论电子商务的政府管理
郭瑜
2000年1月20日，在国内各医药网站刚问世几个月，中国健康网、药网，国润中药网等也刚开始网上卖药仅几十天的情况下，国家药品监督管理局就发出了《处方药与非处方药流通管理暂行规定》，规定“暂不允许采用网上销售方式销售乙类非处方药”，
(1)从而给中国的电子商务在医药领域下了一道引起争议的政府禁令。药品监督管理局发出这项规定的理由是，1999年一年查处的假药案就近
四、五万起，光取缔和关闭的药品农贸市场就有113个，如果加上铺天盖地的网络，很可能成为极大的隐患。但反对这项规定的意见则认为，网上经营药品的是正规医药单位而不是网商，网络只是平台手段而不是经营主体，就好象登载药品广告的电视报刊并非主体而是手段一样。国家药品监督管理局如果没有权力禁止厂商卖药，就应该同样没有权力禁止厂商网上卖药，而最多只能通过制定各种措施来对网上卖药引起的特殊问题进行特殊处理；否则必将极大地阻碍我国电子商务的发展。毋庸置疑，这场争议的意义远远超过事件本身，它反映了国家行政权应当如何介入电子商务这一全新领域的问题。本文拟对此作一初步探讨。
一、电子商务的现状和特点是决定政府应当如何管理的基础
电子商务虽然从20世纪90年代中期才开始萌芽，但发展非常迅速。据统计，1994年全球电子商务的销售额为12亿美元，到1997年达到26亿美元，而1998年就达到500亿美元。目前电子商务交易额正以成10倍的速度增长。电子商务已注定将成为21世纪的全球商务主导模式。在我国，电子商务虽然规模尚不能与发达国家相比，但也发展迅速。我国目前上网计算机和用户已经超过电子商务发展的基本需求。(2)从建立为报关服务的EDI系统开始，经过五年多的发展，我国的电子商务至今已经形成一定规模，沪深股市中开展网络业务的上市公司已经突破百家，许多企业陆续建立了各自的网站，有的还开通了在线销售的业务。
电子商务，简单的说就是基于因特网（Internet）进行的商务活动。
(3)所谓因特网，是一个建立在现代计算机技术基础上的成千上万相互协作的网络所承载的信息结合而成的集合体。从表现形式上看，它是一个用各种缆线连接的计算机网络，以及网上承载的各种信息。从功能上看，它是电话系统、邮政服务、新闻媒体、购物中心、信息集散地、音像传播系统等功能结合而成的一个整体。电子商务以网络为载体，对商品和服务进行网上宣传、促销、咨询等活动；传送电子单据，在网上收发订单、签订合同；通过网络直接配送商品；(4)以及通过电子货币支付等形式实现资金流动。(5)
与传统商务相比，Internet上有电子商务具有一些显著的特点，其中突出的主要为：
（1）交易具有无形性。网络的世界是一个虚拟的世界。在网上进行的交易可以不使用任何的纸面单据，是名副其实的“无纸贸易”。
（2）市场具有全球性。在网上的任何一点，都可以向市场宣传与销售产品。在因特网上，传统的地域上或政治上的国界已经不复存在。只需要点击几下鼠标，就可以轻松地到达国外网站。
（3）交易速度极快。网上信息传递具有实时性。通过网络不仅可以及时提供和更新商业信息，同时还可以及时接受商业信息，完成信息的瞬间交流。
（4）可节省成本。在网页上可以提供全天候的广告及服务而无需增加开支。广告和销售成本低，回收率高。同时，企业咨询、售后服务以及召开会议、跨国管理等变得更方便、及时，各种费用大大降低。
政府对电子商务的管理，必须是建立在对以上电子商务的基本特征的充分认识和尊重上，否则必然是盲目的、滞后的。在投入了大量的人力、物力进行研究后，一些国家和国际组织已经陆续颁布了有关电子商务的政策法规文件，如联合国国际贸易法委员会1996年通过的《电子商务示范法》，世界贸易组织1998年5月发布的《关于全球电子商务宣言》，美国政府1997年7月发布的《全球电子商务政策框架》，欧盟1997年4月发布的《欧洲电子商务倡议书》等。而我国目前尚未发布针对电子商务的总的政策和法规。
二、电子商务政府管理的基本模式
