对城管文明执法的几点思考
在城市管理中，由于城市执法人员和执法对象的经济水平、文化程度、法律意识等方面存在着千差万别，所以引发的各类矛盾和问题较突出，损害了群众的利益和执法队伍的声誉。作为城管执法的主体，城管执法人员文明执法就成为城市管理工作的题中之义和必然要求。究竟怎样做到文明执法？笔者谈点粗浅的看法：
一、寓教于管
教育和管理在城管执法中犹如鸟之两翼，不可或缺。教育就是通过必要的宣传、恰当的引导和耐心的说服，使行为人把个体的自然行为转变到遵守社会规范和公共行为上来；管理则是通过各种法律、法规参与社会生活，使社会每个成员正确处理好个人与他人、个体与社会的关系，达到整体和谐统一。显然，教育是通过内在思想管理人，管理则是通过外在的约束教育人。教育应落实到管理之中，管理应上升为教育，才能相得益彰。如果教育与管理结合的文章做得不好，其结果必然是教育失去了管理这个依托，落不到实处；管理缺乏教育的人文内涵和精神支持，就显得被动、僵化，使人难以自觉地接受。
执法实践表明，绝大多数违法、违规者是通情达理的，只要执法者晓之以理、动之以情、行之以法，工作做到家，违法、违规行为是会得到纠正的。这里的关键是执法不伤其理，不失其真，不矫枉过正。只教育不处罚、以教代管，该纠正的不纠正、该罚不罚，对违法者听之任之，这都是执法不严、玩忽职守的表现；态度生硬、行为粗暴、以罚代管，甚至搞“以邪治邪”，就违背了文明执法的基本要求，不但不能纠正违法行为，而且会激化矛盾，不利于社会稳定。面对社会生活的历史性巨变，城市管理工作既要强化管理职能，亦要强化教育职能。教育职能除了针对被教育者，还体现于教育者自身———执法者必须首先受教育。只有努力探索寓教于管的新思路、新方法、新途径，赋予城市管理工作以深厚的人文内涵，形成互助互利、健康友爱的新型人际关系，才能奠定文明执法的根基。
二、德法兼治
城管执法部门深感棘手的问题之一，就是市容市貌脏乱差现象的整治。究其原因，显然存在一个市民的不良行为意识问题。要清除市民的不良行为意识所带来的城市污染，城管工作者有必要努力构建公民道德建设的保障机制，重视德治与法治在城市管理工作中的研究与应用。
德治是一种倡导性的以自律为主、他律为辅的行为规范，要求每个生活在城市的人，确立规范的社会意识形态，选择符合公共利益的行为方式。法治作为一种调整人们相互关系的行为准则，规范人们在社会生活中能够做什么，应该怎样做。关于这一点，在有关城市管理的专业法律法规中体现得最为普遍。由于德与法各自调整的对象和范围不尽相同，所以在城市管理工作中实行德治与法治的效果也会有所不同。同是一种违法、违规行为，行为人因思想意识的差异造成的公共危害亦有所不同，或故意，或过失，或无大妨碍，或殃及一片。这就要求执法人员善于区别不同情况，加以区别对待。德治要求重视分析影响人行为的诸多因素，从认知、情感、意图等方面入手，通过教育、引导、示范、政策措施等多头并进，端正行为人对社会行为规范的认知态度。德治比教育高出一筹，它把个别行为上升到带倾向性的行为意识，然后实行综合治理，以期达到治本的目的。
加大德治的范围和力度，也要注意对德治价值的期待不能无限拔高。倘若执法部门对违反公民道德准则的行为听之任之或仅仅停留在一般劝阻的层次上，如果大量的不道德违规行为不能得到有效禁止，实际上就是对恶的鼓励和对善的打击。在赏善罚恶不力、不明甚至颠倒错位的情况下，任何道德教化都会显得苍白无力。因此，城市管理严格执法是法治的集中表现，一方面，执法人员必须秉公办事，严格按照法律规定程序，真正做到以事实为依据，以法律为准绳；另一方面，执法人员必须尽职尽责，对发生的违法行为敢于纠正并依法处罚，不搞“态度处罚”、“关系处罚”、“人情处罚”，做到见违必纠、纠违必罚、处罚有据。
三、堵疏结合
