湘潭市社区服务业发展现状及对策调研
2008/12/30
岳塘区发展改革统计局 何志军
社区服务业是指在政府倡导、扶持和推动下，以满足社区居民物质文化生活需要、扩大就业、保持社会稳定、促进社会和谐为宗旨，以基层社区为依托，各类社会主体共同兴办的以社区居民和驻区单位为服务对象的服务业。
按照《国民经济行业分类》标准，社区服务业应归于第三产业中的服务业。
社区服务业分为公益性服务和经营性服务两大业态，其中公益性服务包括社会福利服务、社会救助服务、老年服务、就业服务、社区治安法律服务、文化科教服务、医疗卫生服务等；经营性服务包括便民利民服务、文化娱乐服务、家政服务、社区物业管理服务等。
随着社会主义市场经济的发展和城镇化进程的加快，城市社区在经济社会发展中的基础地位越来越重要，社区居民对社区服务业的需求越来越多，要求越来越高，发展社区服务业对提高居民物质文化生活质量、扩大就业、化解社会矛盾、促进和谐社会建设具有十分重要的意义。
一、我市社区服务业的现状
目前，我市共有社区202个，雨湖区76个，岳塘区76个，高新区9个，湘潭县17个，湘乡市19个，韶山市5个。 2001年，我市出台《关于推进城市社区建设的决定》以来，社区建设和社区服务业发展取得了明显的成效，在提高居民物质文化生活质量、化解社会矛盾、促进社会和谐方面产生了积极的作用。书院路街道、东坪街道、中山路街道、中洲路街道等10个街道获湖南省和谐社区先进单位，木屐塘社区、唐兴街社区等26个社区获全省和谐示范社区，霞光社区多次获得省文明示范社区等荣誉，并获得全国先进文化社区、全国商业示范社区等光荣称号，飞喜家政服务公司、诚信家政服务公司、娟娟家政、梦圆家政、南盘岭社区老年陪护中心、天友餐具消毒中心等品牌社区服务业得到社区居民的广泛认可，并取得了一定的经济效益。
1、社区服务的组织体系基本建立
各社区普遍建立了以党支部为领导层、居民代表会议为决策层、社区居委会为执行层的组织体系，为居民服务、社区管理提供了组织保障，基本形成了条块结合、资源共享、优势互补、共驻共建、共同推进社区建设和社区服务业发展的局面。
2、社区服务的基础条件大为改善
2001年，我市城区有50%的社区办公用房不足50平方米，各社区经费3000元/年，社区设施极为简陋。近年来，政府把改善社区基础设施作为重点，逐年加大对社区的投入，到2007年，各社区的经费达到5万元/年，2003年-2007年全市共投入财政资金4227万元，新建办公用房16120平方米，改扩建近30000平方米，社区办公服务用房平均达到220平方米，所有社区都建立了社区服务站（中心），大多数社区安装了空调，配备了电脑、打印机，建立了图书室（阅览室）、娱乐室（老年活动室），部分社区建立了卫生医疗服务中心、市民学校、棋牌室、门球场、乒乓球室、文体活动广场，配备了室外健身器材。
3、社区服务队伍不断壮大和优化
我市现有748名居委会委员，其中女性561人，中共党员467人，大专以上文化程度302人，平均年龄39岁，社区服务人数大幅增加，社区服务人员平均年龄降低，人员素质有较大幅度提高。
4、社区服务体系逐步建立
全市街道办事处建立社区服务中心42个，社区服务站202个，建立和完善“星光”老年服务设施150个，全市社区服务网点3730个，社区专业服务队748个，社区志愿者服务队317个，社区服务从业人员10319人，其中安置下岗失业人员6136人。服务项目从最初的十几项发展到近300项，从原来单一分散的福利型、公益型服务发展成为餐饮、托幼、养老、残疾人服务、卫生计生服务、咨询、优抚、社会治安维稳、居民生活、心理健康和疾病康复服务、文化、娱乐、体育服务等系列化服务体系，并逐步向社会化、市场化、产业化方向发展。牛头岭社区基本上实现了“办事不出社区”的目标，霞光社区建立了“小病在社区、大病有医保、康复回社区”的卫生服务体系。
二、我市社区服务业发展存在的问题
