安仁县养老服务业发展现状及对策
【内容提要】安仁县是一个典型的农业贫困县，又是一个即将跨入老龄化的县市区。该县近几年来尽管养老服务业有了较大的发展，但从数量、规模、从业人员的素质等各个方面都难适应形势的需要。因此，政府必须认真面对，积极探索科学的养老服务路子，以实现社会稳定，促进县域和谐。
【关键词】 养老服务业 现状 问题 对策
我国是人口大国，也是老年人口最多的国家之一。目前，全国60岁以上的老年人口已达1.49亿,占总人口的11%以上。安仁县65岁及以上老年人口2.67万人，占全县总人口的比重为6.67%，比上年提高0.09个百分点。据维也纳世界老龄问题大会关于‚65岁以上人口占总人口7%以上的国家或地区称为‘老年型’国家或地区‛的规定，该县即将跨入老龄化地区的行列，是典型的在经济尚不发达的情况下进入老龄社会的‚未富先老‛县市区之一。随着人口老龄化进程的加快和社会文明的进步,一家一户、养儿防老的家庭养老模式已经不能完全满足多样化的老年人口养老需求。如何加快养老服务业的发展，切实解决人们‚老有所养‛、‚老有所乐‛的问题，是关系到全县能否贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，建设和谐社会的一个重大而紧迫的问题。近些年来，该县养老服务业有了较大的发展，但也存在一些亟待解决的困难和问题。
一、发展现状
为贯彻落实《湖南省人民政府办公厅转发省发改委省老龄委关于加快发展养老服务业意见的通知》精神，近几年来，该县按照‚坚持政府主导、动员社会力量，加快养老服务业社会化发展‛
1 的总体思路，围绕着投资主体多元化、服务对象公众化、服务形式多样化、运营机制市场化、服务管理规范化的目标，扎实推进发展养老服务业，取得了显著的成绩。
（一）财政投入逐年增加，政策支持力度加大
近几年来，县委、县政府把加快养老服务业纳入了工作议程，加大了政策支持力度。一是将加快养老服务业纳入经济社会发展规划。2006年，县政府转发了省发改委、省老龄委《关于加快发展养老服务业的意见》，提出到2010年，要基本形成社会养老和居家养老、社区养老和异地互动养老、综合型养老与专业型养老相结合、城乡统筹协调的养老服务产业体系。在养老服务业发展规划中提出按照政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动的原则，逐步建立和完善以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的服务体系。此举为养老服务业的快速发展提供了政策支持和保证。二是通过不断加大财政投入，建立健全老年福利服务体系。2006年及2007年，全县财政转移支付五保供养金为76万元/年，比2005年增加了近10万元。为城乡无劳动能力、无生活来源、无赡养人的老年人和生活困难的老年人提供无偿或低收费服务，保障他们的基本生活。同时，供养标准也不断提高。2006年，全县五保供养标准统一确定为分散供养人平796元/年；到了2007年，又提高到人平840元/年的标准。三是出台了相应的政策与措施，推进乡镇敬老院的建设，促进农村五保供养事业的健康发展。县委、县政府将敬老院改扩建工作列为了2007年的8件实事之一，继续充实和完善公办养老设施，重点办好农村‚五保‛人员和城镇‚三无‛（无劳动能力、无生活来源、无赡养人）人员集中供养的敬老院和示范性、窗口性社会福利机构，到2007
2 年底，共改扩建农村敬老院10所，总占地面积47.6亩，投入改造资金31.44万元。改扩建后的敬老院生活用品齐全，院内有食堂、卫生间、浴室等基本配套设施，有猪栏、鱼塘、果园、菜园等生产基地，并配有文体娱乐设施。2008年，正在建设两所敬老院。
（二）养老院所大幅增加，接待能力不断提高
随着扶持力度的加大和多元化养老院的发展，该县养老院所大幅增加，接待能力不断提高。据民政部门统计，到2007年底，全县共有城市社会福利院1所，农村敬老院10所，集中供（收）养老人300多人，占60岁以上老年人口的8‰左右。养老院所比2006年增长20%，是2000年的3倍强。接待能力比2006年增长25%，是2000年的近4倍。
（三）从业人员增加，管理更趋规范
2007年底，安仁县11所养老院（福利院），有从业人员33人，比2006年增长31.6%，是2000年的3倍。院内管理人员都有较明确的分工，尽管还没有专业人员进入养老院（福利院），但该县利用有限的资金，在保证养老院（福利院）正常运转的前提下，对从业人员进行了职业培训，提高了他们的素质，更好地适应了新形势的需要。由于安仁的养老院（福利院）没有专业的医护人员，该县各乡镇养老院（福利院）采取医疗协议的方式，与本乡镇医院签订医疗协议，由医院对生病老人进行成本价检查和治疗。
