中国自然垄断行业规制的特异性及改革动力塑造
【作 者】顾乃华
【作者简介】作者单位 中山大学管理学院 广州 510275 【内容提要】我国自然垄断规制并非出于克服分散竞争的低效率，而是作为传统计划经济体制的一部分，目的是为了解决重工业优先发展战略导致的资本约束问题。改革开放以后，政府放松对自然垄断行业的价格规制，则是政府在财政紧张的情形下，为保证自然垄断行业投入而采取的被动措施。当前，在市场范围扩大和技术革新加速导致自然垄断行业特性削弱的情形下，规制改革却不能向市场延伸，原因在于监管者同垄断企业结成了利益同盟，共同抵制改革的深化。今后深化自然垄断规制改革应从重塑政企关系入手，割裂监管部门和自然垄断企业之间的利益纽带，使监管者能真正站在社会大众的利益立场上行使权力，从而平衡在位企业和潜在进入者的博弈力量。 【摘 要 题】改革论坛
【英文摘要】The origin of natural monopoly is not to overcome inefficiency of sporadic competition，but a part of planned economy，aiming at the solution of capital limit caused by the preferential development of heavy industry.After the opening to the outside world，the control over price was loosened.At present，the enlargement of market and the innovation of technique weakened the characteristic of monopoly industries，while the reform couldn’t spread further to the market.The reason is that，the supervisors and natural monopoly enterprises ally and repel the reform.Then，the author gives some suggestion on the solution.【关 键 词】自然垄断/规制/改革
natural monopoly/regulation/reform 【正 文】
一、引言
党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出，今后要加快推进和完善垄断行业改革，对垄断行业要放宽市场准入，引入竞争机制。在我国，我们可以从市场结构和企业产权结构方面理解垄断性的表现。前者表现为市场主体数目少、产业集中度高，后者则体现在非公有资本进入面临很强的政策障碍，在企业实收资本中所占比例很低。目前人们常用市场化程度来表示产权结构方面的垄断性。
通常，处于垄断地位的企业，由于拥有操纵价格的能力，往往无法形成信息比较动力、生存动力、信誉动力，简言之即高效的治理机制。对应的，垄断企业通常具有很好的经济效益和很低的经济效率双重特征。良好的经济效益表现为企业利润率和员工工资大幅超过平均水平。其背后隐藏的是扭曲的分配格局，大量的消费者剩余被转移给企业。经济效率低下表现为设备存在闲置、人员出现冗余，企业生产严重偏离最大可能产出轨道。从整个社会看，垄断的存在使资本非均衡地分布于国民经济的各个行业，垄断行业蜕变成“瓶颈”部门，进而阻碍了这些行业对其他行业发挥关联和波及效应。
经过20余年的市场化改革，我国工业领域的垄断基本被完全打破，经济领域中残留的垄断主要存在于服务业，且集中在所谓的自然垄断行业中。所谓自然垄断指由于规模经济效益、范围经济效益、网络经济效益、资源稀缺性、沉淀成本等技术、经济方面的原因而形成的一个产业由一家企业独占（完全垄断）或少数几家企业独占（寡头垄断）的经济现象。典型的如邮电通信、电力、城市供水供热（注：电力、供水供热行业的产业归属在国际上并不统一，在我国被划为工业，但在一些国家，被划为服务业。考虑到这些行业的产品属性与服务类似，本文把它们归入服务业进行分析。）、铁路、航空等。从各行业的市场结构方面看，我国目前的垄断主要集中于服务业中的自然垄断行业这一特征非常明显，这些服务行业中通常仅有一家或数家市场主体，而在其他行业鲜见少数几家企业瓜分市场的情形。