对构建和谐城管的实践与思考 翠屏区政府副区长 杨发成
构建“和谐城管”是构建社会主义和谐社会的重要组成部分。优质高效地管理好城市的公共设施、市容市貌，满腔热忱地服务好广大人民群众，积极有为地打造和谐有序的城市环境，是城管工作的出发点和落脚点。宜宾市翠屏区市容管理局、宜宾市翠屏区行政执法分局自2005年成立以来，在上级党委、政府的领导下，通过内强素质，外树形像，努力增强执法队伍的凝聚力和战斗力，坚持依法行政，严格执法，注重发挥城管队伍在城市管理中的主力军作用，加强市容市貌管理，为城市的优美、社会的和谐奠定了一定基础，为创建省级文明城市、先进文明城区、优秀旅游城市、城乡环境综合整治做出了贡献。同时，也应该清醒地看到，我区城市管理还存在着一些不和谐的音符，队伍的整体素质还有待于进一步提高。打造“平安宜宾，建设和谐宜宾”，对城管工作是一个新的挑战，“以人为本”的执政理念，更对城管队伍的建设提出了更高的要求。为不断适应新的形势，推动城管事业获得长足发展，必须下大力气提高城管队伍的依法行政水平，加强城管执法人员的思想道德建设，致力于打造“和谐城管”。
一、翠屏区构建和谐城管的具体实践
城市管理是城市存在和发展的必要条件，城管执法是城市管理的一种具体手段或者途径，对于构建和谐社会、建设宜居、文明城市具有重要的作用和意义。做好城市管理工作，高效能地管理好城市，最终目标就是为广大人民群众提供一个整洁、优美、便捷、高效的工作、生活环境，为此，翠屏区市容管理局、宜宾市行政执法分局不断强化部门职能作用，对构建和谐城管进行了有意探索和实践。
（一）深化环卫管理体制改革，大力加强基础设施建设。
1、狠抓环卫日常管理、规范运行机制、拓展服务功能，全面推进环卫产业化进程，使环卫工作朝着管理法制化、作业科学化、经营社会化、服务市场化的方向健康发展，保证了日常街面的整洁。将城区街道划分成三类（示范街道、一类街道、二类街道）分别进行管理，自2005年以来，定点规范倾倒建筑垃圾约380多万方，清运垃圾50万余吨。
2、对城区垃圾转运站和公厕进行了维修改造，在新、改、扩建的城区街道、公路两侧设置果皮箱1000多个，同时加大对现有果皮箱的维修、更换和管理。完善部分街道、旧居民小区的环卫配套设施。对旧居民小区楼房垃圾道进行封闭、并对设立公共垃圾收集设施（垃圾桶或垃圾房）和公共卫生厕所改造等进行了重新规划定点，使城市道路秩序、环境卫生和整体面貌有了很大改观。
3、针对市区“人民广场”大量游摊、占道经营、春畅坝河岸空地乱搭乱建现象，北城街道在区市容局的指导下按照疏堵结合、一街一则的管理方法进行规范化管理，获得了广大市民群众及经营者一致好评。
（二）不断加大城管执法力度
采取集中力量突击整治、专门组织力量日常巡查、协管员队伍上街监督管理“三位一体”的方式推进城管执法权的全面实施。在完善领导、加强协调等工作机制基础上，组织力量，及时进行工作，采取说服式、强制式等行政的、法律的手段，加快综合整治项目整改进度。进一步吸收和借鉴外地先进管理经验，结合本地区的特点，及时研究制定城市长效管理措施，创造性的开展工作，重点研究违法违章现象查处、群众投诉受理事项、日常执法巡查等相关工作的长效管理举措，制定一套科学的快速反应应急机制，确保遇有突发事件能够做到组织严密、反应迅速、处置得当，将城市长效管理向制度化、规范化推向纵深。
（三）立足实际，积极探索，建立学习型城管队伍 面对城市管理工作的严峻形势和艰巨任务，只有立足实际，积极探索，做学习型城市管理者，才能实现城市管理跨越式发展，不断适应经济社会又好又快发展的需要。近年来，我区坚持用科学发展观武装头脑、指导实践、推动工作，深刻领会科学发展观的内涵，在城市执法管理领域认真贯彻以人为本、全面协调可持续发展和统筹兼顾的基本要求；不断提高全体执法人员的政治责任感，把履职尽责和服务社会、服务人民结合起来；积极学习借鉴外地的先进经验，通过实地考察、参阅资料等途径，重点学习外地在城管执法长效管理、社会参与管理、执法保障、执法环境、队伍建设等方面的成熟经验，为我所用，努力完善和促进了我区城管执法工作；认真调查研究，积极探索，解决影响和制约城市管理工作体制不顺、协调困难、市民理解支持不够等一系列问题，形成了工作的最大合力，不断推进了各项工作进程。