城市管理针对一个时期的问题进行专项整顿或综合治理，作为一种强制性手段，不仅必需，而且是一项带有经常性或不可懈怠的执法任务。比如取缔非法、扰民的早夜市、影响交通的占路经营和游商浮贩、违法乱贴乱画小广告等，必须严查布控，加强“堵”的力度，不然行为人将通过最便捷、成本最低的获利方式，在自利行为的利益最大化的驱动下滑向有损社会公德的一边。在城管监察实际执法中，就有被取缔的违法者作出可怜状，以博得过路群众的同情，造成一些市民对执法人员执法行为产生“不文明”的错觉；也有部分市民对取缔非法早夜市持抵触情绪，增大了执法管理的难度。对于应该实施强制性措施的执法，执法人员应该理直气壮、秉公执法，否则就是失职。
然而，城管执法中许多牵扯到违法违规者的生存问题，很多占道摊点、烧烤、违法搭建都是下岗职工和外来民工维系生活的直接经济来源。随着利益分化和利益群体的不断产生和发展，下岗职工和剩余劳动人口增多趋势必然给城管工作带来巨大压力。因此，城管执法亦应关注和重视那些自由流动群体的利益，把制约权力和维护人的合法利益融为一体，实行堵疏结合。你纠正退路进室，总得有室进；你纠正车辆乱停乱放，总要规划场地，有停车的地方；你取缔游商浮贩，总得给以此谋生的人提供一个买卖的摊位，如此等等，不能只“堵”不“疏”。
城管监察队伍充当着文明使者的角色。惟有城管执法人员确立了对以宪法为核心的法律的绝对权威和完全信仰，具备了内在的、自觉的法治理念，并通过自身的模范带头作用去营造一个良好的社会环境，才能有效提高城管执法效率，确保文明执法的顺利进行。
浅谈城市管理文明执法
随着依法治国方略不断向前推进，文明执法的要求也被提到了一个新的高度，而坚持“以人为本，依法行政，效率优先，兼顾公平”的价值取向，也要求我们在城市管理综合执法工作中必须强调文明执法。文明社会的确需要文明执法。然而，为了解决以往粗暴执法的问题，我们却一味地将文明执法简单地变成了举止文雅，从而造成了一些执法拘谨、违法嚣张的现象。很多人包括部分城管执法人员在内，都理所当然地将文明执法简单地等同于“骂不还口，打不还手”，这其实是对文明执法的内涵的一种片面的理解，而这种以偏概全的理解也容易导致对执法活动是否文明的界定产生偏差。在法治社会，一切合法的行为都适应文明的概念；在文明社会，一切文明的举措都要有惩治的保障。否则，文明建设就成了没有保障的口号。众所周知，世界公认的文明国家新加坡，最管用的不是规劝而是鞭刑；一些国家警察的特点，不是言行文雅而是装备威武。虽然有些装备很少使用，但其威慑作用却是必不可少的。2005年8月，青岛市为解决文明执法遭遇暴力的问题，成立了“城市管理治安警察支队”，这就从保障措施上完善了文明执法的概念。 因此，理性看待和理解文明执法，对于正确界定文明执法具有举足轻重的意义；反过来，对文明执法的准确界定也有利于城管执法人员在深入理解和认识文明执法的基础上自觉坚持文明执法。
文明执法是指城管执法人员依照法律法规规定的权限和程序办理各种案件，在办案过程中始终坚持教育与处罚相结合，坚持规范执法、严格执法、公正执法。从上述文明执法的概念中可以看出：
一、严格执法是文明执法的前提和基础
严格执法是对执法机关来说是最基础的要求，如果城管执法人员置严格执法于不顾，只是一味地盲目追求文明执法，其后果就是以所谓的文明执法代替严格执法，以说教代替管理和处罚，甚至对违法行为视而不见放任自流。这样的执法看似文明，实则是行政不作为，长此以往将会导致违法行为大量滋生，违法行为人肆意妄为。由于城管执法人员是代表政府进行执法，丧失原则的文明将会严重损害政府的形象和法律的权威，而对违法行为的无能为力也将损害到广大守法群众的根本利益，这与文明执法的本意完全背道而驰。因此，离开严格执法，文明执法就成了无本之木、无源之水，无论城管执法人员在执法过程中再怎么文明，也不可能实现真正意义上的文明执法。