从产权结构角度看，倘若以企业实收资本中非公有资本占总资本的比重来表示行业的市场化程度（注：公有资本包括国家资本、集体资本，非公有资本包括法人资本、个人资本、港澳台资本和外商资本。），那么根据我国第二次基本单位普查数据（普查时点为2001年12月31日），全国各行业的平均市场化程度为46.9％，制造业的市场化程度为61％，电、热、汽生产与供应、煤气生产与供应、自来水生产与供应、铁路运输、航空运输业、邮电通信这六个行业的市场化程度分别为42.2％、20.6％、23.5％、6.2％、43.1％和34.3％。
对于今后该如何治理自然垄断行业中的低效率这一问题，目前的文献大多从借鉴国外自然垄断规制改革的经验着手，建议我国也应通过降低准入门槛、多元化投资主体、拆分现有企业等方式放松对自然垄断的规制，在自然垄断行业引进市场机制。国外自然垄断规制改革的经验是否或在多大程度上可以为我国借鉴，取决于二者的差异性。笔者认为，在当前自然垄断规制派生的弊端和未来改革方向选择方面，我国和西方国家存在较大的相似性。随着市场范围的扩大以及技术的革新，许多自然垄断行业的自然垄断性质正逐渐弱化，其能够同分散竞争实现兼容。对应地，传统的以市场失灵为出发点的规制也就失去了支撑点。相反，倘若在新时期沿用传统的规制政策，因政府规制失灵产生的负面效应可能远远超过市场失灵导致的福利损失。在此情形下，放松对自然垄断的规制，让市场机制部分替代规制可以促进福利的增进。但和明确改革方向相比，塑造改革动力或许是更为重要的工作，而这一点国外的经验无法给我们提供答案。求解这一问题须立足我国实际，从我国自然垄断规制形成的历史中寻找突破口。
二、我国自然垄断规制形成的内在逻辑
西方的自然垄断理论的出发点或经验基础是以竞争为本质特征的市场经济。规制自然垄断的目的是为了克服市场缺陷，降低社会成本。在整个规制过程中，实施规制的政府扮演的常常是一个中立者的角色。换言之，规制或放松规制似乎只是建立在对社会利益进行考量的基础上，而与政府自身的利益无关，也不掺杂着政府特殊的战略目标取向。例如，在英国政府对自然垄断行业实行国有化规制之前，也就是在20世纪40年代末、50年代初，当时英国自然垄断产业中存在着一大批小规模的生产经营企业。电力产业中有565个企业从事发电、输配电力等经营活动。在煤气和自来水产业中，企业数都在1000个以上。极其分散的市场结构与这些行业自然垄断特征存在明显的冲突，其结果是导致一系列低效率问题。以电力行业为例，在1924～1925年，英国电力输配成本占整个电力产业总成本的44％，在1933～1934年，这个比率进一步上升到60％。为改变这种低效率局面，英国于上世纪40年代末开始在自然垄断行业实施国有化，促使这些行业的社会资源大量流向国有企业。而且，这种势头一直保持不变，从二战结束到1980年间，英国国有化产业的投资在全国总投资的比重基本上保持在20％左右。经过几十年的持续发展，国有企业垄断了电力、交通、邮政、电信、自来水这些行业的经营。通过国有化，英国保证了自然垄断行业对规模经济的要求，大大提高了经济效率。（注：王俊豪：《英国自然垄断产业企业所有制变革及其启示》，《财经论丛》2002年第1期。）
在新中国成立之后到1978年这段时间里，我国自然垄断行业受到了政府严格规制。规制的方式基本上是国有化、价格限制与进入控制。从形式上看，我国政府对自然垄断实行规制的措施和西方国家存在很大的类似性，但二者的初衷却迥然不同。西方国家对自然垄断进行规制是为了克服市场失灵。但在我国，不仅市场机制失灵的自然垄断行业中不允许存在市场机制存在，在市场经济有效的非自然垄断行业中同样没有引入市场机制。就国有化而言，新中国成立后，所有工业企业和服务企业基本上均以国有企业的形式存在。同样地，价格管制不仅存在于自然垄断行业中，也存在于非自然垄断行业。例如，通过农产品统购统销制度，农产品价格也被压至很低水平。在进入控制方面，非自然垄断企业的设立同样要经过政府的审批，纳入国民经济的统一部署，许多非自然行业中往往也只有一家企业垄断经营。例如在1985年之前，我国保险业中只有中国人民保险公司一家市场主体。由此可见，我国自然垄断规制的成因和非自然垄断行业的规制的成因可能并没有本质性的不同，其不应是由自然垄断行业的经济特征派生，而是基于另外的原因。