近几年来，我市社区服务业在边起步、边规范的过程中，有了长足的发展，但相对沿海发达地区和长沙株洲而言，仍存在投入不足、服务设施不够完善、市场发育不健全、服务企业规模偏小、服务档次偏低、与社区居民日益增长的物质文化需求不相适应的问题，没有突破福利和公益服务的范围，对于拉动社会需求、扩大就业规模、促进经济发展的作用还十分有限。主要体现在以下几个方面：
1、社区服务业发展不平衡,社区服务功能发挥不够充分。
全市有广场街道、平政路街道、中洲路街道、岳塘街道建立了“社区事务受理服务中心”，通过整合社区服务功能，优化社区服务资源配置，社区服务阵地由室内转向窗口平台，实现了靠前服务、便民服务、快捷服务；南盘岭社区服务实现了“走出去的战略”，其家政服务覆盖了全市主干道沿线社区，具有一定的品牌效应；牛头岭社区服务中心走“以项目融资的路子”，形成了市场运作、自主经营、自负盈亏的市场化服务格局，其物业管理服务覆盖社区并向周边辐射，该社区除房产外，现有服务设施43万元，并有一定的积蓄，取得较好的社会效益和一定的经济效益。
但大部分社区办公服务场地不足，社区经费仅能勉强维持发工资和日常传统服务项目开支。个别社区经费方面甚至存在寅吃卯粮、借新还旧的现象，工作方面仅能应付，社区服务业社会化、市场化发展更是无从谈起。
全市社区服务业经营网点虽然不少，但管理和服务规范、上规模上档次、具有品牌效应的极少，而且大多经营业态雷同，设施设备陈旧，不少社区服务网点与居民住宅设置在一起，破坏了居民安静舒适的生活环境；新型高档住宅小区的服务网点多数由开发商主导，网点少，租金贵，商家不愿意在初始期进入经营。
总体来看，我市社会救助服务、就业服务、社会治安法律服务、计生服务等公益性服务体系基本建立，而经营性服务处于自由发展阶段和无序发展状态，没有行业管理制度，也没有行业标准规范。
2、社区服务业发展资金不足。
首先是财政投入相对不足。我市2001年财政投入每个社区的经费为3000元，2007年为5万元。据了解，长沙市天心区2007年投入每个社区的经费为22万元。其次是社区工作者薪酬偏低，我市2007年社区工作者月工资标准为600元，2008年正研究调整为社区书记主任月工资标准900元，副主任850元，委员、低保员、社保员800元，考核奖平均150元/人月，工资奖金合计平均约1000元/人月；长沙市天心区2007年工资标准1100元/人月，2008年7月起实行主任基础工资1600元/人月，副主任1500元/人月，委员1400元/人月，绩效工资为基础工资的30%，工资奖金合计平均约1950元/人月。第三是企事单位、集体经济、民营企业以及其它社会资金和国外资金投入社区服务业极少，这是目前我市社区服务业发展水平低的主要原因。
3、社区服务基础设施不够完善。
目前我市平均社区用房220平方米，离省定标准300平方米尚有一定差距，社区用房在150平方米以下的有35家，还有15家是借用。全部社区用房中，有80%以上没有办理房屋产权证。社区内文化、体育、环境卫生、基础设施不够完善，特别是一些老社区，公共绿地较少，存在小街小巷道路不畅、路灯不亮、下水道堵塞、垃圾站设置太少的现象。
而与之相对照的是长沙市从2006年起，将359个社区分阶段纳入标准化建设范围，按照精品社区、达标社区和一般社区三个层次推进。选择重点社区由市、区两级财政各安排100万元建设和谐文明社区。全市所有社区有六室：办公室、党建活动室、警务室、计生服务室、图书阅览室、文化娱乐室，有三站：社区服务站、医疗服务站、保障服务站，大部分社区有室外健身场、市民学校、雷锋超市、文化长廊和一站式服务中心。长沙市建立了500所特色市民学校，每所市民学校有场地、有教材、有专职教师、有教学计划，课程的开设由社区居民作主。
4、社区服务功能错位，行政化倾向严重。
一是社区事务性工作多，走街串巷为居民服务的精力少。随着政府部门工作的下移，社区成了一级小政府，社区事务性工作越来越多，再加上文明城市创建、卫生城市创建，还要应付一些上级部门的检查、达标验收，留给社区工作者了解社情民意、为社区居民服务的时间和精力很少，导致社区服务的基本职责履行不够，社区功能错位，一些群众最关心最直接、最现实的利益问题在社区层面没有得到根本解决。
