《公共政策学导论》
桑玉成 刘百鸣 著
复旦大学出版社 出版
第一章 公共政策概说
研究公共政策的意义：公共政策是国家或政党在其政治活动中的重要行为准则。因而，研究公共政策的制定和执行机制，研究政府的公共政策行为，对于实现政府决策的科学化和民主化，对于提高政府公共政策的效率，具有重大意义。
公共政策的界定：美国学者戴伊认为，政策是政府选择作为或不作为的行为。伊斯顿把政策看作是政府对整个社会所从事的权威性价值分配。拉斯韦尔和卡普兰则指出，政策是以一种含有目标、价值与策略的大型计划。本书作者的分析：首先，所谓公共政策，它是一种政府的行为，或者准确地说，是社会公共权威的一种行为。这里所谓的社会公共权威，是指能够运用它的物质力量对社会公共事务作出权威性决定，对社会资源作出权威性分配的政治实体；其次，公共政策是政府或社会公共权威的一种选择行为；再次，公共政策是政府或社会公共权威为解决某种社会问题或解决某种社会矛盾而作出的选择行为；最后，公共政策是政府或社会公共权威作出的一定社会生活的行为准则和行为依据。故而，我们可以把公共政策定义为，社会公共权威在一定历史时期为达到一定的目标而制定的行动方案和行为依据。 公共政策的特点：权威性、政治性、普遍性、原则性。
公共政策的类型划分：积极型政策和消极型政策、能动型政策和被动型政策、全局性政策与局部性政策、长期性政策和短期政策。
公共政策在国家政治中的地位：对政治的理解：第
一、政治表现为一定社会的公共权威的存在，这是从静态上理解政治；第
二、政治表现为社会公共权威的一系列活动，即把政治理解为一个不间断的过程，这是从动态上理解政治。用政治过程的观念分析问题，社会公共权威的政策行为是一国政治过程的主要组成部分。在社会公共权威的政治活动中，政策行为是最为重要的一种政治活动。在履行作为社会公共权威的职能时，无论是对内还是对外的职能，其首要任务就是制定政策，以确定行动方案和行为依据。
公共政策学的研究对象：“拍板说”，认为公共政策学研究政府如何进行决断的过程；“规划说”，认为公共政策学研究政府依据目标、价值和实践而设计规划的过程；“因素说”，认为其研究对象应该是构成政策的各种因素以及影响政策结果的各种因素；“活动说”，认为政府的所有活动是公共政策学的研究对象；“问题说”，认为公共政策学就是研究政府如何解决各种社会问题的学问。本书作者认为：公共政策学的研究对象是社会公共权威的政策行为及其行为过程中各种相互关系的发生和运行机制。
公共政策学的研究范围：关于政策与政策环境关系的研究；关于构成政策系统的主体与客体的研究；关于政策运行机制的研究；关于政策一般方法的研究。
政治学的发展历程：传统主义时期，行为主义时期和后行为主义时期。传统主义时期的政治
学注重研究国家的历史、法律和制度。行为主义政治学则以注重人的行为为出发点，即从动态的角度，研究个人或团体行为的社会与心理基础、投票及其他政治活动的决定因素、利益团体与政策的功能与立法、行政、司法的各种不同过程和行为。后行为主义政治学致力于描述与解释政治活动的前因后果和环境因素，研究政治环境对于政治系统的相互作用和影响。 公共政策学的产生和发展：它是政治学发展到行为主义时期的产物。研究者认为，社会公共权威的政策行为，是社会的一种极为重要的政治行为。因此，对于公共政策行为的研究，对于理解政治活动的本质和宗旨，对于探讨政治活动的科学性和合理性，具有重要的意义。另一方面，由于社会的发展面对实际政治运作所提出的要求，也促使了公共政策学的产生。罗斯福新政为美国化解危机，走上正常发展的轨道，人们提出了“政治求助于科学，官员求助于学者”的主张，希望研究社会科学的学者面对实际，研究越来越多的社会问题，以使社会经常保持良性发展。正是在社会政治的理论和实践不断发展的情况下，公共政策学作为一门独立学科，在本世纪七十年代应运而生了。公共政策学发展有三个阶段：1.五十年代至六十年代末的政策科学时期。在这一时期，政治学的研究注重“科学化”目标。著名政治学家拉斯韦尔在重视研究人的政治行为同时，又提倡对政治决策的过程进行分析和研究；2.六十年代末至七十年代末的政策咨询与“政策周期”时期，所谓“政策周期”就是认为一项政策经过制定、实施、评估等阶段后，必然会有一个政策终止的阶段；3.八十年代以后的比较公共政策时期。在这一时期，对于公共政策的研究视野大大开阔，而且把研究的重点转移到了政策效率上。