新中国成立后，为了扭转工业基础极其薄弱的局面以及应对复杂的国际政治经济环境，当时的领导人选择了以重工业优先增长为发展目标，进而带动整个工业化进程的发展战略。但是重工业资本密集的特点，以及其衍生的四个基本特性：1.建设周期长；2.在发展早期大部分设备需要从国外进口；3.初始投资规模巨大；4.就业弹性很低。这与我国当时经济发展水平下劳动力丰富资本稀缺的资源禀赋特点，产生了直接冲突。为了调和这一矛盾，我国政府建立了一整套制度控制所有重要战略资源，使其为重工业发展所用。林毅夫等将该套制度概括为“三位一体”体制模式，即扭曲产品和生产要素价格的宏观政策环境、高度集中的资源计划配置制度以及没有自主权的微观经营机制。自然垄断行业提供的要么是主要工业投入品，如电力、铁路运输、邮政电讯等，要么是居民生活必需品，如城市供水供热供气等，以控制战略资源流向为目的的传统经济体制必然会将其覆盖其中。具体而言，通过对自然垄断企业实行国有化，政府独享了自然垄断企业的剩余索取权和投资、生产等重要事项的决策权，进而将尽可能多的企业剩余用于重工业的扩大再生产；通过现收现付型社会保障制度，工人工资中用于未来养老、医疗、失业保障部分成功地被政府实现了延期支付，它们被积累起来用于现期的工业生产；通过价格规制，自然垄断企业提供的产品或服务被人为压低，工业企业得以获得低价投入品，工人也能够在很低的工资水平上满足基本生活需要。至于为何自然垄断行业只允许一个国有企业存在，与其说是政府出于经济效率的考虑，不如说是政府由于受到财政预算的约束，无力投资开办更多的企业。
三、市场竞争、财政趋紧与规制改革
改革开放以后，我国逐渐放弃了重工业优先发展战略，其内生的以解决资本约束为目的的“三位一体”体制模式逐步被打破。在这个过程中，非自然垄断行业的规制慢慢瓦解。但是自然垄断行业的规制改革在触及价格规制之后一直徘徊不前，市场主体多元化、投资主体多元化改革在很多行业没有被实施。为何同是传统经济体制的一部分，改革的进程却如此迥然不同？笔者认为探究个中原因，依然得从政府行为的动机和历史轨迹着手。
经过多次的中央政府向地方政府的行政性分权，绝大部分中央隶属企业被下放给地方。需要注意的是，中央政府在向地方政府下放国有企业的同时，也把附着于国有企业身上的权利和义务一同下放了。权利体现在获得国有企业的大部分剩余索取权，义务主要表现在解决职工的医疗、养老、失业保障等福利问题。在下放国有企业的同时，作为行政性分权改革的重要内容之一，财政承包制在全国被推广。行政性分权改革大大刺激了各级地方政府增加财政收入的动机。为了增加自身财政收入同时也为了与其他地方政府竞争，各级政府对于辖区内非公有制企业的崛起不再打压，相反往往采取“睁一只眼闭一只眼”的态度，甚至公开或变相支持。这使得改革开放以后尤其是上世纪90年代，非公有制企业取得了突飞猛进地发展。从区域来看，非公有制企业主要分布于乡镇；从行业来看，它们主要分布于轻工业。之所以形成这样的格局，原因主要有以下几点：（1）当初国有企业主要被下放给省、市两级政府，下放到县级以下的国有企业较少。据统计到1985年，按照产值统计的中央企业的比重只占到乡及乡以上国有企业的20％，省市两级占到45％，县占9％。（注：数据引自钱颖一：《中国特色的维护市场的经济联邦制》，载钱颖一：《现代经济学与中国经济改革》，中国人民大学出版社，2003。）由于分布在乡镇的国有企业较少，因而乡镇政府支持非国有企业的发展，不会面临来自国有企业为争夺资源而施加的压力。（2）开办轻工业企业所需资本投入少，与非公有制企业投资者资本力量薄弱的特点相匹配。（3）在基层，非国有企业可以无偿或低价使用社区土地，而且农村劳动力价格便宜，同时也不用承担各种职工福利和社会保障开支。
非公有制企业的蓬勃发展，加剧了工业产品市场的竞争性，使国有企业背离我国资源禀赋特点、天生的产权弊端等弱点逐渐暴露出来，经济效益日益下滑。1992年我国独立核算的国有工业企业亏损面为23.4％，到1993年上升到27.8％、进而上升到1994年的30.9％、1995年的33.5％。1996年国有企业首次出现净亏损，到1999年末，亏损总额上升到851亿元。国有企业效益的持续下滑使政府不仅不能从中获得利益，反而背上了沉重的财政包袱。这在实践中产生3个方面的后果：（1）迫使政府进一步加大经济性放权改革的力度，以使国有企业能够提升竞争力，减缓持续亏损的态势。（2）放弃部分国有企业的产权，以摆脱沉重的财政压力。刘伟（1998）认为我国实施“抓大放小”的国有企业改革，在很大程度上可归因于国有企业的“绝对贬值”，即国有经济的效益逐步进入无法挽回的衰退阶段，对国家财政的贡献越来越低，并开始出现净亏损。（3）虽然自然垄断行业由于资本投入门槛高，并非受到非公有制经济竞争的直接冲击，但非自然垄断行业国有企业效益的下滑使政府的财政力量大为削弱，政府无力再给予自然垄断行业巨额补贴，这迫使政府不得不放松对自然垄断的规制，以保证其在政府财政补贴绝对或相对减少的情况下仍能不断提高服务能力。