二、文明执法与城管执法人员的自我保护并不矛盾
一方面，在老百姓眼中，城管执法人员代表政府执法，手中掌握着公共资源和国家强制力，在执法活动中处于优势地位，为了平衡管理者和被管理者双方的地位悬殊，城管执法人员就应该做到“骂不还口，打不还手”。另一方面，城管执法部门为了树立文明执法的形象，尽可能减少执法纠纷，也要求城管执法人员在执法活动中采取克制忍让的态度。老百姓和城管执法部门的这些要求原本无可厚非，但是部分违法者却利用老百姓和城管执法部门的这些要求，阻碍、抗拒正常的执法行为，甚至对城管执法人员暴力相向，这也是近年来暴力抗法事件频频发生的原因。这种现象的存在不仅严重危及城管执法人员的人身安全，也致使执法目的无法最终实现。抛开执法目的的实现空谈文明执法，显然是不现实的。因此，保障城管执法人员的合法权益不受侵犯，确保执法目的的顺利实现，这是文明执法的应有之意。
三、文明执法不等于放弃行政强制手段
行政强制手段的设定和实施，是为了迫使违法行为人自觉履行行政处罚决定，确保执法目的的实现，维护法律的权威，保障人民群众的合法权益免受违法行为的侵犯。然而，由于行政处罚涉及到违法当事人的切身利益，特别是在采取行政强制手段的时候，违法当事人存在较强烈的抵触情绪，在此过程中难免发生推搡、拉扯等行为，切不可将此与不文明执法混为一谈。如果为了强调文明执法而放弃行政强制手段，对违法行为听之任之，该拆除的违法建设不拆除、该整治的乱摆卖不整治、该治理的噪声油烟不治理，那么结果就会是城市规划受到影响、城市市容遭到破坏、城市环境受到污染，最终损害的仍然是广大人民群众的根本利益。因此，强调文明执法并不等于放弃行政强制手段，相反，正确使用好行政强制手段，保证执法活动能够顺利进行，以达到纠正违法行为和保障合法权利的目的，恰恰是文明执法所追求的目标。
在充分认识和理解文明执法的内涵之后，如何培养文明执法意识、营造文明执法氛围就成了亟待解决的问题，我结合工作体会，从以下四个方面谈谈自己的浅见：
一、坚持以人为本，实施人性化执法。作为一线的行政执法人员必须坚持要以“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”作为执法根本，努力体现在文明执法中。每一名执法人员都必须把自已的一言一行、一举一动与广大群众的利益相联系，与市情、民愿相结合，在态度上热情温和，在语言上规范准确，在行动上合法得当，不能在执法中有违法和粗暴野蛮行为，切实做到文明管理、热情服务、以理服人、以情感人，实现在文明中执法、在执法中文明的目的。
二、端正服务思想。队员要始终怀有对国家法律的忠诚信仰、对人民群众的深厚感情、对城管事业的执著追求，本着执法无情、操作有情的宗旨，把城市管理文章做深、做细，处处为老百姓着想，时时为老百姓负责，逐步由对立关系变成合作关系，由执法对象经济利益的伤害者变成执法对象合法利益的维护者。
三、规范服务程序。在查处违法、违章行为时，多运用宣传、教育的方式，做到文明用语在先、亮明身份在先、指明违法事实在先、权利告知在先，在工作上充满真情，在环节上规范清晰，使违法者心悦诚服，减少城市管理行政执法工作的阻力，透射出党和政府对广大人民群众的关心和爱护。
四、加大宣传报道力度，营造良好执法环境。
城管综合执法工作要赢得群众的理解和支持，必须通过各种渠道加大对城市管理相关法律法规的宣传，加大对城市管理作用意义的宣传，加大对城管队伍先进典型的宣传，通过宣传教育提高市民的守法意识，加深市民的城市意识，增强市民的参与意识，以此为文明执法创造一个良好的外部环境。 城区一分队 程春
论城市管理文明执法
