《公务员法》与“编制法”的关系
陶有伦
《公务员法》已于二零零六年元月一日生效了。接下来下一步的工作就是按照《公务员法》以及相关的配套法律、法规和规章进行公务员的登记和套改。今年要使我国的公务员登记和套改工作全部到位。
哪些人员纳入公务员，哪些人员不纳入公务员？大家心里都没有底。要不要进公务员队伍？大家也还都面临着重要的选择。能不能进入公务员队伍，主要看你符合不符合公务员的定性和国家规定的公务员的范围。
《公务员法》与“编制法”密切相关。符合不符合公务员条件，能不能进入公务员队伍，一个很重要的条件就看你现在的身份是否“纳入国家行政编制”。从这一点讲，“编制”在界定“公务员”身份上起到了关键的作用。
“编制”是确立公务员身份的重要标志。但是，国家现在还没有一部《编制法》。因为没有编制法对“编制”进行控制，从而造成我国现在吃财政饭的人越来越多，地方财政不堪负重。急待《编制法》出台，对公务员的编制身份加以确认和进入公务员队伍进行编制的控制。据了解，《编制法》（草案）早就纳入国家立法程序，但是至今仍没有送审稿，这对我国的公务员队伍的管理是即为不利的。
在《编制法》未出台前，与“编制”相关的《公务员法》在有关内容上已作出了一定的规定。这样，对下一步公务员的确认、登记和管理提供了一定的法律保证。或多或少地对编制起到了一定的控制作用。
《公务员法》在以下一些方面对编制进行了规范。
一是，在“公务员”的定性上明确地作出了规范。《公务员法》第2条规定：“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”“纳入国家行政编制”是确认公务员身份最重要的标志。一般讲，确认某一个人是否是“公务员”，必须同时具备“依法履行公职”，“纳入国家行政编制”，“国家财政负担工资福利”三个条件。而这里“纳入国家行政编制”显然是最重要的条件。比如，在我国现行的一些国家机关，有相当一批工作人员，他们所从事的职务也是“依法履行公职”的，也是由“国家财政负担工资福利”的，即所谓的“以工代干”和“以农代干”人员，特别是“以工代干”的“全民所有制工人”身份的人，就是由于不在“国家干部”（即“国家行政编制”）编制序列，下一步在公务员的登记和套改上就不能列入公务员。这里“编制”起了决定性作用。
“编制”在这里第一关上起到了对现有公务员的控制作用。 二是，对录用公务员在“编制”上进行控制。《公务员法》第25条规定：“录用公务员，必须在规定的编制限额内，并有相应的职位空缺。”录用公务员，必须同时符合两个条件：第一，必须在规定的编制限额内。各级机关、各部门都不得超出规定的编制限额录用公务员；第二，还要有相应的职位空缺。机关实行职位分类制，各机关的职位，都是在确定职能、机构、编制的基础上，按照一定的标准和要求设置的，并有明确的职责任务和任职资格条件。录用主管部门在对拟录用计划进行审批，符合上述两个条件的，才纳入年度录用公务员计划。
三是，对在岗公务员编制的控制和管理。这一项，《公务员法》作了相应的和较多的规定。
——对机关职位设置上进行“编制限额”控制。《公务员法》第18条规定：“各机关依照确定的职能、规格、编制限额、职数以及结构比例，设置本机关公务员的具体职位，并确定各职位的工作职责和任职资格条件。”职位设置是对机关职能进行逐层分解，再根据编制限额等要素确定具体职位工作。编制限额决定了职位数量，编制数量就是职位数量。作为某个具体的机关在进行职位设置之前，必须首先确定机关职能、规格、编制限额、职数以及结构比例。这项工作在我国属于机构编制管理工作，但它是职位设置的前提与限定因素。职位设置是编制管理与公务员管理的衔接点。
——对公务员任职进行“编制限额”的控制。《公务员法》第41条规定：“公务员任职必须在规定的编制限额和职数内进行。”公务员被任命职务必须同时具备三个前提条件：有编制、有职数、并有相应的职位空缺。有编制，这是根据我国机构编制管理制度所规定的。按照现行机构编制管理制度，对机关实行“三定”，即“定职能、定机构、定编制”，在此基础上设置职位。任何机关的编制数额都是确定的，能够容纳多少工作人员是固定的，不能突破。因此，任何机关任命公务员职务，都必须在本机关的编制数额和职数限额内进行。