公共政策学研究的特点：1.定量化。主要表现在以数学为主要的研究手段，结合应用统计资料乃至电子计算机，从而计量出公共政策之中的某些数量关系。“定量化”的主要方式是抽样调查、指标测量和模型设计。所谓抽样调查就是按照科学原则选择部分政策客体进行研究从而推测全部客体的过程；所谓指标抽样，就是通过某些数量指标反映政策客体特征的过程;所谓模型设计，是指编制用来分析或规划公共政策相互关系与发展前景的数量模型的过程。
2.实用化。
在我国研究公共政策学的作用：宣传政策、理解政策、完善政策、预测政策、评估政策。 公共政策学的研究机构：民间的“独立”研究机构；大学研究机构；营业性或半营业性研究机构；政策筹划、咨询和协调机构；民意调查研究机构；学术性研究机构。
公共政策学的基本法则：1.环境法则。其意在用自然环境和社会环境说明公共政策，以表明公共政策对于环境的依赖关系；2.预测法则。其意在用预测的方法，研究尚未发生的而又必然或可能发生的政策现象，以说明公共政策活动中主观与客观相统一的可能性；3.整体法则。其意在从整体的角度，评判公共政策的实际效应，它的目标是寻求政策的整体最佳效应，以及达到这种最佳效应的最佳途径。
第二章 公共政策理论
古代公共政策理论：1.“世异则事异，事异则备变”的政策思想。公共政策的制定必须以客
观的形势需要以及变化发展了的情况为依据，这是古代公共政策思想中的一个重要内容。2.以民为本、政在得民的政策原则。3.“惠民”、“养民”、“富民”的政策传统。4.重农抑商的政策主张。5.“不患寡而患不均”的政策倾向。6.无为而治的政策构想。
近代公共政策理论：在近代社会，公共政策的领域除了军事决策以外，还涉及到政治的以及其他各个方面。尤其重要的是，这时期已经出现了关于国家基本政策倾向的主张。1.克劳塞维茨的军事决策理论。他提出的决策理论思想将战略要素区分为精神要素、物质要素、地理要素和统计要素。他提出有而不用比用而不当更为不好，他还提出决策者要根据条件的变化而变化其决策的思想。2.自由放任的政策倾向。亚当·斯密的政策理论是以他所谓的经济人的利己心为其立论基础的。在这种理论前提下，斯密提出了“自由放任”的政策思想。他认为经济上的自由放任是自然发展的要求，是天经地义的。他反对国家对经济活动的干预，提倡让市场来调节经济，并认为市场是一种“看不见的手”，它具有足够的力量来组织社会生产，调节生产规模，从而使经济沿着正常的轨道发展。斯密把政府的财政支出分为国防、司法、商业活动、学校教育和政府本身开支几个方面。
现代公共政策理论：第二次世界大战以后，西方各国奉行政府广泛干预社会的经济领域活动的凯恩斯主义政策。1.传统公共政策理论（本世纪初至本世纪三
十、四十年代），代表人物是马克思·韦伯，他在《社会学随笔》中提出了理想科层系统的政策理论。2.行为主义的公共政策理论（本世纪五