城市管理的目的是创造良好的城市秩序和优美的城市环境，以推动城市经济社会的全面协调发展，这就要求城市管理行政执法机关以营造整洁优美的城市环境为出发点，以城市管理执法效果与社会效果的和谐统一为归宿点，建立与和谐社会相适应的行政执法体制，从而达到执法的最佳效果。作为城管执法的主体，城管执法人员文明执法就成为城市管理工作的题中之义和必然要求。
一、城市管理文明执法的现实意义
城市管理与其他执法部门不同，天天处在与被管理人或被执法对象的矛盾之中。城市管理以文明执法的手段，妥善处理在管理工作中出现的各种矛盾，对于推动城市管理工作，有着极其重要的现实意义。
（一）有利于强化“执法为民”的思想
城市管理人不仅是管理者又是服务者，是公仆，是卫士，尊重市民群众的主人翁地位，充分发挥其参与城市管理的积极性，将促进社会形成尊重法律、维护法律、信仰法律的观念，为管好城市奠定坚实的社会基础和群众基础。
（二）有利于树立正确的执法观念
在过去日常的执法工作中，有些同志习惯地将管理者和被管理者对立起来，简单认为双方只是管制与服从的关系，忽视了城管执法相对人的参与权与主人翁的地位，或片面地认为城管执法主要是行政处罚和行政强制措施，而忽视行政指导、行政协调等柔性执法手段。注重文明执法，就有利于正确引导相对人，减少管理和被管理的矛盾，促进城市管理健康发展。
（三）有利于防止一般性矛盾的演变、扩大和激化
城市管理文明执法是以群众利益为出发点，为群众排扰解难，从而增进市民群众对政府的依赖，增强凝聚力，化解矛盾，减少上访等不安定因素，同时可以让处在社会弱势群体的当事人充分表达意志，依法行使权利，确保法律的正确实施。
（四）为公正实施强制手段奠定基础
在城市管理执法过程中做到文明执法，通过大量细致的思想工作解决矛盾，能增强市民群众的法制意识，更能有效地争取群众、争取主动，确保有法必依，违法必究，使群众受到教育，违法者受到惩处。
二、制约城市管理文明执法的因素及原因
近几年来，城市管理工作正在逐步向规范化和经常化的方向发展。但是文明执法仍面临许多制约因素，仍然受到种种阻力，我们必须清醒地认识到城市管理文明执法工作存在的主要问题：
（一）城市管理的体制及其配套的工作机制还不完善
这往往形成管理的“空档”和责任的“真空”，影响文明执法的质量和效率。主要表现为管理的层次不清，责任主体不明，责任制的制定、实施和考核结账尚未形成科学有效的体系，有关职能部门配合不力，未能形成综合治理的机制。
（二）对广大市民宣传引导不够
管理人员“管”得多，疏导得少；巡街训斥得多，深入市民做细致的思想工作的少；治标的多，治本的少；应付检查的多，注重实际效果的少。城市管理文明执法工作没有立足于努力帮助广大市民树立“城市美化是我家”的思想和构建现代城市协调和可持续发展的新的价值观念。
（三）当前的城市管理工作文明执法开展的还不够彻底
主要表现为：执法主体和程序不规范。一方面，依法查处违法行为的打击力度还不够，致使极少数违法者有恃无恐；另一方面，城市管理者，为了遏制违法行为不断滋长和蔓延的势头，往往采取简单的甚至不合法的方式处理“重点人”、“钉子户”的违法问题。这样，不仅达不到预期的整改效果，而且往往激化矛盾，引起许多市民的反感甚至抵触，使管理工作陷入多数人不支持、不合作的困境。
上述问题存在的原因是多方面的。但我认为主要因素有三个方面：
（一）地方经济发展快了，带来的社会负面直接导致文明执法难度提高。地方经济发展快了，导致大量的外来人口的进入，这些人的基本城市管理素质较差，给城市带来了相当大的压力。地方经济发展快了，城市的基础配套设施就已经是在超负荷运转，城市管理文明执法的难度就相应的加大了。