（四）坚持亲民爱民，柔性执法，营造和谐城管氛围
1、确保城管执法与管理相对人的和谐，进一步规范执法行为。在具体执法活动中，要求所有执法队员要牢固树立“以人为本、亲民爱民、执法就是服务”的思想，注入和谐思维，尊重行政相对人，防止简单执法、野蛮执法、违法执法的问题，努力塑造城管和谐执法新形象。
2、确保群众切身利益。坚持把服务对象的生存权作为城管执法第一理念，变控制性管理为柔性管理，采取“筑巢引凤”的办法，积极协调有关方面新建各种便民市场，改善市场功能，为流动商贩进店入室、规范经营创造有利条件。对年老体弱、身体残疾、家庭困难的摊点经营业户,不但在收费方面予以减免,而且在摊点的划定，经营方面尽量提供方便和帮助。对于初次违犯城市管理相关法律法规的,原则上不予经济处罚。切实把“尊重、说服、帮助”贯穿执法管理的全过程。
3、动员群众参与，共同构建和谐。坚持每年都举办座谈会，开门纳谏，邀请市民参与城管、体验城管工作等有意义的活动，增强社会、群众对城管工作的理解和支持，形成了公众参与城市管理机制。拉近城管与市民的距离，把服务、监督、管理融合在一起，形成全社会共抓城市管理的良好氛围，不断提高城市管理的效能。
二、当前城管工作存在的主要问题
城管部门承担着管理城市的主要职责，具体行使市容环境卫生、城市规划、环境保护等多项职能，但在执法实践中，却经常受到多种因素的干扰，使执法活动时常陷入消极被动和难以作为的怪圈。执法难、难执法已成为城市管理中的一大顽症。
（一）管理对象法制观念淡薄
城市管理行政执法的管理对象大部分为社会弱势群体，多为下岗职工、进城务工人员，容易获得群众同情和支持。同时他们都具有经济地位低、知识水平低、法律观念淡薄的共同特点，能够从事的行业也非常狭窄，因此，即使当他们触犯了法律时他们自身也可能意识不到。面对城管执法，往往不是采取游击战就是暴力抗法的行为，阻碍城管工作的正常执法。
（二）市民对城市管理工作不理解
部分市民对城市管理执法工作不理解，不配合。当执法人员对违法行为实施必要的处罚时，经常有一大帮围观群众，出于“同情弱者”的简单心理，乱打抱不平，乱起哄，喝倒彩，甚至还指责执法人员欺侮老百姓，欺侮外地人或者无根据地指责城市管理执法部门把罚没款物拿回去私分等，给城管执法部门造成了不良的社会影响。
（三）城管执法不具有强制手段 在执法过程中，一旦出现暴力抗法，执法人员无法采取相应的强制手段，导致执法工作难以开展，严重时队员的自身安全都难以保障；暴力抗法事件发生后，对暴力抗法者的惩处不及时、不到位，致使其他被管理对象认为，抗法了就抗法了，从而导致暴力事件恶性循环。
（四）城管执法缺乏法律依据
目前，全国还没有一部独立、完备的城市管理法律法规，现有的法律法规也只是散见于其它法律法规中，而且这些法律法规针对性、操作性不强，只有禁止性条款，却没有强制性规定或处罚种类单一，强制执法权限不足，束缚住了执法人员手脚，在具体执法过程中，导致一些执法人员的人身安全遭受威胁，甚至殃及家庭，给执法人员身心带来了极大创伤，造成了执法工作的被动。
（五）城管队伍综合素质不高
城市管理执法队伍中个别执法人员政治素质不高，做事不坚持原则，甚至帮助外界说情，造成办案难；业务素质提高较慢，对法律法规政策的学习和领悟水准参差不齐，凭主观印象执法，无法保证质量；工作方式还停留在传统的模式上，方法老套，执法方式粗蛮，执法过程中缺乏换位思考；城市管理专业人才匮乏，城管执法文化亟待构建。