二是社区自我管理的功能没有充分发挥。社区没有独立的人事权和财务管理权，其财务账由街道代管，其经费使用由街道审批，财政拨付社区的资金存在被截留现象，市、区拨付社区的5万元工作经费部分没有足额落实到社区。
三是“权随责走，费随事转”的精神没有得到完整贯彻。社区工作任务增加了，经费开支增大了，而相应的人员和经费往往到位不够。
5、社区服务业中介组织发育不健全。 目前，社区中介组织可以分为四类：活动类、维权类、服务类、救助类。我市的社区中介组织一是发展不平衡，二是种类不健全。其中活动类社区中介组织，如舞蹈队、书画协会、腰鼓队等较多，但权益类、服务类和救助类社区中介组织数量不多，质量不高，特别是服务类中介组织还没有发挥吸收社会资金投入、丰富社区服务内容和推进社区服务业发展的作用，产业化程度还很低。
6、社区服务业龙头和品牌较少，示范和带动作用不明显。
全市有影响的社区服务龙头企业和品牌服务较少，市、区、街三级社区服务中心龙头和区域龙头作用体现不明显，社区服务的产业化依然任重道远。
如规模较大的南盘岭老年陪护中心，2007年营业额约40万元，梦圆家政服务2007年营业额约20万元，比长沙社区服务龙头企业相差甚远；我市起步较早的品牌家政服务企业娟娟家政主要服务项目包括家庭服务钟点工、保姆、陪护、护理、家教、家电维修、办公楼和旅社保洁、建筑物外墙清洗等，其最兴旺的2005年营业额40多万元，从业人员达278人，到2007年营业额约为15万元，从业人员锐减至40多人。
总体来看，我市经营性社区服务业发展属起步阶段，个别的处于初级发展阶段，与沿海发达地区和长沙相比，从业人员素质、服务水平和服务质量有待提高，服务业企业规模不大，总体市场化、产业化、社会化程度不高。
三、我市社区服务业发展前景分析
随着经济社会的快速协调发展和人民生活水平的不断提高，未来社会将对社区服务业发展壮大提供巨大的市场需求，培育发展社区服务业具有广阔的空间和良好的前景。
1、居民收入的提高将带动社区服务业需求。
近年来，我市城市居民收入逐年增长，“十五“期间，我市城市居民人均可支配收入年平均增长12.3％，2007年我市城市居民人均可支配收入12742元。居民收入的增加为社区服务业发展奠定了良好的基础，高收入群体对社区服务业的需求快速增长，并形成一定的消费规模；同时，随着思想观念和消费观念的转变，中低收入群体对社区服务的消费需求也逐步增加，市场前景看好。
2、社会人口趋向老龄化将带动社区服务业需求。
我市社会人口老龄化进程加快、户均人口减少。我市一代户、二代户越来越多，“空巢”家庭现象日益突出。由于家庭结构小型化，削弱了传统的家庭养老功能，更多的老年人必然要求社会化的服务来保障其生活所需，建立以社区居家养老和居家护理为主、养老院为辅的新型社区服务模式，将是我市社区服务业发展的重点之一。
3、城市居民消费升级将带动社区服务业需求。 随着社会科技日新月异的进步，社会分工日益细化，信息咨询产业逐渐发展，人们的工作节奏加快，文化教育水平普遍提高，促使城市居民的思想观念发生很大变化，生活方式趋向多样化，消费需求快速增长，消费结构逐步升级，花钱买服务的观念逐渐成为趋势。越来越多的人们利用业余时间参加学习培训、旅游健身、休闲娱乐等，社区家政服务、便民服务及保健服务等市场需求将不断增加。
同时，由于住宅的小区化和私有化，越来越多的家庭将离不开专业化的社区物业管理服务。
4、新型工业化和新型城市化发展将带动社区服务业的需求。
5、全面小康社会建设将带动社区服务业的需求。
四、发展湘潭市社区服务业的对策建议
基于以上分析，我们认为，发展湘潭市社区服务业，机遇与挑战并存，任重而道远。要实现湘潭市社区服务业跨越式发展，应从以下几个方面着手。
1、健全法律法规，理顺社区管理体制。
《中华人民共和国城市居民委员会组织法》1989年颁布以来，社区建设和社区服务业发生了巨大的变化，在社区服务业的产业化、市场化方面，《组织法》对社区的定位和管理有待进一步细化和深化。另外，《组织法》的第十七条关于社区经费来源方面，没有对目前社区物业管理服务等收费项目提供法律依据，社区建设和服务业发展受到制约。