二、主要问题
虽然该县养老服务业在十五期间有较大发展，但受各种因素的影响，全县养老院的发展仍然存在数量少、底子薄、从业人员
3 素质低、经费短缺、功能单
一、认识不足、管理缺位等亟待解决的问题。
（一）养老院所少，集中供养率低
到2007年底，全县共有养老机构11所，集中供养老人300多人，集中供养老人与60岁以上老年人口数的比例为6.27‰，大部分五保老人还是分散供养，自费寄养工作尚未开始。城市养老工作更是滞后，该县福利院只收养自费老人11名，仅占城市老年人口的0.4‰。
（二）经费严重不足，供养标准偏低
目前，该县用于养老服务业发展的投入较少，导致城市养老机构经费有很大缺口。而农村，按照上级规定，五保对象供养经费来源有：省、市、县区农村税费改革转移支付用于农村五保户供养的资金；农业税中用于村级支出的资金；乡镇财政预算安排资金和乡镇其他收入。然而，由于农业税已取消，乡镇基本上是赤字财政，连保正常运转都非常困难，根本无钱安排养老院经费，也难以将农村养老机构工作经费和人员经费列入财政预算，收入来源只能依靠入住五保户的低保收入和困难补助，以及下拨的维修费用，缺口要靠民政部门增加经费来维持平衡。而敬老院自身的果园、菜园等经营收入也仅仅维持自给。这就无法从根本上保证‚五保‛户的衣、食、住、医、葬等基本需要。个别地方甚至还要挤占或挪用五保供养经费，严重影响了五保对象的基本生活。由于经费缺口较大，工作人员的工资也没法保证，其中津补贴这块需要院里自己创收来发放。目前农村五保分散供养最高标准是840元/人〃年，集中供养的标准也不过是2760元/人〃年，仍低于城乡人均生活水平，基本生活都比较艰难。此外，目前，五保
4 对象尽管纳入了农村合作医疗和农村大病医疗救助的范围，但这两种救助制度起点高，且报销有限度。五保对象患病住院无论是起付线以下部分还是超过报销额度以外的部分都无力承担，五保对象难以真正享受到这些救助政策，老人生病基本上都是所在敬老院掏钱，这无疑给经费不足的敬老院造成沉重负担。
（三）从业人员素质偏低，生活待遇较差
安仁县养老服务从业人员严重缺乏，受过专门训练的养老服务人员更是凤毛麟角，从而严重影响了该县养老服务工作的质量和作为被服务对象的老年人的生活质量。全县11所名养养老院（福利院）的33名服务人员，全部都是高中以下学历，没有一个正规医护专业人员，没有一名专业营养师。养老院从业人员与在院老人的数量比，从200年的1：5上升到2007年的1：10，平均每个从业人员的工作量接近以前的2倍。2007年，从业人员月人均劳动报酬只有300多元，不足该县职工平均工资的一半。由于服侍老人的工作强度大，工资待遇差，难以吸引高素质的人才加盟，无法形成稳定的管理服务队伍。目前养老院的从业人员多为下岗失业人员或农民工，文化素质较低，基本都没有经过系统的培训，只能应付一般的生活照料和家政服务，无法满足不同特点、不同层次老人的需要。
（四）社会关注不够，观念亟待转变
一方面，传统的养老院和福利院是封闭的运作模式，人们很难从计划经济时代的思维模式中转变过来，不少人仍然认为福利事业是政府和单位的事，甚至对从事养老服务业工作的人采取歧视态度，对支持社会福利事业发展漠不关心。因此，现阶段的慈善行为大多都不是自发性的，而是由政府倡导、单位监督实施的,
5 这就导致了目前民众慈善行为的强制性和形式的单一化。另一方面，部分城乡居民特别是上了年岁的老年人，对养老院和福利院认识不足，认为老人到‚两院‛养老，是大逆不道、有违传统的事情，除非是孤寡老人，否则都应在家里安度晚年，老人入院往往是无奈的选择。
（五）发展缺乏指导，行业管理缺位
目前，养老服务业的建立和运作不很规范，基本上处于自由放任状态，行业指导、监督管理以及行业自律等方面非常欠缺，没有制定具体的行业行为标准，也没有制订具体的收费标准，导致收费标准混乱的现象时有发生。同时，因国家没有颁布行业服务标准，对服务的监管和纠纷的处理也很不规范。在行业管理上，工作机构处于多头管理，老龄委作为老年服务工作的协调部门，分别由民政局、政府办、老干局多家单位管理和指导，但工作人员都只2人左右，无法更好地处理老龄服务工作。
三、对策建议
为落实省委、省政府老龄事业发展‚十一五‛规划，逐步建立和完善适应社会主义市场经济要求的城镇老年社会保障体系，探索建立符合农村实际的农民养老保障制度，建立健全适应家庭养老和社会养老相结合的养老服务体系，推动‚老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐‛政策的落实，要切实做好工作，解决相关相关问题。
（一）转变观念，提高养老服务业发展的认识
要利用各种机会，通过各种渠道，采取各种办法，大力宣传加快养老服务业发展重要性和紧迫性。使各级各部门及社会各界充分认识到，随着经济社会的发展、人民生活水平的提高以及社
