试论滥用起诉权及其规制措施
作者：连江法院 周鸣杰
发布时间：2010-12-16 11:47:29
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在现代法治社会中，当事人的诉权受到了高度重视并不断得到法律的有效保护。诉权作为法律赋予公民、法人和其他组织的一项司法救济权利，当事人必须依法合理地行使，才能得到法律的保护和尊重。值得注意的是，民事诉讼中时常出现一些当事人滥用起诉权来牟取不当利益，且呈增多趋势，造成了诸多负面影响，但我国现行法律尚缺乏相应的规制措施，与法治社会的要求相去甚远。本文从滥用起诉权的构成要件、表现形式及其危害性等方面，对滥用起诉权的一些问题进行分析和研究，在借鉴其他国家和地区有益经验的基础上，提出防止滥用起诉权的具体法律规制措施，以求教于同仁。
一、滥用起诉权现象的产生原因及其危害性
（一）概念
诉权是指当事人请求人民法院行使国家审判权以保护其合法权
益的权利。《国际人权公约》规定，任何人当其权利受到侵害时，都有权获得独立的、合格的法庭和法官审判的权利。从严格法律意义来说，诉权包括起诉权、反诉权、上诉权、申诉权、申请财产保全权、申请强制强制执行权、申请回避权等诸多内容。有权利就存在滥用权利的可能。因此，法律在设立一项权利时，既要设置该项权利的保护机制，又要考虑设置防止滥用该项权利的机制，保护权利和防止滥用权利在法律制度的设置上应当是平衡的。起诉权作为一种法定的司法救济权，其行使的主动权在于诉权人，而诉权人对于司法救济的必要性、合法性的判断与他的价值观、利益观以及法律知识水平密切相关，不可避免地产生对于诉权的合法行使与非法行使、恶意行使与善意行使、正确行使与错误行使、正当行使与不正当行使等各种对立的状况。因此，行使起诉权也要受到一定的限制，超过限制的范围行使起诉权就必然构成对起诉权的滥用。
何谓滥用起诉权，我国现行法律和司法解释并未作出统一规范的解释。笔者认为，滥用起诉权即滥用纠纷解决请求权，是指当事人出于不合法的动机和目的，利用法律赋予的诉权，在明知自己缺乏胜诉理由的情况下，以合法形式进行恶意起诉，以期通过诉讼而给对方当事人造成某种损害后果的行为。滥用起诉权作为滥用诉权的一种最典型的表现形式，其实质就是当事人不正当地行使了法律赋予的诉讼权利，故意或因重大过失地进行不正当起诉，致使他人的合法权益遭受侵害，违背了享有和行使诉权的不当目的，即滥用起诉权是非公正、非诚实和非善意地行使诉权。
（二）表现形式
关于滥用起诉权的表现形式，存在着不同观点，但绝大多数学者认为，从目前公民法律意识淡薄的角度来讲，如果将滥用起诉权的范围界定得过宽，将必然会使其在寻求诉讼救济时缩手缩脚，抑止其诉讼积极性，因此将滥用起诉权限定在一个相对较窄的范围内实属必要。
1、故意提起无利益之诉。根据“诉的利益”原则，无利益即无诉权，无诉权而诉讼即构成滥用起诉权。现实生活中，就有这么一些人明知与案件没有法律上的直接利害关系，但或为报复，或为嫉妒，或为出名而将对方诉诸法庭，以期实现其不正当的诉讼目的。我们在审判实践中还经常遇到一些明知对方无履行债务能力，却将与本案没有直接法律关系的人列为被告进行诉讼等。
2、伪造证据诉讼。伪造证据诉讼是指故意伪造证据或者采取指使、贿买、胁迫他人作伪证等方法进行诉讼的行为。如有的人虚构事实、伪造证据通过诉讼骗取钱财，有的与第三人串通规避债务等。