十、六十年代）。“行为主义”理论流派提倡用科学的方法和观点研究公共政策制定和解决公共问题，这一流派不拘泥于制度、法规、组织等的静态研究，广泛采用系统分析、运筹学、控制论、博弈论和一般系统论的观点和研究方法，运用政治学、行政学、法学、社会学、史学、企业管理等领域的研究成果，着眼于公共政策形成过程的研究。代表人物是美国的决策学者赫伯特·西蒙。他的决策理论一方面强调权威的作用，另一方面又将行为主义的研究方法运用于政策研究。因此表现出从提倡权威的传统的公共政策理论向提倡科学的行为主义或逻辑实证主义理论的过渡。行为主义政策理论的直接倡导者是美国政治学界具有重大影响的政治分析加哈罗德·D·拉斯韦尔。他在1951年的《政策科学》一书中首次提出了政策科学的概念，并对其内容进行了系统的介绍和说明。他把政策制定过程划分为信息、建议、法令、援引、实施、评价、终止七个步骤。此外，他还提出了政策研究学者在决定过程中的任务：一是确定决策的目标和价值；二是收集和提供有关信息；三是指出几种政策方案及其最佳选择。行为主义政策理论的方法论特点在于其所谓的“纯科学”方法和“系统”方法。3.后行为主义的公共政策理论。这一时期学者提出要改变研究的先后顺序，即把内容置于技术之前，把社会相关性置于“纯科学”之上。主要有以下几种理论模式：1.执行机关互动理论。即以行政机关为基础，将其互动关系作为探索的依据，这一模式的代表人物是米尔布里·麦克拉夫林，他得出的结论是，成功的政策方案有赖于成功的政策执行过程，而成功的政策执行过程则有赖于成功的相互调试过程。2.执行“博弈”理论，即以近代政治学中“博弈”的概念观察执行过程中相关参与者就政策目标的达成所作的谈判、评价与
妥协的互动情形。美国公共政策学者尤金·巴德克是其代表人物。巴德克把政策执行过程视为一种赛局，期间包括下列因素：（1）.政策执行人员，即竞赛者；（2）.利害关系；（3）.策略与技术；（4）.竞赛的资源；（5）.竞赛规范（取胜的条件）；（6）.公平竞赛的规则（即不得作弊）；（7）.竞赛者之间信息沟通的性质；（8）.所得结果的不稳定程度。他认为，政策的成功与失败，取决于各方参加者的“战略”选择。3.执行循环理论。提出者是当代美国公共政策学者马丁·霍恩和弗朗西·F·拉宾诺维茨。他们认为，政策执行系介于政策意向与行动之间的动态过程。这个过程可分为三个阶段：纲领发展阶段；资源分配阶段以及监督阶段。每一阶段必须奉行三项政策执行的原则：合法原则；理性官僚原则和共识原则。这三个阶段是相互循环的。此外还有公共政策评估的理论，代表人物有珀金斯、辛德和戴伊。评估的目的在于获知政策执行的情况，了解执行机构所面对的问题，政策执行过程中所发生的事件，以便形成改进政策的决定。第三种是公共政策的比较理论研究。其主要代表人物有美国当代著名的政治学者加布里埃尔·A·阿尔蒙德、卡尔·W·多伊奇、阿诺德·J·海、德海默、休·赫克洛和卡罗林·亚当斯。
马克思主义公共政策理论：1.马克思主义理论与实际情况相结合的政策依据。把马克思主义理论和实际情况作为制定公共政策的依据，首先要考虑到不同国家的政策区别。其次还要从历史的角度，用发展的观点，来发展和调整公共政策。2.立足于现实、着眼于未来的政策目标。在具体的政策活动中，要求我们始终处理好两个问题：第一，我们的最终政策目标是否确定，它是什么；第二，我们具体的政策目标对于最终政策目标的意义和作用以及它们是否偏离了这一最终目标。3.统筹兼顾国家、集体、个人三者关系的政策原则。4.“从群众中来，到群众中去”的政策方法。
第三章 公共政策主体
政府的涵义：从政策科学的角度来看，国家是一个抽象的概念，它有两方面内涵，第一，它代表着一定的地域；第二，它代表着一定地域内的公共权力。广义的政府是指以公共权力为名义而建立起来的所有国家机构；狭义的政府是指在立法、行政、司法三权分立基础上建立的行政部门。
当代政府机构体系的主要特征：第一，在组织机构体系的最顶端，有一个负实际责任的政府首脑；第二，按照层级规范，自上而下地建立起严密的命令与服从体系；第三，以政府功能分化为基础，划分为若干横向职能部门；第四，通过层次与部门及上下左右的关系模式，形成金字塔式的组织结构；第五，以规范化的、形式化的关系，维持其整体性的行为。 两种政府观：自由主义的政府观；社会主义的政府观。
政策的直接主体：立法机关、行政机关、执政党、领袖人物在政策制定中的作用