——对公务员转任交流上进行“编制限额”控制。《公务员法》第65条规定：“公务员在不同职位之间转任应当具备拟任职位所要求的资格条件，在规定的编制限额和职数内进行。”即转任人员必须具备拟任职位所要求的资格条件，并在规定的编制限额和职数内进行。我国公务员管理按照职位分类对每个职位都有相应的资格条件，转任人员必须符合这些条件，否则就不能转任。按照职位分类的原则，每个公务员都要有一个职位。因此，即使公务员在本单位转任，要新任的职位也必须是空缺的。如果要转任到一个新的单位去，那么要去的单位必须在编制和相应职数上都有空缺。也就是说，任何单位不应接收转任人员而超编和超职数配备人员。
——对公务员因“缩编”而不接受合理安排的，规定了“辞退”制度。《公务员法》第83条规定：“因所在机关调整、撤销、合并或者缩减编制员额需要调整工作，本人拒绝合理安排的”予以辞退。机构改革涉及单位的调整、撤销、合并或者缩减编制员额。除了机构改革外，根据政治、经济、文化发展的需要，国家随时对个别机构进行调整。对由于上述原因需要调整工作的公务员，一方面，国家会从保障公务员权益的角度，作出合理妥善的安排；另一方面，公务员本人也要以大局为重，服从合理的安排，不要提出过高的要求。如果机关根据实际情况已经对公务员作出合理安排，公务员加以拒绝，在这种情况下，机关有权予以辞退。
四是，对“聘任制公务员”要进行“编制限额”的控制。对于“聘任制公务员”要不要“在编”，一直存在很大的争议。《公务员法》这次对此作出了明确的规定，聘任制的公务员也必须在“编制限额内”实行聘任，签订聘任合同。《公务员法》第96条规定：“机关聘任公务员应当在规定的编制限额和工资经费限额内进行。”聘任制公务员的“编制限额”有两种情况。一种情况是，机构编制主管部门专门为机关实行聘任制公务员核批专门的编制，财政主管部门核拨相应的工资经费。如果这样，机关可以在核定的专门的聘任编制限额和工资经费限额内，实行聘任制。另一种情况是，编制主管部门和财政主管部门没有核批专门的聘任编制和工资经费，机关只能在原定的编制限额和工资经费限额内，确定部分编制和工资经费，实行聘任制。无论是哪一种情形，各机关都不能超出规定的编制限额和工资经费限额聘任公务员。
五是，对公务员管理违反“编制限额”应承担法律责任的规定。在现实公务员队伍的管理上经常出象领导在超编制限额外进行公务员的录用、任职等，从而造成我国公务员队伍远远超出“编制限额”，造成机关人满为患、人浮于事、财政紧张，不能按时足额发放公务员工资，进而影响地方经济的发展。对超“编制限额”录用和任职公务员的行为，必须要用法律的手段加以控制，对情况严重的要动之以法律责任来追究相关人员。《公务员法》第101条对此作出明确规定：“不按编制限额、职数或者任职资格条例进行公务员录用、调任、转任和晋升的，”要依法追究法律责任。编制管理是公务员管理的重要内容。“编制限额”就是编制限定的员额，我国国家机关贯彻“精简、效能”的原则，每一个机关都要根据确定的职能、机构和编制，明确不同机关公务员的编制限额以及领导职务和非领导职务的员额。编制员额一经确定，便具有法律效力，此后公务员的录用、调任、转任、聘任和晋升，必须在编制限定的员额内进行，不得擅自突破。但是在现实中一些机关还存在超编制、超职数配备干部的情形，因人设职、因人设事，造成机构雍肿和队伍膨胀。公务员法明确规定对违反编制、职数规定超额配备人员行为依法追究法律责任，目的在于进一步加强编制管理，遵循精简、统
一、效能的原则，适应国家政治、经济、社会发展的需要。
在《编制法》尚未出台的情况上，《公务员法》就国家机关公务员的编制限额进行一定的规范是十分必要的。但是，从上述的规定中我们可以看到，仅仅有了上述一些对编制的规定仍不足以从根本上解决我国目前编制混乱的现状。并不能从根本上解决超编制的问题。比如说，编制的核批权是在县级以上地方政府手中，由地方上的编制委员会核准。那么，不对地方编制核批权的规范和限定，仅仅在《公务员法》中作出一定的规范是不够的。一部合理的《国家机关编制法》是十分必要的，必须抓紧制定和审议出台，从根本上扼制超编制现象。
