【编前语】
本文是共青团湖北省委2004年选派的“三下乡”博士团——武汉大学赴通山暑期社会实践博士团调研成果之一。博士团分为科技、经济和法制三个调研组，其中法制调研组成员有王桦宇（负责人）、杨勤锋、马永专、刘挺等四人，指导老师为熊伟博士（未随团）。本文得到中共通山县委副书记叶平同志、中共通山县委办公室常务副主任、通山县农村税费改革领导小组办公室常务副主任余昌仁同志的大力支持，在此表示特别感谢。
农村税费改革促进农民增收
的实证考察和制度反思（下）
——湖北通山农村税费改革调研报告
王桦宇 杨勤峰 马永专 刘挺
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【正文】
三、通山农村税费改革的配套措施
（一）省级贫困县的财政状况与省对县财政转移支付
1994年税制改革后，地方财政特别是县一级的财政状况遭受到很大冲击。尽管通山财政更多地依靠上级财政转移支付，这两年又加大旅游和资源开发力度，但自给财政方面的状况也只是一般水平。从县财政局提供的数据资料来看，通山的财政赤字，从数量上看，通山1989年至1999年的财政赤字总数约为3，700万，1999年至2004年的财政收支略有节余，目前财政债务主要是历史债务。从结构上看，债务主要体现在支出面上，一是人员经费的居高不下，占比达支出总数的85%，二是公用经费的占比有膨胀趋势（今年来已达1，500万元），同时这也是上下级财政机关的理论理解上和实际控制上的二律背反。[4] 不过，整体而言，近年来通山的财政状况一直比较稳定，基本面上是良好的。在保持政府债务不增加的同时，可以从经济发展带动财政收入增长来消除历史赤字。
对于化解农村税费改革的财政压力而言，通山的做法是充分利用省级贫困县的自身条件，积极争取财政转移支付资金，以弥补农村税费改革带来的资金缺口。通山作为湖北省的贫困县，省里每年都有一定额度的财政转移支付。2002年省里下拨的补助收入为10，042万元，2003年
则为10，210万元，这极大地缓解了通山的财政压力。农村税费改革后，省财政又安排了专项资金，2004年的资金数额约为1，400万元。而对于用于税费改革带来的财政缺口的县级自筹部分，则可以正常的经济发展速度来弥补。省对县的财政配套转移支付在资金上解决了财力消弱的后顾之忧，有力支持了税费改革的步伐和力度，这是通山农村税费改革顺利得以实施的重要保障。
（二）通山乡镇村组债务形成化解与基层政府机构精减
从县财政局提供的数据资料来看，全县乡镇平均债务约300万元，债务最少的乡镇约为180万元，债务最多的乡镇高达1，200万元。以黄沙铺镇为例，债务总额为393.68万元，债权总额247.32万元，差额为146.36万元。从结构上看，乡镇债务的形成主要是“普九”债务、公共建设支出、企业债务和办公开销等四项。村组方面，债务一般在20至40万元之间，一般通过村级集体经济化解，没有村级集体经济的，则是停息挂帐处理。
税费改革后乡镇一级政府的收入少了，支出又没有相应的减少，上级拨付的人员经费和办公资金又有限，除了在现有条件下能加快乡镇经济发展以获取财政进项，可选择的出路只有减员增效。7月30日，县里在通羊镇召开乡镇长工作会议，讨论的中心议题就是乡镇机构精简，目标是今年全县乡镇机关财政供养人员裁减50%。全县13个乡镇（含九宫山管理区）机关现有在职人员1，012人，编制数只有500人（不含工勤人员39人），精减483人。分流人员则采取鼓励创办经济实体、鼓励下派任职挂职、鼓励竞聘中学教师、鼓励自谋职业、鼓励接近退休年龄提前离岗等五种渠道解决。至于中小学教师方面，通山的措施已到位，通过辞退加吸收编外教师的方式，实行教师聘任制，此一项已使全县减少财政支出718万元。
税费改革的成效的巩固的一个重点就在于精简乡镇机构和财政供养人员，而其中的难点则在于乡镇机构的精减。从与各乡镇负责同志访谈情况来看，普遍认为减机关干部操作难度大（目前方案主要是通过考试，竞争上岗），成本高（主要是富余人员的安置和财政补偿），但“人是要减下来的”。[5] 乡镇机构改革在全国农村改革各项工作中，是最为棘手的，通山的难度也依然很大。各项政策措施的制定到具体实施，还需要很长的路来走。
