浅析行政处罚案件同级法制审查制度
新的《烟草专卖行政处罚程序规定》第三十七条、六十四条明确了烟草专卖管理机关行政处罚案件内部审查监督制度。所谓行政处罚案件同级审查制度，是指法制机构或专职法制人员（以下简称法制部门）对本机关办案部门适用一般程序立案调查、已调查终结且提出处理意见的行政处罚案件，进行合法性书面审查、复核、监督，并提出意见和建议的一种内部横向执法监督形式。此项制度的确立和实施，为实现烟草专卖行政处罚同级内部监督工作法制化、程序化、规范化奠定了基础，是提高执法办案水平的“助推器”。作为各级烟草专卖行政主管部门，应当根据程序规定的要求，积极健全组织，完善职责流程，认真实施。现就行政处罚案件同级审查制度作肤浅的分析讨论，权作引玉之砖。
一、行政处罚案件同级审查制度的意义
（一）行政处罚案件同级审查制度是推进依法行政工作的必然要求。
国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出，要完善行政执法机关的内部监督制约机制。作为烟草专卖行政机关，由法制部门对行政处罚案件进行法制审查，是完善内部监督的有效形式，从而实现查、处、审三分离，更好地保证了烟草专卖行政机关正确行使行政处罚职权，避免违法行政。
（二）落实行政处罚案件同级审查，能更有效地预防和降低法律风险。
由专门的法制部门对行政处罚案件进行审查监督，把以往单纯的事后监督，提升为事中监督与事后监督并重，实现了资源优化配置，有效预防办案机构行政处罚工作的违法、违规行为，同时也大大降低了领导决策的法律风险，从而提高行政执法工作的安全性。
（三）行政处罚案件同级审查，有利于促进了公正执法。
办案机构在实施行政处罚时，往往存在“先入为主”的主观判断，工作极容易有疏忽或者疏漏，而法制部门的案件审查工作相对独立于办案实质，较多依赖案卷现有材料进行分析、总结、把关，所谓“旁观者清”，更能发现案件存在的不足，从而有利于间接地促进案件承办人积极调查、尽可能地全面收集并固定证据，确保案件经得起严格审核，从而确保处罚决定具有公正性。
（四）开展行政处罚案件同级审查工作，有利于促进和提高行政执法效能。
对行政处罚案件的审查，能起到很好的“拾遗补缺”的作用，继而提高办案质量，提高工作效能。能够及时发现文书制作中细小瑕疵，如文书制作不够标准、语言组织不够严密、签字不够规范、数字不够精确等，还有日期笔误、用印不全等可能影响案件程序合法性的“小”漏洞，通过对以上小问题的补正和纠正，提高办案人员的办案水平和行政处罚案卷质量。同时，案件审查制度的执行，也间接地为行政处罚工作设了一道“防护网”，督促办案人员在执法过程中加强自律，防止滥用职权、失职渎职等违法违纪行为的发生。
二、行政处罚案件同级审查制度的责任主体及职责范围
法制机构或者专职法制人员是行政处罚案件同级审查的主体，负责对同级专卖执法机构行政处罚工作的日常监督。按国家局要求，地市级以上烟草专卖机关须成立专门的法制机构，县级烟草专卖机关的法制审查工作由专门的法制工作人员负责。法制部门的职责范围主要是对一般程序的行政处罚案件进行合法性审查，另外还包括定期组织行政处罚案卷评查等内容。对案件的合法性审查，是对行政处罚案件和事中审查监督，而案卷评查则是事后监督。值得注意的是，行政处罚案件同级审查监督的内容限于行政处罚行为的合法性，不涉及具体的事务性执法行为和其他管理性行为，也不直接涉及对其他方面守法情况的监督。
三、行政处罚案件同级审查监督的程序和内容
新《烟草专卖行政处罚程序规定》第三十七条规定：烟草专卖行政主管部门的专卖执法机构在将案件处理审批表报送本部门负责人审查决定前，应当先由本部门法制工作机构或者专职法制工作人员对涉嫌违法行为的定性意见、处理建议及其法律依据进行合法性审查并签署意见。此条款的内容规定了案件审查的主体是法制部门，客体是行政处罚案件，审核的时间是在案件由专卖执法机构审核后，将报送本部门负责人审查决定前，法律审查的内容是涉嫌违法行为的定性意见、处理意见及其法律依据。
（一）案件同级审查一般经过以下程序。
1、案件调查取证结束，承办人员写出调查终结报告，并拟定行政处罚案件处理审批表，先由办案科室（专卖科等）负责人签字后，连同所有与本案有关的案卷材料送交法制部门审查。
2、法制部门接到案卷材料后，对案件首先予以登记，然后依据行政处罚、烟草专卖管理等有关法律、法规、规章，对案件进行书面核审。核审方式主要是阅卷，必要时，可以与办案科室、承办人沟通，进一步了解案件情况。
3、法制部门在规定时间内形成审查意见，并制作阅卷笔录，在案件处理审批表上签署意见。
