对农村土地承包经营权确权颁证的思考
新闻作者：杨明杏 董慧丽 夏志强新闻来源：政策 日期：2013-10-15浏览次数： 781农村土地承包经营权确权登记颁证工作是当前三农工作的一项重大任务。为什么要推进这项工作？这项工作当前进展如何？面临哪些困难和问题？如何积极稳妥推进这项工作？笔者结合调研情况，对此作了一些思考。
一、农村土地承包经营权确权登记颁证是当前农村改革发展的一项重大基础工程
农村土地承包经营权的利益、权属边界不清晰，权证管理不善等，是造成农村土地纠纷的根源，是农村土地用途管制不力的重要原因，也是制约农村土地流转、规模经营、新农村建设的重要因素。推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作是当前农村工作的一项紧迫任务。
一是有利于完善农村土地承包关系，健全承包土地管理。通过对农户承包土地中的信息进行清理、确权、登记并建立档案、核发权证，建立电子化、信息化的农村土地承包经营权登记簿信息系统，可以从根本上稳定、完善土地承包关系，健全农村承包土地管理，强化农村承包土地的“农用地”用途管制。
二是有利于保障农户土地承包权益，维护农村稳定。通过专业技术，对每块地进行空间位置的“绝对定位”，赋予标准的“坐标”，从而清晰权属和利益边界，将从根本上解决农村土地纠纷，充分保障农户的土地承包经营权，促进农村的稳定与和谐。
三是有利于促进土地流转，发展新型经营主体，推进新农村建设。农民担心承包土地流转时权益受损、甚至丧失经营权。通过确权登记颁证，承包土地权益主体更加明确、利益边界更加明晰，可以减少农民在土地承包经营权流转时的后顾之忧。
二、当前农村土地承包经营权确权登记颁证工作推进难度超出预料
二轮延包以来，我省在通城县石南镇和鄂州市泽林镇泽林村开展了试点工作。目前，石南镇1个村完成颁证、5个村完成登记、即将颁证，另5个村仍在协商确权，泽林村已完成颁证。从调研情况看，工作难度超出预料。今年农业部部署的4个确权试点县市都还没有进入操作阶段，省里部署的每个市州林区办1个确权试点，目前也没有确定试点单位。
（一）积极性普遍不高。一是地方政府积极性不高。当前农村土地承包经营问题较多，地方政府担心激化矛盾。二是有的职能部门积极性不高。有的市县主管部门认为二轮延包刚结束，又抓确权登记，纯属“没事找事”。三是相当一部分农民积极性不高。多数农民抱“无所谓”的态度，田多的认为，是我的田就是
我的田，不管有没有证谁也拿不走；部分田少（甚至无田）的认为，不调田就确权颁证没有什么意义，要确权颁证就要先重新分田。
（二）确权登记工作量大。一是确权登记颁证涉及到每家每户，每个地块，内容多，程序复杂。二是我省地貌复杂，地籍调查、面积实测等需要大量人力物力和时间。三是承包土地争议、纠纷面不小，有的问题时间久远、矛盾交织，化解难度大。四是当前农户户主、青壮年劳动力多不在家，把承包地周边农户聚齐并现场确权也极为不易。通城县石南镇梅港村1462亩耕地确权登记共投入人力72人，其中村民代表57人、县乡干部、专班人员12人、聘请人员3人，花费3个多月才完成。
（三）资金需求量大。按农业部的规范要求，确权登记颁证所需资金较多。通城县石南镇试点测算，每亩需要46元，全县耕地31.9万亩，需要1469万元。省农村经营管理局测算，每亩大约需要50元。按全省耕地面积5000万亩计，需要25亿元。即使考虑部分地区承包关系比较稳定，以及面上确权有经验可资借鉴等因素，也需要10亿元左右。
（四）技术要求高。确权登记工作的实地调查、现场勘测、影像绘图等环节技术规范很强，需要聘请有资质的专业技术队伍。一是由测绘公司制作影像工作底图；二是入户调查，把承包地基本信息导入土地承包信息系统，由农户确认；三是测定土地在整个地理系统中的绝对位置，并绘制成图，由农户确认；四是公示审核，核对修正；五是建立农村土地承包管理信息系统。
三、试点先行，以点带面，积极稳妥推进农村土地确权登记颁证工作
农村土地承包经营权确权登记颁证工作情况复杂，一下子全面推开，人力物力投入、经费等难以承担。为了积极稳妥地推进这项工作，统筹确权与稳定、发展的关系，比较现实可行的路子是试点先行，以点带面，一次规划，分步推进。
（一）由小到大、逐步试点。建议在当前已经开展的两个试点的基础上，用1年左右时间（2013年—2014年），在全省所有涉及农村土地承包的县市区各选择1个村开展确权试点。再用1年左右的时间（2014年—2015年），各县市区再选择一个乡镇开展试点工作。最后用2-3年的时间（2015年—2018年），全面完成全省农村土地承包经营权确权登记颁证工作。推进试点工作时应尽量选择平原地区、丘陵岗地等适宜发展现代农业的地方、已经纳入新农村建设规划的地方、人地矛盾较多的地方先行试点。
（二）加强宣传、统一思想。各级农业、宣传部门要加强对这项工作的重要意义、相关政策和先期试点地区的成功经验的宣传，营造良好的氛围。要通过宣传达到两种效果：一是使农民认识到只有确权登记颁证才能真正保障他们的土地承包经营权和各种权益。二是使地方政府和相关部门领导认识到只有确权登记颁
证才能真正协调矛盾纠纷、维护农村稳定，才能化解农民担忧，放心大胆流转土地，为发展规模经营和推进新农村建设打下基础。
（三）加强领导、统筹协调。推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作，最根本的是要把确权登记颁证与维护农村稳定、促进农村发展扭在一起抓。农村土地承包经营权确权与农村集体土地所有权、农村建设用地使用权、农民宅基地使用权、集体林权等联系密切。为此，建议把农村土地承包经营权的确权登记颁证与上述权证的确权登记颁证扭在一起抓，统筹安排、协调推进。成立统一的确权登记颁证工作领导小组，领导小组成员由省委财经办（农办）、省农业厅、省国土资源厅、省财政厅等部门负责人组成，依职能成立三个领导小组办公室，分别挂靠省国土资源厅、省农业厅、省林业厅，对确权登记颁证工作进行统一领导、统一部署、分头负责、协调推进。■
［作者单位：中共湖北省委财经办（省委农办）］