3、恶意诉讼。恶意诉讼，一般指故意以他人受到损害为目的，无事实根据和正当理由而提起民事诉讼，致使相对人在诉讼中遭受损失的行为。如前十几年在《还珠格格》热播时，就有人以该剧“毒害了自己女儿的心灵”为由，要告作家琼瑶及电视台，要求赔偿等。
4、重复起诉。重复起诉是指没有合理的和合适的理由，就本质上同一性质的问题，对被告（受害人）反复提起连续性的不成功的民事诉讼，以折磨被告的行为。
5、冒名诉讼。冒名诉讼是指不适格原告冒用适格原告的姓名提起的诉讼的行为。冒名诉讼也属于滥用诉权的行为，最为典型的就是在涉外离婚案件中，在境外的一方因各种原因无法亲自参加诉讼，授意他人以自己的名义提起诉讼，以假乱真，意图达到离婚之目的。
6、无理缠诉。无理缠诉是指对已经发生法律效力的裁判以同样的理由重新进行起诉的行为。
（三）产生原因
导致起诉权被滥用的原因十分复杂，主要来自以下两个方面：
1、当事人方面原因。改革开放以后，公民的法律意识开始觉醒，懂得了用法律来维护自己的合法权益，这是我国民主与法制的一大进步。但同时也应看到，法律也有被利用、滥用、误用的倾向。在现阶段，我国公民的法律意识特别是理性诉讼的意识亟待提高，老百姓慎重对待诉讼行为的意识还不强，在不法利益的驱动下，一些当事人借助合法的诉讼形式作为实现自己不法目的的工具，导致滥用起诉权现象的频繁发生。如，一些别有用心的人利用诉讼制造轰动效应，打官司是假，自我炒作是真。还有一些人打官司为了赌气，动不动就扬言上法庭。原本可以通过其他途径解决的纠纷，却认为只有打官司才能维护自己的合法权益。
2、法律层面上的原因。一是在立法指导思想上“重保护诉权轻防止滥用诉权”的观念根深蒂固，导致保护诉权与防止滥用诉权的制度失衡。二是对滥用起诉权的行为人的惩罚措施不明确，法律规制力度不够。三是无论实体法还是程序法都没有给那些被害者提供一条法律上的救济途径，使被害者的合法权益无法得到妥善保护。因此，立法滞后是当事人滥用起诉权行为在我国司法实践中大量发生的最重要原因之一。
（四）危害性
滥用起诉权案件在近年来呈上升趋势，民间流传着“花上几十元，折腾你半年”、“无理乱告状、恶人先告状”等谚语，就是对滥用起诉权现象的真实写照，由此所产生的消极的社会影响不容忽视，从维护当事人合法行使诉权和稳定法律秩序的立场出发，我们应当对滥用起诉权现象有足够的认识，有必要进行适度的法律规制。
1、滥用起诉权违背了宪法原则。我国宪法第四条规定：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、整体的利益和其他公民的合法自由权利”。滥用起诉权的行为人用合法的民事诉讼形式来获得非法、不当利益，侵害了国家的、社会的、整体的利益和其他公民的合法自由权利，必然导致损害结果的发生。
2、滥用起诉权浪费了宝贵的司法资源。司法资源具有有限性，滥用起诉权的行为增加了诉讼成本，浪费了人民法院的人力、物力和财力。在司法资源有限的情况下，滥用起诉权实际上侵占和剥夺了他人合法行使民事权利和利用民事诉讼的权利和机会。
3、滥用起诉权侵害了对方当事人的合法权益。根据现行法律规定，对于滥用起诉权行为，被害者并没有任何法律程序上的权利予以抵制或阻止，只能眼睁睁地看着自己的权益被侵害。因此，滥用起诉权行为必然导致被诉方为了应诉而付出相应的物质损失和精神损失，给他们的生产生活造成不应有的伤害和骚扰。