4、案件核审完毕，法制部门将全部案卷材料连同案件核审意见表交回办案机构，同时做好材料的归档工作。
（二）案件审核的内容
1、案件的管辖权问题。一是审查案件是否有管辖职能；二是审查案件是否属本区域管辖；三是确认案件是否属本级级别管辖；四是审查案件的时效性，即是否违反“一事不再罚”等原则；五是审查移送管辖及指定管辖的标准和程序。
2、被处罚主体是否明确，是否适格。一是当事人的自然信息。自然人的要有身份证明，法人或其他组织的，要有相关的证明文件。二是当事人的资格证明。如未在当地烟草专卖批发企业进货等特殊被处罚主体的案件，当事人必须是持有烟草专卖零售许可证。三是当事人是否具有行政行为能力和责任能力等。
3、违法事实是否清楚。一是是违法主体认定是否准确；二是审查违法行为的过程是否明晰，构成要素“七何”（何事、何时、何地、何情、何故、何物、何人）是否清楚；三是涉案物品数量、货值、非法所得等数据是否计算正确等。
4、证据是否确凿。从证据的真实性、合法性、关联性入手，审查证据是否确凿充分，包括违法主体、违法行为、违法内容、危害结果等等实体和程序证据。主要从以下几个细节审查：
一是现场检查（勘验）笔录的内容是否规范。检查情况是否客观、真实、准确；办案人员、当事人是否签名、盖章或以其他方式确认；当事人拒绝签名是否注明原因。
二是先行登记保存单据是否准确、规范。保存物品与检查笔录是否一致；是否经当事人或有见证人确认等。
三是调查笔录是否符合要求。是否有被询问人、办案人员签名或者盖章，并注明日期；涂改处有无确认，询问笔录中有无诱供、指供现象。
四是当事人、委托代理人有无证件证明、委托书。
五是收集的复印件、影印件、抄录本是否有证据提供人标明“经核对与原件无误”、注明出证日期、证据出处、并签名盖章。
六是收集的证据来源是否合法。偷拍、偷录、窃听等取得的证据不得作为证据使用。
七是现场拍摄的照片、计算机数据、录像等视听资料是否注明制作方法、制作时间、制作人及当事人或证人的确认。
八是鉴定程序和结果是否合法。十是证据材料是否充分。证据之间是否互相印证、环环相扣，能否形成完整的证据链。
5、程序是否合法。一是立案是否立案条件，是否履行了立案审批手续。二是是否违反回避的原则。三是调查或检查。执法人员是否不少于两人，是否取得执法证件；有无向当事人表明身份、出示执法证件、告知当事人的权利、义务。四是先行登记保存。采取先行登记保存或抽样取证时，是否具备规定条件；是否经部门主管领导审批并规范填写、出具相关执法文书；是否在规定时限内做出处理决定。五是抽样取证是否按规定程序进行。八是审查听取、复核、决定是否采纳当事人的陈述申辩情况。
6、定性是否准确。一是审查违法事实与依据的法律、法规、规章的一致性，有无规避法律现象。二是适用的法律、法规、规章是否有效；引用的法律、法规、规章的条、款、项、目是否明确。
7、处罚是否适当。一是处罚适用法律、法规、规章与定性适用法律、法规、规章是否彼此一致。二是量罚是否按法律、法规、规章规定的罚则（种类、幅度）进行，有无扩大提高、降低、漏处或自立罚种现象；三是从重、从轻、减轻或不处罚是否有事实和证据证明。
8、其他审查的事项。包括案卷材料是否完备、文书格式是否规范，表述是否准确，用词是否严谨等。
（三）案件审查的结论
1、对事实清楚、证据确凿、定性准确、处罚适当、程序合法、手续完备的案件，同意办案机构意见，报请主管部门作出决定后，由办案机构执行。
2、对无管辖权的案件，建议移送有权机关或者部门；
3、对违法行为属于不予行政处罚的情形的案件，建议不予处罚并撤销立案；
4、对违法事实不成立或者已超过追责期限的案件，提出撤销案件的建议；
5、对事实不清、证据不足的案件，退回办案机构补充调查取证；
6、对定性不准、适用依据错误、处罚不当，提出纠正意见，建议办案机构修改；
7、对程序不合法的案件，提出要求，建议办案机构纠正；
8、对案卷材料不完整、文书制作不规范的案件，退回办案机构补正。
9、其他情况，根据需要，提出补正、纠正、修改、完善等意见建议。
四、行政处罚案件同级审查制度执行存在的隐患不足，以及解决的思路措施
行政处罚案件同级审查制度实施以来，确实起到了加强内部监督、促进依法行政的预期，取得较明显的效果，但由于这个机制的建立时间短、工作经验少、重视程度低等原因，案件审查制度在执行中存在着不少问题和不足，法制审查监督制度的推进速度不容乐观，这就要求各级专卖管理部门从领导重视开始，打好根基，完善机制、切实落实，只有这样，案件审查监督工作才能得到长足的进展。
（一）是对案件审查制度重视程度不高。
