推行环境执法责任制度。与此同时，还必须建立和完善生态环境综合决策机制和宏观调控制度，建立和完善综合性生态环境许可制度，建立和完善公众参与生态(尤其是护林护草)的环境管理制度，建立和完善生态环境税、环境补偿费，生态环境费制度，以及建立和完善生态效益和影响的评价制度。我国新修改的《刑法》特别设立了“破坏环境资源保护罪”，对故意或过失实施了污染环境、破坏资源并造成了人身伤亡或公私财产严重损失的各种犯罪行为，规定了相应的刑事责任。这对于退耕还林还草目标的实现，是强有力的法律保障。
必须完善退耕还林还草的激励机制。国家确定退耕还林还草工程的根本目的，就是要恢复劣变的生态环境。为了确保这一根本目的的实现，必须逐步形成和完善一套有利于退耕还林还草工程的激励机制，用它去吸引西部农牧民参与实际的退耕还林还草工程。为此就要允许和支持西部山区农牧民把退耕所还林草培育成优势产业之一，把政府规划变成农牧民的生产计划。要保护农户对造林种草退耕地承包使用权的连续性、长期性和有保障性。要推行政府机构、森林工人与村民共管的新模式，变现行的自查与检查为当地农民参与式农村快速监 5 测评估。要鼓励农牧民使用沼气，节约和减少使用经济林。譬如，广西有1／10的农户用上了沼气，以沼气为纽带的生态农业建设，有效地解决了农村用能问题，保护了森林资源，改善了生态环境。据有关专家测算，广西已建的沼气池每年可节约薪柴138万吨，相当于少砍了69万亩的有林地面积［19］。与此同时，为保护西部地区林草地不遭破坏，促使生态平衡，还必须控制西部人口增长过快的状况，因为控制人口增长是维护和发挥西部人均自然资本优势的需要，是西部地区走向人口与经济发展良性循环的需要。
参考文献
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载《西北第二民族学院学报》2003年第1期
2005年8月2日，宋才发教授携夫人夏桂霞教授实地调研考察陕西西安碑林