（三）通山乡镇财政管理体制调整与县域和乡镇经济发展
乡镇财政管理体制又是农村税费改革中绕不开的一个关键问题。税费改革前，乡镇的开支很大一部分取之于向农民征收的各项合理的和不合理的税费，税费改革后，征收的款项少了很多，出现的财政缺口只能靠上级财政机关转移支付。如何对乡镇财政管理体制调整进行调整以适应税费改革的需要，也成为税费改革配套措施中的一个重点。
《通山县农村税费改革试点方案》中提到的八项配套措施中，第三条和第六条分别谈到乡镇财政体制、乡镇和村级集体经济。在化解和处理乡镇村级债务同时，调整和完善乡镇财政管理体制，形成税费改革后乡镇财政的收支基本平衡。一是财政会计核算上，税费改革后取消的收费项目不再作为乡镇财政收入，而以新税制确定测算依据；二是财权事权关系上，按照乡事乡办、乡财乡理、权责结合的原则，明确划分乡镇各项收支范围；三是财政转移支付上，按照统筹兼顾的原则，适当向乡镇财政倾斜，最大限度照顾乡镇财政利益；四是在财政收支监管上，乡镇财政部门建立对行政事业性单位的经常性监管，县级财政部门依法从严监管和进行年度审计。但是从和乡镇负责同志的访谈结果来看，实施效果也只能是一般性的维持现有格局和水平。不过，通山在政策拟定和制度设计上，还是遵循和落实了中央文件精神的。
同时，加快县域经济和乡镇经济的发展，并将其作为税费改革和农民增收根本性的主体措施。县域经济的发展，一方面带动县级财政收入的增加，县级财政向乡镇财政的转移支付将从源头上解决实然的财政缺口问题，另一方面，加快农民向非农产业的转移，从产业结构调整上解决农民就业和增收问题。今年1至6月份农村人均现金收入就因县域经济发展而同比增长7.5%。[6] 乡镇经济的发展则是从治本的角度解决了供养人员一定的前提下财政收入不足的问题。通山乡镇的资源优势丰富[7] ，各乡镇做好特色农业和资源开发，提升财力，税费改革和农民增收的效果也在源头上能够巩固。同时，这也是通山县域经济和农村工作的重中之重。
四、农村税费改革的制度反思
（一）农民收入增加的角度
从中央一号文件的9个部分和22条的内容来看，农民增收是一个系统工程。农村税费改革在整个农民增收政策中的地位具有基础效应性和负面防御性的特点，税费改革的操作实施直接影
响增收政策和措施的执行环境。但同时应当看到，即便税费改革政策、措施和实际效果都较好，这也只是从“减”负的角度来入手，并未改变农民的“增”收问题，不能单纯依靠税费改革来促进农民增收。从调查问卷的统计结果来看，在“农村税费改革对您的家庭增加收入有多大影响”一项中，选择“一般”的农户69家，占比44.5%，选择“无所谓”的农户37家，占比23.9%，两项总计68.4%。这是一个很好的注解。
那么，从农民增收的角度来看，应建立一种什么样的制度理念来对农业政策进行引导和衡量呢？这在根本上讲，是农民的公民权问题。具体来看，则是指城乡平等权。建国以来，工农业产品的剪刀差而导致的城乡结构二元化，一是使得农民生产的农产品实然价值储量降低，相应地，农民收入进项相对减少，二是在价格水平城乡一体化条件下，使得农民投资和消费成本相对增加，同时农业专用生产资料也并未有相当幅度的政策性价格控制。这样，农民的收入始终处于较低水平。
城乡统筹发展不仅是一种政策观念上的人文关怀和概念语义上的逻辑延展，而且更是宪法上基本人权的体现和反映。经济的发展不能牺牲农民利益，更不能以农民利益为代价换取城镇居民的利益。建国以来，农民贡献给工业社会的时间长、代价大，农民更应享有增加收入、免于匮乏和享受国家经济社会福利的基本权利，这也是一项不能剥夺的国民权利。而工业向农业的支持和反哺，工农业的协调发展以及农民向非农产业转移则是农民增收的基本途径。在这样的视角上，农村税费改革解决的是当前农民负担“减”的问题，而城乡统筹发展则解决的是农民收入长远“增”的问题。
（二）村民自治建设的角度
