《公共政策学导论》读后感——论政策执行不力
政策的制定与执行是相互联系的统一过程,制定政策只是事情的一半,更重要的一半在于执行政策,执行的不好,再好的政策也会落空,而且会损害党的声誉。但在实践当中,不能正确执行政策的现象还很严重。本文就政策执行不力的原因作一些探讨。
一、对政策缺乏准确的理解
第一,对政策的精神实质未“吃透”。我们知道策的精神实质包括两个方面的意思,一是指政策的最高本质,二是指政策的具体实质。对政策吃不透主要体现在这里。政策的最高本质,即指政策所体现的阶级利益,就是说政策是为哪个阶级服务的,是哪个阶级意志的体现,政策的最高本质一般明确表述于国家的总政策、总方针之中,但也贯穿于每一项基本政策和具体政策之中。就我国的情况而言,政策是广大人民群众利益的反映,是无产阶级及其政党意志的体现,这是我国政策最根本的特征。因此,对社会主义国家政策的理解,首先必须明确这一点。特别是在社会主义改革时期,要牢牢记住改革政策的方向和目的是社会主义方向,是为了广大人民群众的根本利益。政策的具体实质,就是指政策除了内涵为人民群众利益外,每一项政策还有自身的本质规定,比如,政策要实现什么目的,达到什么要求等等。因此,理解政策不仅要掌握“根本精神”还要抓住“具体精神”。对政策的理解一定把根本的精神和具体的精神结合起来,这样才能在执行中不迷失方向,创造性地贯彻党的路线、方针、政策。
第二,政策界限分不清。政策界限是不同政策之间的分界或区别点,准确把握政策界限是正确执行政策的条件。我国实践当中,某些政策执行者划不清的政策界限主要有:正确政策与错误政策的界限分不清。例如,在经济改革中,就有人划不清按劳分配和平均主义、“吃大锅饭”的界限,认为“吃大锅饭”才体现了社会主义制度的优越性。
现行政策与过去以至将来才能实行的政策之间的界限分不清。例如,一抓打击经济领域的犯罪分子和刑事犯罪分子,就以为又是“以阶级斗争为纲”了。不同性质政策之间的界限分不清。例如,划不清公民的宗教信仰自由政策和禁止迷
信活动的政策的界限,甚至禁止、取缔正常的宗教活动。不能正确把握政策的“度”。度是事物保持一定质的数量界限,政策的度是政策界限的一种表现。例如,实行企业扩大自主权的改革,如果扩大超过了一定限度,就会出现企业自由放任的混乱局面。
二、政策执行中某些具体环节的“偏差”导致政策执行不力。
我们知道,政策执行活动是一个完整的过程,一般情况下它包括三大阶段:一是执行的准备阶段,包括设计执行策略,确定执行措施和程度,建立或组织执行机关,训练执行人员并向他们传达政策的内容,准备和筹集执行所需各种资源阶段;二是实际执行阶段,包括指挥、协调、控制等内容;三是执行的结束阶段。就可能性而言,以上执行环节中的任何失误或不周都会或轻或重影响政策的正确执行。但从现实表现来看,政策执行环节上的“偏差”经常反映在以下几方面。
1、计划不周。计划就是根据实际条件,科学地及时地制订出为达到目标的未来行动方案。计划是实施政策的首要步骤,因为一项政策方案,往往只能提出确定目标和实施目标的基本原则,是比较抽象的。为了有效地实施政策,政策执行机关必须在这些原则的指引下,制定出周密、严谨的具体计划,但在实践中,因计划不周而影响政策执行的情况时有发生。首先,某些政策执行者不制定执行计划,以政策方案作行动计划,以致在执行过程中阻力重重,矛盾层出不穷;还有的领导虽制订了计划,但只是给上级领导看,应付检查而已,根本就不重视计划。
2、宣传不当。任何政策都是针对一定政策对象的,取得政策对象对政策的支持是顺利实施政策的重要保证。特别是在我国,我们的政策都是为广大人民群众的根本利益而制定的。因此,得到群众的支持是很关键的。明智的政策执行者都比较注意这一点,都极力搞好宣传。但也有某些人不重视政策宣传,或者宣传出现失误。从我们的实际情况看,政策宣传中存在的主要问题有:首先是宣传不足,软弱无力。有的同志认为反正政策是对群众有利的,在实践中让其体会吧,不用多宣传。当然,我们的政策是为广大人民群众利益制定的,但这是从根本或最终角度讲的。事实上,在实践中有些政策群众马上还体会不到实际利益,如果不加强宣传作用,就难以取得群众的支持。比如,计划生育不仅是政策,还是国策,但它给人们带来的主要是长远利益。因此,要取得群众的理解和支持,就必须加强宣传。特别是目前我们正处于改革时期,改革的一个很强的效应是逐步改革不适应社会主义市场经
济的体制和思想观念,必然带来人们原有生活方式的变化,有的人不可避免地还将暂时失去一些利益。这就需要及时正确的宣传,解除某些思想阻力,促进改革的顺利进展。其次是政策宣传过头。所谓“过头”,从质的角度讲,就是对政策的效果的宣传超过了政策执行能够达到的效果,导致政策对象对政策的期望过高。从量的角度看,就是超过了政策宣传在规模和数量上的要求,造成了相反的效果。比如,为了取得政策对象的支持,对某些政策的效益过分夸大,给政策对象过高、过多的许诺,以“吊”政策对象的“胃口”。这种办法在一段时间可以起一种鼓动作用,但当政策对象发现自己的追求落空了,对政策支持的热情会一落千丈,不仅政策执行难以为继,而且政策制定者的形象也不佳了。再次,政策宣传出现“矛盾”现象。就是对同一项政策的宣传出现了不一致的地方,使政策执行者和政策对象无所适从。