由于对案件审查制度的重要性认识不够，往往视法制部门是个“空位闲角”，认为法制部门的工作仅仅是多一次签字和程序而已，从而形成案件审查工作“走过场”的不良现象。这就要求对案件审查制度广泛宣传教育，提高对其重要性的认识的高度，从而形成全员重视、认真参与落实的工作氛围。
（二）机构设置及人员配备不到位，工作成效不高。
现在法制机构及法制人员很多都是挂名，职责多是兼能和兼职，法制审查工作仅仅处于“副业”的尴尬境地，工作的标准的成效显然难以尽人意。建议按国家局要求，结合“四定”工作，设置独立的法制机构，配备专门的专业人员，同时做好相应的保障工作。
（三）审查监督的范围偏少。
程序规定法制部门仅仅通过案卷材料审核的方式，对行政处罚案件进行合法性审查，所以审查监督的范围狭窄，难以全方位对行政处罚行为进行监督。建议扩大法制部门的职责范围，可以通过授权、委托等形式，将法制部门的工作延伸到依法行政、普法宣传教育、业务技能培训等方面，以便更好地发挥法制部门的监督、纠正、引导作用。
（四）法制部门人员素质有待提高。
由于法制部门设置时间短，对人员的选配很多是临时选定，工作综合素质参差不齐，导致难以很好地履行职责，存在心有余而力不足这个现实。目前，法制人员的素质提高工作迫在眉睫，要在注重在实践中努力进步的同时，大力开展业务培训、观摩评比等工作，实现法制人员素质的快速提升，让其真正担负起内部法制监督的责任。
（五）法制部门与办案部门的沟通衔接工作必须加强。
程序规定中的规定仅仅是概括性的，对法制部门与办案部门、法制部门与主管部门的沟通衔接未有明确的要求，所以具体工作的配合达到不到默契的程度。所以各级主管部门应主动、尽快制订法制审查工作流程，明晰各方的工作标准和时限，从而推动工作的顺利开展。
（六）责任不清，存在推诿现象。
由于没有具体明确的责任追究细则，法制部门与办案部门皆不同程度地产生依赖思想，工作责任感淡化，影响了案件审查的实际效果。案件承办人员及办案机构认为有了法制审查这一“保底关”，把案件质量和成败过多地寄托于案件审核。而法制部门也可能认为自己非具体承办部门，工作怠于细心、细致，工作作风不严谨，自我要求标准低，工作流于应付和敷衍。针对此情况，要进一步完善科学、全面的责任体系，明确规定何部门（或人员）在何种层面（或者环节）应承担何种责任，让职责和责任“不能推、不敢推、推不掉”，最终形成主动负责、配合有力的良好工作氛围。
仅仅满足于对违法和不当执法行为的发现和纠正，还要发现和消除导致违法和不当的执法行为发生的根源，否则只会是治标不治本，“按下葫芦浮起瓢”。所以，法制部门应该对本单位存在的违法和不当的执法行为开展经常性的综合分析和研究，发现其中的规律性因素并分析其原因，发现执法办案工作机制中存在的漏洞和不足，制定相应的制度和措施予以解决
在执法监督中能否做到原则性与灵活性相结合取决于法制民警的法律素养和业务能力。一方面法制民警要有完备的法律知识，能够领会法律的立法精神和立法宗旨、正确把握原则。另一方面要求相当的实践经验和解决问题的能力。既要有理论知识，又要有实践经验。有不少法制民警虽然法律知识精通，但工作中感到力不从心，原因就在于实践经验不够，缺乏灵活处理问题的能力。
准确定位，明析职责，把握好切入点
每一个案件都是精品案件、铁案仅仅是目标和追求不要一味苛求；对于办案民警由于工作疏忽导致错误的，应善意地指出，让其纠正，不要妄加指责。
一强化责任意识，灵活性，对事不对人，行得正，特别是在纳入考核的情况下，分数代表了专卖人员的名誉和经济收入，打击积极性
三是要强化服务意识。公安法制部门执法监督的对象是公安机关执法办案部门及其民警，一个案件的办理往往有多位民警和科所队参与，因此对执法过错行为要分析问题的来龙去脉，具体问题具体分析，切忌妄下断语。“乱打棍子”就会“一棍子打倒一大片”。不能方法简单，动辄发号施令、不分青红皂白地追究责任。 案件督办制度，把对执法办案动态追踪工作制度化，实时掌握各部门的执法办案工作情况，对易发生问题的执法环节和案件进行重点监控，及时发现解决案件办理中出现的问题，防止违法和不当的执法行为发生，保证案件质量
一成不变、按部就班的，它时有新问题、新情况的发生，只有进一步理顺各机构之间的职能关系，扩大监察视野，创新工作机制，加强执法监察队伍建设，新形势下的执法监察工作才能进一步得到提升。
首先，这些制度在运行中，没有相应的反馈机制，行政机关对监督机构的处理意见采纳执行等后续行为往往陷于监督空白。其次，有些监督结果没有纳入行政机关工作考核体系之中，这样一来，工作好坏，制度落实的优劣情况就不能反映到行政机关的整体工作之中，从而也就引不起行政机关对执法工作的重视