政策的间接主体：利益集团（是指那些因某种观念或利益的共同性而结合在一起而且是经常有意对政策制定施加影响和压力的社会群体，因而又称为压力集团。）、选民（是指依照法律具有选举人资格条件的国民）、政党。
第四章 公共政策客体
政府的公共政策总是针对某一事件或某一问题而规定的行为准则。公共政策客体即研究政府就那些问题制定政策，研究这些问题如何表现出来以及人们如何去分析评价这些问题。
究竟哪些社会问题才能成为政策问题，取决于政府的地位和作用，取决于政府的社会功能。政府的社会功能：首先，它需要维持社会的基本秩序，维持社会的长期存在；其次，政府有责任管理社会的基本活动，协调各种利益和要求之间的关系，使社会资源能够得到合理的利用和公平的分配。政府的作为主要分为四个方面：规范性的作为；组织性的作为；分配性的作为和征收性的作为。
政策问题的构成要素：首先是一种客观存在的状态；其次是一种能够察觉的、认知的状态；第三是一个关系到大多数人的状态；第四是由于利益、价值和规范的冲突而产生的状态；第五是一种有必要加以解决的状态。
政策问题的特点：社会性、历史性、人为性和不确定性。
政策问题发生的必然性：工业的发展、利益的差异、社会的文明
政策问题发生的客观前提：体制改革、价值观更新、自然灾害以及人文事件。
政策问题发生的主观条件：要有洞察社会问题的能力和自觉性，还有对于政策问题要有一定的敏感度以及一种开拓进取的精神。
政策问题的认定，是指对于政策问题的察觉到描述的过程。
有效的政策制定向政策问题的认定提出了如下要求：第一，对于政策问题的描述，切忌人为地夸大或缩小，以使其达到最大限度的真实性和详尽性。第二，尽量缩短自下向上的报告链条，减少一级一级的报告层次。
政策问题的分类：第一，根据政策问题的性质，分为政治、经济、文化、民俗问题等；第二，根据政策问题的作用范围，分为全国性问题和地方性问题；第三，根据政策问题的作用方式，分为指导性问题、分配性问题和限制性问题。
政策问题飞分析方法：类比分析法、原因分析法、假设分析法
第五章 公共政策环境
我们把这些制约和影响公共政策的外在因素称之为公共政策的环境，这些环境主要包括：经济环境、政治环境、文化环境和国际环境等。经济环境主要是指一个国家或地区的经济实力、经济体制和经济利益。制约和影响公共政策环境主要有政治体制、政治文化和政治关系。影响公共政策制定的国际环境主要包括了这些因素：即国际水准、国际局势和国际地位。
第六章 公共政策制定
政策议程的建立：所谓的政策议程也就是说，一定的政策问题是通过什么方式和渠道进入政府决策系统的。政府决策系统是否制定政策，首先取决于决策者是否将一定的政策问题列入政策议程，可见，所谓的政策议程，指的是政府决策系统将一定的公共问题列入政策范围的
过程。我国的政策议程包括立法机关的议程、行政机关的议程以及执政党的组织机构议程。 政策议程确立的条件：第一，明朗化的事件；第二，预测性的发动；第三，开放性的过程 政策议程建立的途径：1.组织体制；2.工作程序；3.利益表达机制；4.大众传媒；5.非正式关系（是指未经过正式规划，超越于法定组织制定和工作程序以外的某种关系）；6.“超负荷压力”（是指某些个人或群体采取激烈的方式向政府决策系统表达他们的利益、欲求，提出他们的政策问题）
政策议程的障碍：政治原则的偏离；价值体系的不融；承受能力的超重；表达方式的适当 政策制定的制度程序：第一，立法机关的制度程序（提案程序、审议程序、通过程序、公布程序）；第二，行政机关的制度程序；执政党机构的制度程序
对于政策问题的诊断主要解决以下两个问题：第一，以差距的形式把政策问题的症结表达出来；第二，探求差距之所以产生的原因。
政策方案的设计要注意两方面问题：一是对方案后果及其效应的准确估计，二是对方案实施细节的详尽规定。
政策方案的最佳状态：1.决策目标有数量指标；2.穷尽所有的可能性方案；3.每个方案的执行结果必须明了；4.择优标准绝对明确；5.决策不受时间条件限制。