4、滥用起诉权损害了和谐稳定的法律秩序。由于现行法律严重滞后，对滥用起诉权未作出必要的法律制裁，使得受害者往往投诉无门，不可避免地对法律的作用产生怀疑，出现法律信任危机，以致在无法通过法律手段保护自己合法权益时，从而去寻求法律以外的解决途径，这必将增加不稳定社会因素。
二、滥用起诉权的构成要件
什么样的行为才能构成滥用起诉权呢？这就涉及到滥用起诉权的构成要件问题。笔者认为，认定行为人的起诉行为构成滥用起诉权必须同时具备以下三个构成要件：
首先，起诉人在主观上须有不当行使起诉权的故意或或严重过失，即应具有明知自己缺乏胜诉理由的心理状态。这是认定滥用起诉权的难点所在。滥用诉权的行为不单是对于自身权利的滥用，也是对于他人合法权利以及审判权的侵害，在性质上属于一种侵权行为，主观上必须存在过错，即行为人应当明知不具有行使诉权的理由和条件，却依然故意行使诉权。由于人们对于法律的认识和理解存在差异，因此对于主观过错一定要从严掌握，要把握好只有故意和重大过失的行为才能构成主观过错。对当事人因证据不足、诉讼理由不充分等导致案件败诉的，只要没有 “故意或严重过失”，就不应纳入滥用起诉权的范畴。
其次，起诉人行使诉权不能超越诉权的正当界限。这里包含两层含义：首先起诉人要有行使起诉权的行为，即已经开始着手行使起诉权，至于法院是否作出实体处理并不影响起诉人滥用起诉权的构成。其次不能超越诉权的正当界限。我国民事诉讼法关于诉权界限的规定主要有以下几方面：一是诉讼主体的资格，如诉讼主体行为能力的规定。二是诉权行使的时间，如诉讼时效的规定。三是诉权行使的方式，如起诉书内容的规定。四是诉权行使的对象，如申请回避范围的规定。五是诉讼的受理审查，如优先适用仲裁的规定等。诉权的行使如违反这些规定，则不为法律所认可，视为超越诉权的正当界限。
最后，起诉人要有败诉的结果发生。这是构成滥用起诉权的最直接、最重要的构成要件。败诉结果的发生是当事人滥用起诉权的必然结果，也是认定当事人滥用起诉权的最直接、最重要的依据。但我们也绝不能简单地把发生败诉结果等同于滥用起诉权，否则就会产生逻辑错误。
三、我国现行法律关于防止滥用起诉权的规定及其评析
1、我国现行民诉法对限制当事人滥用起诉权作了一些规定，但缺乏可操作性，因而在实践中未能发挥应有的作用。
现行的民诉法第50条第3款对限制当事人滥用起诉权作了原则性的规定：“当事人必须依法行使诉讼权利”。但该规定既未对滥用起诉权的概念进行明示，也未对滥用起诉权的行为进行列举，更无具体的规制措施和防止对策，造成处理此类问题往往与法无据，因此司法实践中对滥用起诉权的制裁可谓少之又少，不足以从法律上进行遏制。
现行民诉法对当事人滥用起诉权的处罚主要体现在《民事诉讼法》第十章第一百零二条的规定中。我们知道，滥用起诉权行为包括故意提起无利益之诉、伪造证据诉讼、恶意诉讼和冒名诉讼等五种情形，但我国现行民诉法仅对滥用起诉权的个别严重违法行为，如伪造、毁灭重要证据等进行处罚，并不足以涵盖全部的滥用起诉权行为，比如该法条对恶意诉讼这一情形就没有列入民事制裁范围，使之制裁无据，因而不足以遏制滥用起诉权行为的大量发生。
2、我国现行民诉法对滥用起诉权的责任追究未作出明确规定，受害者提出侵权赔偿之诉与法无据。
由于立法原因，我国现行民诉法对滥用起诉权的责任追究未作出明确规定，也未赋予受害方以提出侵权损害赔偿之诉的权利，这是现行民事诉讼立法上的一大缺陷。