从世界各国的实践可以看出，政府管理对电子商务发展必不可少。在网络发展之初，曾经有人认为，网上构建了一个超越传统国家权力，只受计算机控制，没有政府、法律和警察的网络空间（Cyberspace）。但是现在这种说法已经被摈弃。虽然网络世界与有形世界的差异是巨大的，但仍然是一个可以感知的存在，仍然应当置于国家法律的控制之下。不论从促进网络的发展，还是从制约网上的不法行为出发，政府都应当积极介入对依存于网络的电子商务的管理。
在具体如何管理电子商务上，各国政府采取了不同的管理模式。其中比较典型的有美国政府采行的“美国模式”和新加坡政府采行的“新加坡模式”。所谓“美国模式”，是一种自下而上的，以企业自律和市场驱动为主，政府采取自由放任主义的发展电子商务的模式。从电子商务萌芽开始，美国政府就一直强调企业是电子商务发展的主导力量，政府不应干预；即使必须干预，也应将干预限制在最低程度。(6)所谓“新加坡模式”，则是一种由政府进行全部投资和完全控制，企业在政府的全面扶持下自上而下发展电子商务的模式。早在1990年，新加坡政府就投资2.1亿新元建成全国贸易信息网Trade
Net，为新加坡创造了良好的无纸贸易环境。政府还设立培训中心对人员进行普及性培训；之后，强制规定自1991年起所有进出口商品都要采用EDI报关。目前，EDI在新加坡广泛应用于报关、税收、贸易、运输、教育、医疗等各个方面；在贸易领域，EDI应用水平已高达95%以上，超过英美发达国家水平。
应该说，以上两种模式都有其合理性，但都不适合照搬到我国。根据我国的实际情况，照搬“美国模式”显然不太可行。从电子商务的基础环境看，美国是在计算机普及率很高，网络非常发达的情况下发展电子商务的；而我国计算机普及率还很低，网络还欠发达。从电子商务的参加主体看，美国是完全的市场经济国家，企业从追求利润出发当然成为推行电子商务的最积极者；而我国正处于向市场经济转轨的时期，企业还没有真正实现从计划经济到市场经济的转变，没有良好的效益和追求发展的内在动力作基础，因而企业信息化意识淡泊，缺乏发展电子商务的积极性。所以，如果采取自由放任的“美国模式”，我国电子商务可能始终无法全面展开，导致在新一轮全球经济竞争中居于劣势。但是，如果照搬“新加坡”模式也有问题。从我国政府的管理水平看，人员素质和管理经验等方面与新加坡相比还存在一定差距。如果依靠政府全面推动，可能力不从心，而且过于严格的政府管理，可能扼杀电子商务发展的活力。
因此，我国政府在管理电子商务时，不宜照搬上述任何一种模式，而应创建符合中国国情的新模式。这种模式的基本指导思想应该是：“指导激励为主，政府宏观规划，企业积极主导”。首先，由于电子商务代表了未来生产力发展的方向，政府在对待电子商务的基本态度上，应该是以鼓励而非限制为主。这一点在“美国模式”和“新加坡模式”下都是一致的，而且也是世界上绝大多数国家政府的倾向性态度。其次，政府必须对
电子商务发展进行宏观规划和指导，制定必须的法律制度，而不能被动等待企业自下而上发展电子商务。第三，政府在管理电子商务时，应以引导和推动企业积极参与为主要目标，不能完全通过政府的统一计划、直接投资来进行。我国有人主张政府应该成为电子商务发展的主力，我国电子商务的发展应该是从政府间电子商务到政府与企业间的电子商务，再发展到企业与企业间和企业与消费者间的电子商务。这种说法不仅不现实而且有害。电子商务作为一种商业交易模式，只能是企业作为基本主体。政府可以参与但不可能充当主力。如果政府在电子商务的大潮中将主要精力用于代替企业行事，又是建平台，又是建认证中心，凡事亲力亲为，实际上不仅将阻碍企业的自由发展，而且不能发挥作为电子商务的管理者所应起的作用。为达到积极引导的目的，政府可以采取强制使用或示范指导等手段来推动电子商务的发展。示范手段如政府积极上网，建立“网上政府”，(7)通过在网上进行政府采购等鼓励商家上网。(8)强制手段如规定某些行政行为必须在网上完成，如必须通过网络审批报关，必须在网上审批许可证等。(9)但是，政府积极使用电子商务与将政府视为电子商务发展的主力不同。政府介入电子商务主要有两种方式，一种是作为电子商务的参与者，一种是作为电子商务的管理者。作为参与者，政府对电子商务的促进虽然是重要的，但不可能是主导的，因而这种方式不应该成为政府介入电子商务的主要方面。作为管理者才是政府介入电子商务的最重要的一面。政府应该推动企业主动、积极参与电子商务，对其进行正确的引导与支持，相对超脱，唯此才能发挥政府对电子商务发展的宏观规划和指导作用。