（六）城管执法缺乏有效的激励机制
激励机制匮乏，队员福利较差，大部分城管队员职位提不上去，长期超负荷工作，经常加班加点工件是常事，但超时的加班费却得不到相应的报酬；协管人员的身份问题无法解决并且工资待遇太低，连自己的生活开支都无法保障，更不用说养家糊口。造成队员缺乏社会认同感和工作成就感，缺乏对城管执法工作前景的信心，普遍感觉工作没有奔头，这直接导致丧失工作的积极性。
（七）城市规划基础设施不到位 规范化的农贸市场及小商品市场缺乏，加上农村人口不断涌入城市，使得城市人口逐年增多。再加上待业人员、两劳释放人员等无法得到安置。而这些人，一无雄厚的资金开设门店，二无专业技能受聘于单位从事固定的职业，他们为了生活只能从事最小的商品买卖生意，从而流落于街头巷尾，占道经营，用获取的薄利养家糊口；有些外来务工人员素质不高，法律意识淡薄，私设摊点，占道经营等行为屡见不鲜，会表现出强大的抵触情绪，煽动群众故意扩大事端，引发暴力抗法事件，造成恶劣影响。
三、新时期构建和谐城管的发展途径与思路
城市管理是一门实践科学，其最终目的是为广大群众营造整洁、优美、舒适的城市环境。市民是城市的主人，是城市环境的创造者和享用者。把群众作为城市管理的“主语”，以民生作为城管工作的“主题”，打造人民满意的市容环境，实现城管部门与广大市民、市民与城市环境、管理者与被管理者的和谐共荣是我们的共同目标，是各级党委、政府的重托，是广大群众的期盼，也是城管事业的发展方向与价值所在。实现这一目标的关键是要在实践中创新理念，坚持和落实“文明执法，构建和谐城管”的各项措施。
（一）创新理念实现城市管理现代化
1、提升以人为本、执法为民的理念
以人为本的人性化执法理念,不仅体现了现代社会文明的发展程度,也是城市管理现代化的基本保证。城管执法工作者应在执法过程中牢固树立群众观念,一切从人民群众的整体利益出发,体现人文关怀,慎重使用强制措施。
2、提升执法、管理和服务相融的理念
随着经济社会发展，以传统的单纯执法手段开展城管执法工作已很难达到预期效果。应用发展的眼光看待城管执法工作面临的新形势和新要求，在严格执法的同时，不断提高服务与管理的意识，在执法中实施管理，在管理中体现服务，实现三者相互统一。
3、提升社会化参与的理念
从传统以政府为唯一主体的城市管理模式过渡到以政府主导，社会、企业、公众多元主体参与的城市管理模式，是城市管理现代化的必然趋势。城管执法工作作为城市管理的重要组成部分，应充分发挥社会各界力量，形成有效合力。同时，要开拓全社会参与城管执法工作的渠道，为城市执法工作献计献策，形成“人民城市人民管，管好城市为人民”的良好氛围。
4、提升“数字化”城管的理念
随着城市化进程的推进和城市规模的不断扩大，城市管理越来越需要大量、及时、准确的信息流通。城市管理执法工作要做到全方位、全时段精确监控和提高执法效能，就必须以数字技术为依托，实现城市管理执法工作流程简单化，数据信息标准化，职责分工和现场处理专业化，指挥调度和协同执法集中化。
（二）增强人本理念，坚持文明执法
城市管理的目的是为了给广大市民创造一个良好的工作和生活环境。正确把握现阶段人民群众的共同利益和弱势群体及少数民族的特殊利益关系，统筹兼顾各方面的要求极为重要。强化“以人为本”的城市管理和城管执法理念，坚持以人为中心，以社会为本位，以发展公共事业、提高公共服务为工作重心。在加强城市管理过程中，一方面要强化服务意识，改进工作方法，促进管理效能的提高，把服务摆在第一位，通过服务加强管理；另一方面要严格依法行政、执法为民，坚持正面引导，做到处罚与教育并举，以管理带动服务、提供服务。全方位推行文明执法，创新文明思维，丰富文明内涵，完善文明执法制度，用规范化、标准化保障文明执法，实现城市管理由管制型向服务型转变，营造宜居、宜游、宜创业的良好环境。
（三）加强队伍建设，锻铸文明之师