（二）观念落后和机制不健全，是城市管理文明执法工作效益较差的关键所在。在许多城市管理者的头脑中，计划经济时代所形成的“管制型”行政的观念根深蒂固，而求实创新的精神和现代“服务型”行政、“促进型”行政的观念以及行政效率观念却十分缺乏。同时，在这样一种观念状态下，有效地行政管理机制无法形成，管理效率低下。
（三）缺乏自信，是城市管理工作缺乏原动力的深层次的心理原因。成功地实施城市管理的自信来源于对城市自身的认可。一般来讲，认可的程度越高，自信心就越足，投入工作的主动性和创造性就越强，管理效率就越好。但是，我常常听到许多城市管理者更多地是对经济基础设施较差和市民素质不高的抱怨，而不是对客观现实的理性思考和对城市自身的认可。在这种心理状态下，管理者奉行的自然是一种管制市民加应付上级检查的低效率甚至零效率的“管理”模式。
三、提高城市管理文明执法的有效途径
（一）宣教并重，营造和谐执法氛围
加强宣传教育是文明执法工作永恒的主题，也是搞好城市管理行政执法工作的关键。目前相对集中行政处罚权工作尚处于探索阶段，相应的法律、法规不完善，市民对城市管理法律、法规知之甚少。必须加大宣传教育工作，才能使城管执法工作真正得到群众的理解和支持，最终形成城市管理的合力。
1.强化大众宣传。通过电视、报纸、送法进社区等形式对广大市民进行宣传，使他们了解城市管理相关的法律、法规和规章，营造“人人都是城市形象、个个都是投资环境”的氛围，增强市民的公德意识、文明意识和城市意识。
2.注重罚前教育。《行政处罚法》第五条规定：“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或其他组织自觉守法。”可见，行政处罚所追求的不仅要“惩”已然违法行为，而且要“戒”未然违法行为。在纠正违法行为与实施处罚之前，首先要对当事人进行必要的法制宣传和教育，通过摆事实、讲道理，使其由被动接受处罚变为主动认知自己的违法行为，达到处罚一人，教育一片的效果。除加强队员日常的法制学习外，还经常举办执法演练活动，让每个队员在模拟执法现场开口讲法，与“管理相对人”辩驳，练就以理服人的真本领，做到真正的文明执法。
3.拓宽沟通渠道。拓宽与市民的沟通渠道，形成双向的信息交流，良性互动，使群众从“要我管”向“我要管”转变，主动关心和参与城市管理。
（二）以民为本，探索文明执法机制
构建和谐社会，对于新时期的城市管理文明执法工作提出了更高的要求。广大城市管理工作者要坚持与时俱进、以民为本，自觉地把和谐社会的理念贯穿于城市管理文明执法实践中，才能实现执法效果与社会效果的双赢。
1.坚持重心前移。在实际执法活动中，加大巡查力度，及时发现并制止、纠正违法行为，力求将违法行为消灭在萌芽状态。违法行为都有一个违法预备、实施、既遂的发展过程，如城市规划管理方面，违法搭建有组织资金、准备建筑材料、打筑地基等前期行为，如果能及时发现并采取措施制止，就能减少或消除违法搭建人因违法导致强行拆除造成的损失，避免执法冲突。
2.首次轻违不罚。对初次违法，没有造成社会危害后果，当事人又能认识到自身违法行为的，一般不予处罚；对确需给予处罚的，坚持“先敬礼、再讲理、后处理”做法，做到态度有诚心，教育有耐心，执法有爱心。通过转变执法方式，给管理相对人以人格上的尊重，营造文明执法气氛，从而确保执法工作顺利进行。
3.做到疏堵结合。长期以来，违章占道难以取缔，不能根治有许多原因，占道设摊投资少、见效快是一方面原因，执法方法不当是另一方面原因。实践证明，疏堵结合、科学管理才是根治这一顽症的科学方法。在当今下岗职工多、就业压力大等不利现状下，取消“弱势群体”摆摊不现实，因此要与规划、工商等部门搞好配合，制定疏导方案，切实为商贩解决实际困难，让群众不仅在理智层面上认同并接受执法管理，且在情感层面上尊重并信仰执法权威。
（三）以法为准，奠定文明执法基础