3、我国现行民事收费制度对滥用起诉权起到了纵容作用。
我国现行的诉讼费用分担以“败诉方承担诉讼费用”为原则。这种诉讼费用承担方式具有遏制诉权滥用、倡导诚实信用的功能。但由于现行法律和司法解释将律师费排除在诉讼费用的范围之外，使得被害者仍然必须自行承担律师费，且无法通过诉讼途径要求滥用起诉权的行为人追偿。另外，诉讼费门槛设置过低，在一定程度上导致了当事人滥诉现象增多，不但浪费了法院的有限审判资源，也不利于民商事案件定纷止争效能的发挥。在2007年4月1日前，司法实践中对滥用起诉权者主要是从诉讼费分担上进行追究。如最高人民法院《人民法院诉讼收费办法》第25条规定，由于当事人不正当的诉讼行为所支出的费用，由该当事人负担。第23条第2款规定，驳回起诉的案件，受理费由起诉的当事人负担。第19条第1款规定，案件受理费由败诉的当事人负担。以上规定对减少滥用起诉权的行为无疑是有益的，但仅从诉讼费追究，责任过轻，不足以遏制这种行为的发生。然而遗憾的是，从2007年4月1日起施行的《人民法院诉讼收费办法》规定对裁定不予受理、驳回起诉等免交诉讼费用，这就使得原有对滥用起诉权者仅有的诉讼费追究也归于终结，无疑对滥用起诉权起到了纵容作用。
四、国外防止滥用起诉权的经验借鉴
针对滥用起诉权的行为，世界上许多国家和地区都在民事诉讼法律制度上建立起了较为完善的规制机制，对滥用起诉权的行为人从实体法和程序法上进行了一定的惩罚，以维护社会之正义。各国采取的主要措施可以归纳为以下四点：
1、确立以“诉的利益”为原则的起诉审查制度。无利益即无诉权，无利益而诉讼即为滥用起诉权。如《法国新民事诉讼法》第125条规定，法官基于无诉讼利益，依职权提出诉讼不受理。
2、对滥用起诉权者处以一定数额的罚款。如《法国新民事诉讼法》除了在第32-1条从总体上规定了对滥用诉权者进行民事罚款外，且不影响可能对其要求的损害赔偿以及支付赔偿金。《日本新民事诉讼法》第303条第1款规定，“控诉法院在驳回控诉请求的情况下，认为控诉人提起控诉只是以拖延诉讼终了为目的时，可以命令控诉人缴纳作为提起控诉的手续费应缴纳金额10倍以下的现金”。
3、赋予被诉方以损害赔偿请求权。美国在90年代专门增加了针对滥用诉权行为的制裁，如果法庭经一方当事人动议裁决对方当事人构成滥用诉权，则判令滥用诉权的一方赔偿对方当事人因此遭受的经济损失。在诉讼费用方面，故意折磨人的诉讼由败诉方承担胜诉方的律师费用等。如《美国联邦民事诉讼规则》第37条规定，如果申请被驳回，法院可以要求申请方支付给反对申请一方因反对申请而支出的合理费用。又如《法国新民事诉讼法》第32-1条、第559条在规定了对滥用诉权和上诉权的民事罚款后，均规定“且不影响可能对其（指诉权滥用者—笔者注）要求的损害赔偿”。尽管这里没有明确规定被上诉人的损害赔偿请求权，但从条文的表述看，被上诉人享有此项权利乃是不言而喻的。再如，德国民事诉讼法也规定，败诉方要承担对方当事人因达到伸张权利或防卫权利之目的而支出的全部法定费用，包括旅差费和误工费、律师的法定报酬和其他费用支出。世贸组织的TRIPS协议第48条第1项也规定，如果一方当事人所要求的措施已经采取，但该方滥用了知识产权的执法程序，司法当局应有权责令该当事人向误受禁止或限制的另一方当事人对因滥用而造成的损害提供适当的赔偿。