按照该法规定：居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性组织，政府及其派出机构对居委会的工作给予指导、支持和帮助，居委会协助政府及其派出机构开展工作
⑴建议市人大组织开展调研，提出《中华人民共和国城市居民委员会组织法》有关条款细化和深化的修改建议，重点是两个方面，一是社区管理体制，二是社区服务业市场化、产业化和社会化。
⑵建议市人大组织开展对湘潭市《中华人民共和国城市居民委员会组织法》执行情况的检查并监督实施。政府要全面清理各种与《中华人民共和国城市居民委员会组织法》有关的文件，不相适应的一律废止，并在全市范围内开展普法宣传教育活动，全面落实社区居民自治的各项措施，健全完善《社区自治章程》。
目前要解决的突出问题是理顺管理体制。社区的人事权经费权、财产权应由街道移交社区，减少各类检查、评比、考核，促进社区管理规范化、法制化和社区服务业健康快速发展。
2、制定并实施《湘潭市社区服务业发展规划》，开创我市社区服务业发展新局面。 中华人民共和国民政部等十四部委1993年发布了《关于加快发展社区服务业的意见》，民政部于2007年发布了《“十一五”社区服务体系发展规划》。建议按照以上2个规范性文件要求，结合我市实际情况并参考东部沿海城市经验和作法，制定《湘潭市社区服务业发展规划》，对社区服务业发展的指导思想、基本原则、目标任务、发展方向和保障措施予以细化和深化，提高可操作性。
以《杭州市社区服务业发展规划（2006-2010年）》为例，在主要任务方面严格区分了公益性服务和经营性服务的分类指导意见，公益性服务分6类，经营性服务分4类，并分别细化其发展规划，指标体系较为科学，市场化、产业化、社会化特征比较明显，其保障措施有8项，具有较强的操作性。
3、加大对社区服务业的扶持力度，规范对社区服务业的管理。
⑴制定社区建设标准，指明社区服务发展方向。参照中华人民共和国民政部2007年发布的《全国社区服务示范城区标准》，结合我市实际制定《湘潭市城市社区建设标准》。加强对社区服务业的宏观指导，规范社区建设标准，明确社区服务业发展方向，推动社区服务向高标准规范化方向发展。建议按精品社区、达标社区和一般社区分别制定标准，标准的设置分组织管理、政策扶持和资金筹集、服务内容、设施建设、服务队伍、效益等几个方面，指标设置要淡化定性指标，突出定量指标，要突出基础设施建设这一硬性指标，提高可操作性。
⑵明确各类建设主体的责任，建立稳定的投入保障机制。政府投入应成为社区公共服务所需资金的主要来源，社区工作经费、社区工作者薪酬、社区办公用房、社区服务用房、社区基础设施和其它服务设施均应纳入财政预算，确保逐年增长，同时加大对经营性社区服务业的扶持力度，制定奖励和优惠政策，加大招商引资力度，吸引各类社会资金投入社区服务业，促进社区服务业快速发展。
⑶加强社区服务队伍建设、提高社区服务人员素质。建议按社区专职管理人员、兼职人员、志愿者队伍和市场化服务专业人员分类，分别制定具体的培训计划、培训标准和服务技能标准，把好准入关，做好社区专职管理人员的选任、招聘和培训工作，加强对市场化服务人员的专业技能培训和上岗培训，坚持执证上岗制度。
⑷出台《湘潭市人民政府关于扶持社区服务业发展的若干意见》，改善社区服务业发展软环境。
据了解，杭州市对社区服务业发展的扶持主要体现在以下几个方面：一是把社区服务业纳入国民经济和社会发展的总体规划，把社区基础设施建设纳入城市建设规划和市产业发展导向目录，规定社区配套服务用房按每户不低于30平方米的标准集中设置，严格执行开发商按要求建设配套公建设施的制度，同时建立其他公益性服务项目建设的财政补偿机制；二是进一步加大对社区经营性服务的扶持力度，制定具体的税费减免标准，就业困难人员自谋职业从事个体经营，并符合有关条件的，可凭工商营业执照副本和《杭州市就业援助证》，到就业管理服务机构一次性领取3000元的就业援助补助费；三是建立社区服务业发展基金，主要用于对社区公益性项目的补助和其它项目的扶持及奖励，并制定《杭州市社区服务业发展资金使用管理暂行办法》，对社区服务业发展专项资金来源及用途使用原则，具体的公益性项目、经营性项目优惠和补助标准、审批拨付程序、管理和监督进行了专门的规范。