三、电子商务政府管理的主体和内容
电子商务本质上仍是一种商务活动，“电子”只是其进行的手段。因此，管理电子商务的政府部门也可分为两类：一类是对网络的运用进行管理的机关，另一类是对网络上的商业活动进行管理的机关。
由于网络是一个全新的现象，对其运用的管理也往往由新成立的综合性的机构进行管理。我国近年相继建立了一系列这样的机构。如1997年国务院电子信息系统推广办公室联合八个部委建立了中国电子数据交换技术委员会。1998年4月，我国组建了信息产业部，对基础电信设施进行管理，并负责在审核公司资本构成、技术能力的基础上颁发网络ICP经营许可执照。国务院新闻办下成立了网络内容管理局，对ICP内容的合法性进行规范，并负责日常监督。针对日益增多的网络犯罪，公安部专门成立了公共信息网络监察局，以加强对我国信息安全的保护。为管理全国的商业密码，成立了国家密码管理委员会。
对网络上的商业活动的管理，实质上是对传统商业管理的延伸，因此除建立必要的综合性管理机构以外，不必针对每项具体电子商务活动建立新的机构，而应由传统具有管理这些商业活动权限的部门进行管理。
在确定管理电子商务的机构及其权限时，必须注意中央与地方政府之间、国务院各职能部门之间、各地方政府之间的协调，不能各自为政，形成管理部门之间的权力冲突。我国行政机关本来就存在机构林立、关系复杂、管理范围较广等特点，行政分权的情况比较严重。如果说在传统商务领域，行政机关之间已经有了比较明确的权限划分，形成了比较固定的格局。而在电子商务这一新的领域，则容易产生新的激烈的权力冲撞，导致难以形成关于电子商务的跨部门的、一致的政策法规框架。以前述禁止网上卖药的事件为例，国家药品监督管理局在2000年1月作出了不允许网上卖药的决定后不久，国家经贸委就表示要坚定不移地推进医药电子商务的试点工作，并选定规模大、计算机管理基础较好的上海医药股份有限公司和中国金药信息网络公司武汉分公司作为医药电子商务试点企业。
(10)这种多头管理与电子商务的特点构成极大矛盾。电子商务依存的因特网相互依赖性极大，只要其中一部分出了问题，整个网络都不能与之连接，网上交易就不能顺利进行。而能将全球不同市场连为一体是电子商务能带来巨大经济效益的关键之一。如果出于地方利益、
部门利益而对电子商务进行分割管理，必将极大地阻碍电子商务的发展进程。(11)
电子商务政府管理的内容也可分为两类：一类是对“电子”这种手段运用的管理。另一类是对通过电子手段进行的商务活动的管理。
网络是进行电子商务的基本物质外，网络的建立和安全运行是电子商务发展的基础，而这除了采用技术手段外，还必须通过政府颁布相应规则，建立相应制度才能实现。这方面的管理具体又可以分为两个方面：一是网络本身的建设。政府应制定促进电信基础设施建设的行政法规或规章，制定或协助企业制定网络的技术和安全标准。二是对网络信息的管理。政府应采取措施保护个人信息，保证网络信息的合法性，限制对网上某些类型的内容的访问。关于网络及其内容的管理是政府管理的一项全新内容，目前许多国家或国际组织都颁布了这方面的法律法规。我国政府在这方面也做了不少工作。如国务院1996年发布、1997年修改的《中华人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行规定》，国家保密局2000年1月25日发布的《计算机信息系统国际联网保密管理规定》，以及1999年10月7日国务院发布的《商用密码管理条例》等。......