4、实行“胜者赢得一切”的诉讼费用负担原则。如英国就是实行这一诉讼费用负担原则的典型国家。英国法院的诉讼费不仅包括法院费用，也包括律师费。败诉方不仅要负担法院费用，而且要负担胜诉方的律师费用。另外，目前世界上大多数国家特别是英美法系国家大多实行了律师费成功报酬制度。如美国的律师收费就是采取成功报酬制，律师打赢了“官司”才能获得律师代理费，败诉方律师得不到报酬，所以律师也就不会帮助滥用起诉权者或者自己去滥用别人的诉权进行民事诉讼。这也会在客观上抑制滥用起诉权行为的发生。
五、滥用起诉权的法律规制措施
滥用起诉权是当前我国当事人滥用诉权最主要的类型之一，不仅浪费了有限的司法资源，扰乱了正常的司法秩序，还给对方当事人造成不必要的损害，绝不能听之任之，而应加以必要的法律限制，并追究其相应责任，以维护法律尊严，维持正常的诉讼秩序。但由于我国法律对滥用起诉权权问题缺乏必要规定，致使在司法实践中难以对起诉权的正当行使与滥用作出判断，客观上放纵了滥用起诉权现象的泛滥。因此，建立防止当事人滥用起诉权的制度保障势在必行。
防止当事人滥用起诉权靠的是制度，这是被许多法治国家的司法实践证明了的一条成功之路。借鉴国外成功的立法经验，以及司法实践中的成功做法，笔者认为，在我国建立防止滥用起诉权的制度措施应当包括以下六个层面：
（一）明确界定滥用起诉权行为
笔者认为，滥用起诉权是指当事人出于不合法的动机和目的，利用法律赋予的诉权，在明知自己缺乏胜诉理由的情况下，以合法形式进行恶意起诉，以期通过诉讼而给对方当事人造成某种损害后果的行为。建议将来在对民诉法进行时，应对滥用起诉权行为进行列举式明示，以便为立案审查提供具体、明确的审查标准，避免立案法官拥有太大的自由裁量空间。从保护诉权和防止滥用诉权平衡的视角出发，可以将故意提起无利益之诉、伪造证据诉讼、恶意诉讼和冒名诉讼等列为滥用起诉权行为，从法律上加以必要的限制和制裁，使之严格控制在司法程序之外。
（二）对滥用起诉权者科以罚款
建议民诉法规定对故意提起无利益之诉、伪造证据诉讼、恶意诉讼和冒名诉讼等滥用起诉权的行为人依情节处以罚款，以增加行为人因其违法行为所应支付的代价，从而有效地遏制滥用起诉权现象的发生。
（三）允许对滥用起诉权提起反诉
建议民诉法将滥用起诉权作为提起反诉的法定事由之一，允许受害者在对方滥用起诉权的同时，向人民法院提起反诉，并在驳回原告起诉的同时，责令其赔偿被害者的相应损失。
（四）改革诉讼费用收取办法
建议通过司法解释，明确规定诉讼费用包括被害者合理的律师费。按照“败诉方承担诉讼费用”的原则，判决滥用起诉权者承担全部的诉讼费用，包括被害者的律师费，促使滥用起诉权的行为人谨慎地行使诉权。
（五）赋予法官对滥用起诉权行为直接予以驳回的权利
对于发现一方当事人出于不合法的动机和目的，利用法律赋予的诉权，在明知自己缺乏胜诉理由的情况下而提起诉讼的，建议民诉法赋予法官对滥用起诉权行为直接予以驳回的权利，以及时制止滥用起诉权行为，防止滥用起诉权行为进入到诉讼程序中。
（六）建立滥用起诉权之侵权赔偿制度