⑸制定社区服务行业标准，促进社区服务业良性发展。对社区服务业进行规范化管理，使之符合市场化、产业化、社会化的要求，促进社区服务业健康快速发展，满足社区居民日益增长的物质文化生活需求。
关于社区服务业行业，全国还没有统一的执行标准。据对北京、天津、上海、深圳、沈阳、宁波、合肥、西安、广州、济南、乌鲁木齐、太原、青岛等17个城市各自的标准来看，主要有以下几种类型：
北京《家政服务通用要求》对家政公司营业面积、服务监控、注册资本、顾主投诉、专职人员等方面进行了统一规范；上海《家政中介和服务规范》对执证从业、证件管理、服务员和用户双方的权益保障机制、服务企业硬件设施、培训机制、服务档次、服务价格等方面进行了规范；济南《家政服务标准》则对服务人员基本条件、行为准则、仪态仪表、待人接物要求和常规家政技术准则制定了相应的标准；乌鲁木齐《家政服务等级标准》则对各类服务按质量评定等级，规定了按等级收费的具体要求；深圳则主要对服务合同进行了规范，对双方权利、义务提出了具体要求；青岛《家政服务规范》就规范的定义、组织机构、从业人员、服务质量、质量责任、监督管理六个方面作了释义和规定，其中对服务企业和服务员双方的权利义务作了较详细的阐述。
4、培育一批社区服务业龙头企业和品牌社区，带动湘潭市社区服务业跨越式发展。
要在目前已有的品牌社区和具有一定经济实力的社区服务龙头企业中选择重点扶持对象，充分利用现有政策，争取中央和省有关资金支持，加大投入，提升服务水平和质量，发展成为全省乃至全国有一定影响力的示范典型，通过典型引路，示范带动，促进湘潭市社区服务业快速发展。
5、加快湘潭市社区服务业网络和信息化建设。
以居民需求为导向，按照统筹规划、实用高效的原则，采取热线电话、因特网网站、社区呼叫系统、有线电视网络等多种形式，构建社区信息服务网络，推动形成“资源共享、协同服务、便民利民、安全可控”的社区服务信息化发展格局。逐步建设覆盖全市的社区信息综合服务网络，使其具备行政管理、信息采集发布、便民利民服务等功能，并提供法律、气象、医疗、教育培训、旅游、家政、娱乐等方面的服务。推进政府电子政务、网上办事和社会公共服务进入社区，形成社保、医疗、就业指导和生活救助等专项网络服务平台。加大全市文化信息资源共享工程在社区的建设力度，充分利用共享工程的设施、设备、资源开展综合性服务。有条件的地方，可加快推进社区安保电子监控系统、电子阅览室、信息亭、信息服务自助终端等设施建设。要立足经济实用，避免盲目建设、重复建设和铺张浪费，发展实用高效的社区信息服务，走低成本、高效益的信息化发展道路，并在全市范围内培育一批“社区信息化示范社区”。逐步统一社区信息服务电话号码，统筹利用号码资源，实现社区服务联动机制，方便居民使用。重点组织政务信息、就业服务、职业培训、社会保障、失业救助、民政优抚等政府服务信息的利用；结合电子商务发展，推进法律服务、家政、物业、商品配送、文化教育、休闲娱乐等社会信息资源的开发。
据了解，青岛市政务信息网、“杭州社区网”和“天津8890家庭服务网”、“上海962200社区服务热线”等办得较有特色，社区服务功能发挥较充分。
6、建立以“居民满意度”为核心的社区服务业考核评价体系。
积极探索反映我市社区服务业设施建设、服务管理、社区就业、居民需求、满意程度等内容的信息采集及工作评估体系建设途径，逐步建立社区服务业的统计和考核制度，形成较为科学的监测和评估机制，不断提高服务水平。同时，建立健全社区服务业重要项目数据库，特别是居民满意度数据库，实现政府及其派出机构为社区服务、社区为居民服务的工作目标。在公共服务统计指标体系较为完备的基础上，加强经营性统计考核评价指标体系的建立，促进社区服务业市场化、产业化、社会化发展。最大限度地满足社区居民不断增长的物质文化生活需要。