先前通山的“一事一议”方案，是指村内兴办集体生产和公益事业所需资金，通过“一事一议”的办法，由村民委员会年初提出项目预算，经村民会议和村民代表会议按少数服从多数的原则讨论通过后，报乡镇审核、县农民负担监督管理部门审批。然而，这个与税费改革配套的方案却在第二轮操作中暂停了，相关集资项目也一律冻结。该制度暂停的理由有两点：一是筹集资金实行严格的上限控制，每人每年不超过15元，而各村每年的村级建设资金都远远超过此数，这样很多公用建设事项都予以搁置；二是“一事一议”的运作在技术上缺乏可操作性，现在各村农户的青壮年劳动力大多外出打工（调查问卷的统计结果显示，155家农户中有117家存在外出打工现象，占比75.5%），已进行的“一事一议”大多集中在春节几天完成，难以展开有效讨论。而在平
时临时需要的公共建设，由于户主不在家，“一事一议”无法进行。从与农户的交谈情况来看，农民普遍对“一事一议”还是持欢迎态度的，但也指出，通过这个方式，可能确实办不成稍微大一点的项目。
这里有一个问题要提出来，即政策文件中提出筹集村用资金实行严格的上限控制，每人每年不超过15元，是否矫枉过正？特别是一些经济条件好一点的村，办大一点的事是不是就违反了政策？应当认为，村民自治是农村民主管理的重要方式和基础性原则，是法律规定给村民的基本权利，是政府应该予以引导和促进的组织模式。通过农村税费改革及其配套措施，来确实减轻农民负担，以保护农民的基本权益，思路是正确的。但同时应当注意保障村民的自组织的权利和能力，让村民民主自治在法律的框架内真正民主起来，这样也免去政府直接干预村民自我管理之虞。在农民税费负担较重的地方，实行这一政策，可以消除乱集资乱摊派的现象，稳定农村，但对于经济情况好一点的农村，这个制度就可能有负面作用。
政策和法律是一对存在效力位阶的规范集合，政策应当纳入到法律的授权和许可中来，尽管政策可以在法律赋予的空间内作调整。税费改革改的主体方面是税费界分与消长，配套方面是财政转移支付和基层民主政治，配套措施尽管是增进税费改革的效果，而实际上却是根本性的问题所在。从深层次上看，农村税费改革及其配套措施解决的是农村基层当前“稳”的问题，而基层民主自治则解决的是农村基层长远“安”的问题。
（三）财税法制发展的角度
农村税费改革的最终目标是什么？一是农村公共财政秩序的重构，即税费明晰的问题，二是城乡公共产品分配的重构，即城乡税制统一的问题。就前者而言，从三提五统的消除，到单一农业税的征收，再到农业税的取消，完成的是一个农村公共财政秩序从混乱到清晰的过渡。这是一个农村财政自循环的问题。从根本的意义上讲，这个自循环的污染与净化，不是税费设计和制度本身有问题，而是实施和操作中税费界限没有廓清。简单讲，税是上交国家搞建设的，费是自己受益使用的。这个是需要法律予以明确规定的。
就后者而言，城乡统一税制，则是城乡财政互循环的问题。具体讲，问题涉及三个方面：其一，税负不公。农村的居民缴纳实质上超过所得税基准的农业税，而按量能课税的原则来衡量，农村和城镇的居民却没有体现应有的公平。其二，取予不称。尽管农民的收入较低，但国家一方
面课以农民无所得额起点的税金，另一方面，国家财政提供的公共产品向城镇地区集中。这固然是因为城镇的公共产品更能体现其功用和效益，但问题是农民的税金用到何处去了。其三，税制不当。国外往往基于促进农业发展和保护农民利益的考虑，对农业不征重税，对农民不征仅仅针对农业的税。城乡统一税制的一个思路是以农民收入额为依据，征收类似城镇居民的所得税。其实农业和农民的特殊地位，已决定了城乡即使统一了税制，还是需要作很多变通和调整的。无论是农村财政自循环，还是城乡财政互循环，一个要点就是，其中的理念、判断和政策选择，均应统一纳入到财税法制的建立和完善中来。财政法制的基本原则就是财政法定原则和财政平等原则，税收法制的基本原则就是税收法定原则和税收公平原则。财税法制的理论基点和逻辑前提，均是在于对国民和纳税人的基本权进行平等和公平的保护，对生产和分配、流通和消费等方面进行互动性和正当性的调整和规制，对国家的可持续发展进行合理和适当的引导和支持。农村税费改革解决的是农业税制当前“标”的问题，财政法制健全则解决的是农业税制长远 “本”的问题。
【作者简介】
王桦宇，杨勤峰，武汉大学税法研究中心研究生；马永专，刘挺，武汉大学法学院本科生。