队伍素质的高低，决定构建和谐城管的成败。当前，锻铸一支“政治过硬、纪律严明、作风优良、训练有素、服务至上、和谐共进”的文明执法之师，是构建和谐城管的迫切需要；要进一步加强思想、作风和业务建设，完善公开、透明的激励与约束机制，建立健全城管执法目标管理责任制和量化考核机制：
1、加强队伍建设，通过抓学习、讲团结、严作风、求自律，不断增强凝聚力和战斗力。
2、加强教育、体能培训，坚持内强素质，外树形像，有效提高执法人员的综合素质。
3、加强建章立制，开展城管执法年度监督考核和实行轮岗执法，规范内部管理。
4、培育独特的城管执法文化，饯行文明执法操守，激发团队活力，迈向和谐共进。
（四）坚持堵疏结合，着力化解矛盾
深入探求理性化执法、人性化服务的方法和途径。把人性化、理性化、柔性化贯穿于执法全过程。规范执法文明用语，严格执法程序。坚持以教育、疏导为主，坚决摒弃野蛮执法、随意执法、暗箱执法。坚持专项整治与长远效能相结合。正视进城务工农民和下岗失业人员等弱势群体维系生活的直接经济来源问题，始终以“让群众满意”作为工作的出发点和落脚点，致力开源疏导给出路。开辟适当临时市场和建立必要基础设施，如“地方特色一条街”、“地方小吃一条街”、“再就业一条街”等，想方设法引导市民守法护法，着力解决弱势群体之需、群众关注之切问题，尽量从源头上减少违法行为。积极发动、提倡、鼓励执法队员为社会、为市民多做好事实事，多做亲民、为民、利民的善事，建立亲民执法机制，把矛盾化解于执法过程、解决在萌芽状态。
（五）提升科技含量，促进城管文明
加大经费投入，引入科技手段，推动城市管理的科学化、信息化，自动化、是促进城管文明与和谐的物质保证。
1、要搭建惠及全民的城市管理综合信息平台
将不同部门的信息资料如：市长投诉热线电话、规划行政审批、城管投诉热线电话、工商登记、机动车管理、市政设施维护、街头视频实时监控资料等城市管理公共信息资源加以联通和整合利用，形成开放性、网络化的城市管理综合信息中心、控制中心，为群众提供方便快捷的优质服务。
2、要建立城市管理数字化系统
加快建设城市管理对象、管理过程和管理评价数字化的城市管理决策支持、执行支持、监控支持系统，实现城市管理的精确、敏捷、高效。
（六）注重宣传教育，增强城管意识
构建和谐城管，宣传教育是关键。拓宽社情民意表达渠道，搭建多种形式的与市民沟通的平台；向市民广泛宣传普及城市管理法律知识和社会公德，加强城市意识教育，唤起全社会对城市管理工作的重视、理解和支持；实施城管投诉热线，充分发挥提供服务、反映诉求的作用，力求做到“件件有落实，事事有回音”，切实解决群众反映强烈的热点难点问题；深入开展城管志愿服务活动，以一带
十、以十带百，引导广大市民积极参与城市管理工作，自觉坚持从我做起，从现在做起，从小事做起；注重促进执法相对人的心理和谐，“宣教为先，处罚在后”，主动深入帮扶困难家庭，做好跟踪服务，做到尽职尽责；加大对外来民工城市管理意识的宣传力度，使之尽快适应和融入和谐环境；坚持走群众路线，城市管理重大决策的出台，要广泛征询民意，让市民参与决策并进行有效监督。
（七）推进大城管战略，提高城管水平构建和谐城管，重点要确立大城管战略，实现由单一城管向综合城管即由小城管向大城管、突击性管理向经常性管理、传统型管理向现代化管理的转变和跨越。坚定不移推行全面管理和大城管战略，将城市的基础设施建设向街道、社区、村延伸，让广大居民、村民享受到城市发展带来的文明成果。调动各级政府、各个部门、团体和社会各阶层的积极性，形成人人关心城管、人人支持城管、人人参与城管、人人监督城管的和谐氛围。
（八）建立应急机制
明确群体性突发事件的处置原则、执法方式和取证办法,进一步严格执法程序和行为准则,确保一旦有突发事件,基层执法人员能够切实做到反应迅速,处理冷静,有理有节，确保控制突发事件进一步恶化。