政策方案实施过程中可能发生的问题和偏差：1.执行政策的人员没有按照政策方案规定的程序和内容执行；2.政策实施中由于不可控因素的干扰，造成了政策推行的困难；3.一定的政策方案已经实施一个阶段后，仍然没有呈现出解决政策问题的迹象。于是，我们要对政策方案进行修正和补充。
第七章 公共政策执行
政策目标和政策执行的偏差形成的原因：有的属于政策目标不符合社会发展的客观要求，因而没有实施这种政策方案的环境条件；有的属于政策目标超越了解决问题的可能性程序，从而超越了相关人员的心理承受能力；有的属于政策的实施缺乏必要的人力、物力和财力的保障；有的属于相关人员偏离政策的基本方向，出现所谓“上有政策、下有对策”的情况。 政策执行的重要性：它是一定的人员或团体为了致力于政策所设定之目标的达成而采取的各项行动。这种行动可分解为两方面：一是将决策转换为可以操纵的过程，一是按照决策所确定的目标而进行的努力。具体来说，政策执行是实现政策目标的关键；通过执行政策，可以检验政策；政策执行的成效如何，直接关系到人民群众的切身利益，关系到政府与人民的价值共识问题。
政策执行的逻辑顺序：政策理解、实施准备、政策实施
影响政策执行的因素：分析的前提和框架、机构的因素、人的因素、政策本身的因素以及政策外的因素
第八章 公共政策优化
一个社会或国家的命运在很大程度上取决于其公共政策的水平，提高公共政策水平的问
题就是公共政策的优化问题。而实际公共政策的优化主要取决于公共政策的人员优化、公共政策的组织优化、公共政策的程序优化（程序的法制化、阶段化和公开化）以及公共政策的方法优化（信息准确化、目标整体化、方案效益化）。
第九章 公共政策评估
所谓政策评估，就是对政策进行检查、评定和衡量。
政策评估的分类：1.从评估时间的角度，分为事前评估、事中评估和事后评估；2.从评估的主体可分为有权评估、专家评估和大众评估；3.从评估内容的角度可分为政策可行性评估、政策合法性评估以及政策效率评估。
政策评估的目的：评判某一政策的利弊得失和好坏优劣，以评价政策的实施效果，及时地修正、补充甚至终止政策的实施。
政策评估的意义：首先，它有利于政策的科学化；其次，他还有利于政治的民主化。 政治评估的视角：政策可行性、政策合法性、政策效率
政策终结有以下两方面情况：第一，当一项政策目标已经实现，问题已经解决；第二，当一项政策在其实施中遭到失败，无法解决所面临的问题。
政策的发展有以下趋势：政策的范围日益扩大、政策的意义日益重要、政策的理性化程度日益提高。所谓政策的理性化，是指政府政策行为建立在决策科学之上，以科学的精神和理性的程序为依据。
第十章 公共政策比较
比较的类别：按经济发展程度划分的政策类别、按政治意识形态划分的政策类别（按政治意识形态的不同，有的西方学者将整个世界划分为共产主义国家、法西斯国家、社会民主主义国家、自由主义国家和保守主义国家等）
比较的框架：政策环境的比较（美国的政策环境主要包括“不干涉主义”、实用主义、参与意识、富裕社会、社会的多元化以及“世界领袖”）
政策机构的比较：美国是总统制国家；英国是内阁制国家；法国是总统制和议会制相结合的国家，总统制的特点更为明显；德国是议会制国家；日本是议会内阁制国家；苏联是苏维埃制国家，即实行立法和行政相结合的制度。
政策过程和方法的比较：阿尔蒙德和鲍威尔把政策过程分为七个阶段，即利益表达、利益综合、政策制定、政策执行、政策输出、政策结果以及政策反馈。
政策领域的比较：一般地说，每个国家都有对内政策和外交政策两个领域，在对内政策这个主领域下，又有教育政策、社会福利政策和保健政策等次领域。本书就教育领域为例说明了各国的差异。
比较的意义：首先，公共政策的比较研究是一种历史的进步，其次还是政治学理论的一大发现，是政治科学发展与繁荣的标志，同时它对于我国公共政策的科学化也具有不可忽视的现实意义。