政府放松对自然垄断行业的规制往往从改革价格规制着手，因为这是促使自然垄断企业提高积累能力，从而也是减少财政补贴最方便快捷的途径。在价格规制放松后，自然垄断行业往往由原先的亏损行业演变为盈利性乃至暴利性行业。在“包袱”变成“钱袋”之后，政府对自然垄断规制改革的态度发生了变化，倘若不面临新的压力，它通常不会主动将改革延伸到市场准入领域。尽管此时随着市场范围的扩大以及技术的提升，自然垄断行业的自然垄断特性大大削弱，完全具备容纳数个经营者的市场潜力。
但是，当自然垄断企业的供给能力与社会需求能力严重不匹配时，迫于强大的社会压力，政府将不得不进一步深化自然垄断规制改革。由于此时的自然垄断行业投资回报率很高，有大量的资本等待进入，因此市场准入规制改革的进度将仅取决于政府的单方意愿。根据乔治·斯蒂格勒的理论，决定政府放松规制意愿强弱的关键因素在于这种改革会使政府自身利益发生怎样的变化。放松进入规制后，影响政府利益变化的最主要因素是新进入者的所有制性质，因为这决定着新进入者获得的利益是在多大程度上为政府获得。倘若新进入者是国有的，在放松市场准入规制之后，只要新进入者获得的利益X超过原先在位者损失的利益Y，政府就可能倾向于允许新进入者进入。但倘若国有资本只在新进入企业占有a比例，这意味着新进入者获得的利益X中只有aX部分为政府得到，此时只有当aX＞Y，才能满足政府放松市场准入规制的参与约束（注：为简化分析，这里没有考虑社会利益增进对政府放松规制的影响。）。正因为如此，政府在受到外界压力不得不进一步改革自然垄断行业的市场准入规制时，总是倾向于先向国有企业敞开大门。
综上所述，我国政府放松对自然垄断的规制，并非出于主观方面的想纠正政府规制失灵的意愿，而是在国有企业效益下滑使政府财政拮据的情形下，不得已而为之的被动之举。张宇燕以我国通讯业的放松管制为例，从实证方面给出了我国自然垄断放松管制同财政之间存在相关关系的证据（注：张宇燕：《国家放松管制的博弈——以中国联合通信有限公司的创建为例》，《经济研究》1995年第6期。）。张宇燕的研究表明我国在改革开放之初对电信行业放松价格管制（主要表现为收取电话初装费），以及于1993年12月14日正式同意由电子部、电力部和铁道部共同组建中国联合通信有限公司，恰恰是政府赤字比较严重的时期。1977年和1978两年我国的财政尚略有赢余，然而到了1979年，财政赤字竟达到了建国以来的最高额，为170.6亿元。后来虽一度有所缓和，但在1991年财政赤字猛增至202.5亿元，并于1992年达到建国以来的最高点236.6亿元，1993年的财政赤字为199.2亿元。巨额的电话初装费使电信业在国家预算资金投入减少的情形下，依然能够保持高速增长。据估计，七
五、八五期间，全国大约有三分之一的电话建设资金来源于初装费。
四、政企合一：自然垄断规制改革深化的障碍
事实上，在放松自然垄断行业规制问题上，存在着态度迥异的三方。（1）自然垄断企业的监管部门。在政企不分的情形下，它的利益和自然垄断企业的利益已经合一化了，因而它对规制改革持抵触态度。（2）潜在竞争者的代言人，也就是意欲进入的国有企业的监管者，它们是改革的鼓吹者。（3）充当改革方案最终拍板者角色的中央政府。自然垄断行业市场准入规制改革的过程，其实也就是由中央政府制定博弈规则，其余两方进行动态较量的过程。我国在相当长时间内，某些自然垄断行业大门紧闭，根本原因就在于这些自然垄断企业的监管部门反对改革的呼声，较潜在竞争者代言人推动改革的呼声，更能打动中央政府。中央政府允许在某些自然垄断行业成立新的市场主体，背后的原因必然是随着形势的变化，潜在竞争者代言人的呼声占了上风。