3、指挥不力。指挥是实施政策的重要环节。狭义的指挥是领导者对组织内人员的活动进行分派和指导,广义的指挥还包括协调和控制两个方面。我们所说的是广义的指挥。指挥不力的现象表现为:第一,软弱无力。指某些政策执行者所下命令没有权威性,导致不执行或消极执行政策的结果。政策的一个很大特性就是强制性,所以要求指挥也要强有力,否则,政策执行会流于形式。第二,政出多头,多头指挥。指挥要求集中统一,即一个下级只能接受一位上级命令。上面多头多脑,七嘴八舌,下面必然会昏头昏脑、手足无措。形成“龙多不治水”或“一人一把号,各吹各的调”的混乱局面,从而丧失指挥能力。第三,缺乏协调配合。政策执行不是靠某些部门,某些人来单独完成的,因为一般政策都是多目标的,必须依靠各个部门、各个执行人员协同完成。协调的最大功能就是减少政策执行各部门内部的抵触、失控、重复活动。减少相互之间的“内耗”,从而保证所有部门、组织、个人同心协力,实现政策目标。缺乏协调的政策执行,就会降低执行政策的整体效应。某一部门虽然较好地达到了自己的政策目标,但由于其它部门配合不够,不是降低了该部门的政策效应,就是抵消了该部门的成绩。
政策执行中应注意的几对关系
1、政策的原则性和灵活性的关系。这一关系是政策执行者执行政策时首先遇到的,能否恰当处理二者的关系,直接关系到政策实施的质量问题。在实践中不能正确处理这二者关系的情况有两种:一是只重视原则性而忽视灵活性。某些政
策执行者教条地对待政策原则,不顾各地的特殊情况和具体问题,采取“一刀切”的工作方法。结果一方面使政策不能有效贯彻,另一方面给实践带来了不良的后果。毛泽东同志早在30年代就讲过,盲目地表面上完全无异议地执行上级的指示,这不是真正执行上级的指示,这是反对上级的指示或者对上级指示怠工的最妙办法。因为制定政策的目的就是为了实践中取得效益,这种效益一旦不能实现,就预示着政策的作用没有发挥,甚至是负作用。二是只重视灵活性,忽视政策的原则性。这是改革开放以来政策执行中一个重大弊端。曾在一个时期名噪一时的“灯论”,即“了红灯绕道走,见了绿灯赶快走”,就是只要灵活,不要原则的真实写照。这种政策执行中的自由主义错误明显地会导致政策的扭曲。因此,能否正确处理政策的原则性和灵活性的关系不仅关系到政策的执行,而且是衡量一个干部水平的重要标准。
2、政策执行的及时果断与效益实现的关系。政策方案一经提出,就要立即付诸实施,这是政策执行的果断性。因为政策都有时限问题,超过时限,错过时机,就很可能使政策因条件、环境等的变化而得不到顺利的实施,从而影响乃至破坏政策的的效果,使政策失去意义。同时,对政策的执行必须保证执行的质量,这就是政策执行的效益性。但在实际领导过程中,某些执行者自觉不自觉地拖延执行或搪塞上级机关发出的政策指令;或者虽然执行果断,但不注意执行效益,只讲数量,不讲质量,只讲效率,不讲效果,造成人、财、物、时间等巨大浪费,与执行的目标和要求南辕北辙,适得其反,非但不能完成实现政策目标,而且还可能为政策的继续执行留下消极影响和障碍。现实中,执行政策一哄而起,大轰大嗡,一把抓,不讲条理、规范,不讲科学计算,一切都是胸中无数,出了问题临时想办法,堵漏洞,敷衍应付的事情时有发生,给我们的事业造成了巨大损失。
3、政策执行中进取性与可行性的关系。在实际工作中,我们还发现这样两种现象:一是执行政策时急于求成,求急图快,企图走捷径,或者搞跃进,结果都“欲速不达”;另一种是在执行的关键时刻,缺乏狠劲、韧劲,不愿意下苦功夫、硬功夫、实功夫,遇到挫折则萎缩不前,犹豫动摇,以致错失良机,前功尽弃。究其实质,这两种倾向是政策执行中进取性和可行性不统
一、相分离的结果。急于求成,是只注意主观上的进取性,忽视了客观环境复杂性对政策执行的制约性,在缺乏可行性的条件下盲目冒进;犹豫不前是注意客观困难,把客观上的消极因素看得太重,主观
上的能动作用估计太低,失去了进取性,失去了难中求进的勇气,则犯了无所作为的毛病。可见,任何一项政策的执行,或者盲目冒进,或者犹豫不前,都是不可取的。正确的思维方法,在于既充分估计执行过程的艰巨性,又充分认识自身的主观能动性,求得执行过程进取性与可行性的统一。
4、政策执行中鼓动性与督导性的关系。领导与群众相结合的原则,是政策执行所必须坚持的原则之一。这其中的一个重要方面就是把对群众的鼓动和督导结合起来。所谓鼓动性,就是政策执行者对群众的正面鼓励,号召他们热情支持政策,拥护政策,接受政策指导;督导性,就是通过各种规章制度来检查执行情况,督促群众坚持下去。在实际工作中,只注意鼓动,而放松督导,人们的自觉行为和主动精神就难以稳定,难以持久,这也是政策执行中各种形式主义问题产生的重要原因之一;反之,那种忽视鼓动,只注意督导的作法,是一种命令主义的方法,这样又会抹煞人们的创造精神和进取意识,失去群众对政策的支持,使政策执行效果不佳,甚至流于失败。因此,在政策执行中,把鼓动性和督导性有机统一起来,是防止政策执行出现“偏差”的重要机制。