6 会生活方式的转变，老年群体在日常生活照顾、精神慰藉、心理支持、康复护理、临终关怀、紧急救助等方面呈现出日益增长的需求这一迫切需要；充分认识到妥善处理人口老龄化问题，关心老年人需求，加快发展养老服务业，是贯彻落实科学发展观、坚持以人为本的具体体现。认真解决老年人生活中的实际问题，有利于保持家庭关系稳定和睦，促进老年群体与其他群体和谐相处，是社会文明进步的重要标志，是构建社会主义和谐社会的重要内容；充分认识到加快发展养老服务业，对促进相关行业发展，推动经济增长，提高全体人民生活质量和水平的重要意义，真正关心、支持养老服务业的健康、快速发展。
（二）加强引导，确保养老服务业健康发展
政府要在制定规划、推动立法、完善政策、营造环境、培育市场、示范引导、加强监管方面发挥应有作用。
一是要尽快建立公开、平等、规范的养老服务准入制度。按照社会化和市场化的要求，坚持政事分开和管办分离的原则，积极支持以公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务等多种方式兴办养老服务业，保障其健康快速发展。
二是在城乡规划和建设中，各级政府和有关部门要按照合理布局的原则，将社会福利院、敬老院、托老所（养老院）和社区养老服务设施等养老机构建设优先纳入规划，落实建设用地或提供相应的场所。
三是职能部门要各尽其责，加强引导、监督和管理。如民政部门可以通过制定行业规划、行业标准等措施，规范民办养老服务机构的发展；物价部门可以制定收费项目、收费标准，解决乱收费、高收费等现象。
7 四是要坚持以家庭养老为主线，社区照顾为依托，机构养老为补充的方向，因地制宜，整体推进，加快构建多层次的社会养老服务体系，满足迅速增长的社会养老服务需求。如按照就近、便捷的原则，在社区建设完善老年活动场所和服务设施；根据老年人的需求，建立居家养老服务中心，向老年人提供定点服务和上门服务，并不断丰富服务项目和服务内容，提高服务功能和服务质量，更好地满足居家老年人的服务需求。
（三）分类指导，健全社会养老服务功能
要公平对待公办和民办养老机构，为其平等竞争创造条件。对民办机构，要抓紧已出台优惠政策的落实，重点帮助解决养老服务机构征地难、融资难等实际问题。要探索金融机构支持民间养老机构发展的途径；根据需要安排一定的资金用于民办养老服务机构及居家养老服务组织的补助、贷款贴息和低收入困难老年人养老补贴等。同时，吸引有实力的企业和个人以独资、合资、合作、联营、参股等方式投入养老服务业，并在税费减免等方面予以优惠，不断壮大民办养老产业规模，提高管理和服务水平。
对于公办养老机构，政府要把养老服务事业作为社会保障体系建设的重点，加大公共财政对养老福利事业的投入，并建立稳定的增长机制，特别是要将养老基金、基础设施建设资金列入财政预算，统筹安排和使用。此外，要设立专项资金，在一些社会养老服务空白的贫困乡镇和民间机构不发达的地区，重点建设一批爱心护理院，专门为生活困难、完全不能自理的老年人提供生活照料、医疗护理、精神慰藉和临终关怀等服务，在服务内容、服务方式、服务质量等方面发挥示范作用，弥补市场的不足。政府要保证公办老年福利院合理的费用支出，引导其面向贫困老年
8 群体提供服务，保障这些老年人的权益，解决不能由市场手段解决的问题，为民办机构发展腾出更多的空间。
（四）完善管理，提高从业人员的服务素质
在完善管理方面，可以从以下方面着手：一是要健全和完善福利院的管理制度。从以前的‚人盯人‛的管理模式转移到‚制度管人、管事‛。二是要建立一支优秀的管理队伍。这支队伍不仅有完善、科学的制度，进行规范化管理，而且热爱老龄工作事业，安心本职，有较强的责任心和人格魅力。三是要注意激励机制的运用。由管理者制定相关的激励机制，并确保实施，以激发员工的工作热情；提高工作人员的福利待遇，改善员工的工作环境。四是要加强教育和宣传，消除员工思想意识中对福利事业的偏见，使其个人目标与福利事业目标逐步融合。
在提高养老服务业从业人员素质上，可以考虑采取以下措施：一是采取多种渠道、多种形式与多种方法，加快培养养老服务管理、老年医学及护理学、营养学、心理学等方面的专业人才，提高养老服务机构和社区、农村基层相关卫生护理技术人员的专业素质。二是要推行养老护理员国家职业标准，对各类社会养老服务机构的从业人员进行规范系统的职业道德教育和在岗技能培训，实行职业资格和技术等级认证制度，持证上岗，逐步实现养老服务从业人员的职业化、专业化。三是大力提倡社会互助。要整合和充分利用现有社区人力资源，大力发展社区志愿者队伍，规范志愿者培训，努力造就一支由党员、干部、学生和普通居民等组成的专（兼）职人员和志愿者相结合的服务队伍。