需要进一步指出的是，在由中央政府主导的自然垄断规制改革博弈过程中，由于参与双方都是国有企业，同中央政府的利益远近关系相似，因而中央政府给它们设置的博弈规制基本上是基于社会福利最大化原则。但一旦潜在竞争者获准进入，原先自然垄断企业监管者和潜在竞争者代言人的博弈，就相应转变为后进入者和原先在位者的博弈。它们面对的博弈规则将不再是依据社会福利最大化原则，而是脱胎于监管者同原先在位者间的利益同盟关系，因而对于后进入者来说必然有失公允，同时也不利于社会福利增进。这一点可以从我国通讯业艰难的体制改革历程中清楚地看出来（注：详见张宇燕：《国家放松管制的博弈——以中国联合通信有限公司的创建为例》，《经济研究》1995年第6期。）。
迫于财政压力，我国在改革开放后不久就放松了对电信业的价格规制，这使电信业成为“肥水”行业，吸引了一批潜在进入者。1992年，电子部、电力部和铁道部联合向国务院正式提出组建联通公司的请示。针对这种情况，作为我国电信业监管部门的邮电部开始在多种场合，从通讯的技术特点、通讯对于国民经济的命脉作用等角度，陈述其反对组建联通公司的理由。后来，中央政府在左右权衡之后，于1993年12月14日正式同意组建中国联合通信有限公司。自此邮电部又和“中国电信”联手，利用作为行业管理者的权力和先入优势，通过限制“中国联通”的业务范围、阻碍互联互通的实现、在网间付费上对“中国联通”实行垄断定价、在号码、无线电频率等公共资源的分配上对“中国联通”实行歧视、破坏“中国联通”的市场声誉等种种手段，试图遏制联通的发展。至此不难看出，监管者与垄断企业结成利益同盟，使自然垄断行业公平竞争的市场博弈规则无从形成，乃是导致我国自然垄断行业改革难以深入的根本原因。
五、结论与政策建议
和西方国家自然垄断规制与放松规制均主要基于经济效率考量不一样，我国自然垄断行业规制形成以及放松规制的原因有其特异性。我国自然垄断规制实际上是传统计划经济体制的一部分，其目的是解决重工业优先发展战略导致的资本约束问题。改革开放以后，为治理传统经济体制的低效率，我国加强了行政性放权改革并开始实施经济性放权改革。作为上述改革的显著结果，中央政府控制财政的能力被大大削弱了。为了在国家预算投入不足的情形下仍能保证自然垄断行业的发展，政府只好放松对自然垄断行业的价格规制。
在市场范围扩大和技术革新加速导致自然垄断行业自然垄断特性削弱的情形下，规制改革却不能与时俱进地向市场准入规制改革延伸，原因在于监管者同垄断企业结成了利益同盟，共同抵制改革的深化。
经过多年改革，我国许多自然垄断行业政企不分的情况得到了缓解，但是某些行业政企不分的情形仍比较严重，规制博弈规则距离公平有序依然有较大距离。例如在电力行业，经过1998年的政府机构改革，电力工业部被撤销，由国家经贸委承担电力行业的政府管理职能。省级电力管理体制改革按照“政企分开、省为实体”的原则基本完成，厂网分开、竞价上网的做法正在逐步推开。但到目前为止，虽然发电不再是垄断的，存在一定程度的竞争，但是电力的输送和分销仍是垄断性的。县级的电力管理体制仍是政企不分，一县一公司（电力局）。在铁路行业，目前基本上仍沿用政企合一的规制体制，铁道部既是中央政府的一个部，又作为铁路行业国有资产的总代表，跨区域的14个铁路局作为经营实体，独立核算。目前的我国的邮政也仍实行政企合一的体制，国家邮政总局是隶属于信息产业部的国家邮政管理机构，也是邮政业务经营的总代表。根据《邮政法》，中国的邮政业由国家垄断经营，除极少的快递等服务外，基本的邮政业务是邮政部门垄断经营的。（注：有关自然垄断行业体制改革现状的论述参见吴文龙《自然垄断行业的政策与法律的调控》，载张昕竹主编《中国规制与竞争：理论和政策》，社会科学文献出版社，2000。）
鉴于此，今后深化自然垄断规制改革应从重塑政企关系入手，割裂监管部门和自然垄断企业之间的利益纽带，使监管者能真正站在社会大众的利益立场上行使权力，从而消除人为扭曲不同市场主体博弈能力的现象。只有这样，才能为深化自然垄断规制改革构建起有效的制度基础和微观基础。
【参考文献】
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[5]张宇燕：《国家放松管制的博弈——以中国联合通信有限公司的创建为例》，《经济研究》1995年第6期
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[7]张昕竹主编《中国规制与竞争：理论与政策》，社会科学文献出版社，2000年