近年来，我国学者们越来越多地关注滥用诉权的侵权赔偿问题，如由王利明教授等起草的《中国民法典。侵权行为法编》草案建议稿第180条规定：“故意以他人受到损害为目的，无事实根据和正当理由而提起民事诉讼，致使他人在诉讼中受损失的，应当承担民事责任。前款所称损失，是指在恶意诉讼的被告在诉讼中支付的律师代理费、因诉讼所造成的经济损失以及其他相关的财产损失”。建议民诉法对滥用起诉权之侵权赔偿问题加以明确规定，对赔偿的标准作出一个合理的、统一的规定，并赋予法官一定的自由裁量权，以便根据案件实际情况作出正确的处理。民法通则第一百零六条第二款规定“公民、法人由于过错侵害国家的、集体的财产，侵害他人财产、人身的，应当承担民事责任。”因此，对于滥用起诉权侵害对方合法权益以满足自己不正当诉讼目的的，仍然可以适用此款规定，对造成对方当事人的损失给予司法救济，使之成为规制滥用起诉权行为的一把利剑。
1、滥用起诉权侵权赔偿的责任构成要件
滥用起诉权的行为，不仅背离了民事诉讼本身所具有的救济合法权益的功能，影响了司法公正，而且也侵害了国家的、社会的、整体的利益和其他公民的合法自由权利，因此应根据现有法律对滥用起诉权的行为给他人造成损害的，以一般侵权案件予以受理和裁判。根据民法理论，滥用诉权是一种特殊的民事侵权。滥用起诉权的民事责任属于民事侵权责任。承担该责任应当同时符合以下构成要件：
首先，必须存在滥用起诉权的行为，并且已被人民法院生效裁判所确认。如果没有经过法院裁判确定，我们尚不能确定该诉讼行为究竟是不是滥用诉权的行为而无法行使权利。因为这种侵权诉讼是以不当诉讼为前提,在法院裁确认判之前，当事人还不能取得赔偿的请求权；另外，由于诉讼尚未结束，被告的损失金额处于不确定状态，也无法主张赔偿。因此，上述滥用诉权行为必须经人民法院裁判确认，当事人才能以此为基础请求损害赔偿。
其次，该行为造成了一定的损害结果，损害了被诉方的合法权益。这里的损害包括物质损害与精神损害。民事责任的原则是填补损失，恢复被损权利。因此责任人的赔偿范围须与受害人的损失相当。在滥用起诉权的案件中，被诉方通常会发生如下费用：
（1）本人或者本单位具体应诉人员的差旅费、误工费；
（2）为申请证人作证导致的证人作证费用损失；
（3）精神损失或者商誉损失；
（4）被诉方支付的律师代理费、差旅费、调查取证费用、通讯费等律师费用。
再者，滥用起诉权的行为与损害结果之间具有法律上的因果关系。这里的因果关系指的是滥用诉权的行为与被告受损害事实之间所存在的前因后果的必然联系。即依当事人行为时社会公众的一般经验和知识水平作为判断标准，认为该行为有引起损害结果的可能性，而在实际上又确实引起了该损害结果的，则该滥用起诉权行为与该损害结果之间就有因果关系。受损害方除了应举出证据证实自己的损害大小外，还应有证据证实这些损害是由于对方滥用起诉权的行为所致。
最后，滥用起诉权行为人主观上有过错，主要表现为故意和严重过失。行为人的过错是行为人在实施违法行为时具备的心理状态，是构成民事责任的主观要件。过错包括故意和过失,对于滥用诉权民事责任的承担,行为人主观上的过错应限于故意和重大过失。特别注意的是，为了保护诉权的充分行使，避免因防止滥用起诉权而导致诉权行使的虚化，我们对重大过失的判断一定要慎之又慎。对于重大过失的判断标准，要以具有中等知识和经验水平的人为确认标准，即一般人应当“注意”的心理状态。对无过错或只有一般过失的行为人，则不应承担赔偿责任，以免对诉权的保护产生负面影响。
2、滥用起诉权损害赔偿的赔偿范围。赔偿范围应当等同于被诉方因此滥用起诉权行为而受到的合理损失以及适当的精神赔偿，包括因应诉而支出的误工费、差旅费、律师费和其他费用支出等实际损失。