1.讲法制。严格按照程序执法，坚决杜绝机械执行法律条款，以罚代法的做法，使得案件有法可依，有法可循。
2.讲公正。法律法规的处罚幅度有一定的选择空间，行政处罚由执法人员主观决定，要求执法人员公正处理，严禁影响执法公正、损害城市管理执法形象的现象发生。
3.讲民主。是指保护管理相对人的知情权、人身权和申辩权。实施涉及管理相对人权益的行为时，对行为的标准、条件予以公开，讲明违法事实以及所遵循的法律依据，坚持文明执法，尊重相对人的人身权，认真听取相对人的申辩。
（四）强化素质，实现文明执法保障
城市管理的执法范围涉及到社会生活的方方面面，执法对象和执法环境也越来越复杂，这就对城市管理行政执法人员提出了更高的要求，建立一支文明的城市管理行政执法队伍是构建和谐城市环境的保障。
1.抓学习教育。以创建学习型机关为抓手，狠抓制度建设和载体建设，营造浓厚的学习氛围，使执法人员能熟练掌握与本职工作相关的政策和法律法规，执法目的更加明确，执法行为日趋规范，文明执法和依法行政的意识明显提高。
2.实行军事化管理。在队容风纪、机关办公和上岗执勤等方面，全部按照军事化管理模式进行。强化执法人员令行禁止、步调一致、协同作战的团队意识，培养雷厉风行、快速高效的工作作风，增强执法队伍的凝聚力、向心力和战斗力。
3.完善内部制度。任何工作的有效运转，都离不开一套科学高效的工作机制。制定相应的各项规章规定，完善内部规范管理。
4.实行岗位目标责任制。形成“人人扛任务，人人有指标”的工作局面。
5.强化外部监督。主动邀请社会各界人士对城市管理行文明执法工作进行视察指导与监督，广泛听取他们的意见和建议，使城市管理文明执法更加公开透明，促进执法人员整体素质的进一步提高。
四、城市管理文明执法的最终目标
城市管理行政执法队伍是随应城市发展和社会进步而产生的，是一支具有新时代明显特征的新型综合行政执法队伍。从它成立的那一天起，就负载了广大人民的厚望，肩负起党和政府交付的神圣使命。面对目前社会改革进一步深化，政府职能进一步转变，中国经济、社会处于转轨的新时期，构建和谐社会成为党和政府引领中国进入稳步发展的新的目标，和谐社会也成为人民群众的强烈愿望和呼声。城市管理文明执法的最终目标也就是构建和谐城管。在新时期，城市管理文明执法成为现实的需要。文明执法的坐标被深刻地定格在城管执法队伍的发展进程上。
作为城市管理部门，要大力增强城管执法人员的文明执法意识。文明执法意思也是一种民本意识，把亲民、爱民、为民思想落实到具体行动中去，不断加强执法人员的社会主义荣辱观教育，增强队员的道德观念教育，从而树立城管为公，执法为民理念，打造和谐城管。作为城市管理机关要践行和谐城管理念，要按照邓小平理论和“社会主义荣辱观”重要思想的本质要求，以科学发展观和社会主义和谐社会思想为指导，突出“融管理于服务、寄执法于教育”的工作主题，努力实现城市管理文明执法的最终目标—和谐城管，在构建和谐社会中改善城市人民的生产生活环境，促进生产力的发展。
总之，城管部门要树立文明执法理念。在认真学习、不断提高执法人员的自身素质，树城管部门的整体文明形象，在管理执法过程中践行文明执法理念，引导城管执法人员立足岗位，提高自身工作技能、完成城管执法工作目标、增强城管执法队伍自主创新能力结合起来，充分发挥积极性、主动性和创造性，打造“和谐城管”队伍和执法机关形象。城市管理是一项系统而复杂的工程，是政府为保证城市各项功能高效运转及各项活动有序进行采取的必要的调控行为，是政府的主要职能，是建设现代文明城市不可缺少的要素。所以要求我们在工作中要“十七大”精神和“三个代表”重要思想为指导，不断探索，与时俱进，调整、制定不同时期、不同阶段的策略，以城市管理文明执法推进城市管理工作的规范化、制度化和科学化建设，为构建社会主义和谐社会做出更大的贡献。
