事业单位资产配置环节的预算管理问题
资产配置环节是资产管理与预算管理的一个有效结合点，也是实施资产管理与预算管理相结合的起点。由于事业单位的公益性，其资产来源主渠道是公共预算安排，因此事业单位也应在资产配置环节实现资产管理与预算管理相结合。又由于事业单位购置资产时还有其它资金来源，因此，在实现这个目标时，又要结合事业单位的特点。本文认为，要实现事业单位在资产配置环节资产管理与预算管理相结合，必须解决“资产配置标准的科学制定，编制资金来源清晰的资产购建计划及资产构建预算与部门预算相结合”等问题。本文将参照财政部35号令《事业单位国有资产管理办法》及财政部2008年3月颁发的《中央级事业单位资产管理暂行办法》，结合实际情况来探讨事业单位资产配置环节的预算管理问题。
一、科学制定事业单位资产配置标准
关于事业单位资产配置标准的制定，财政部在36号令《事业单位国有资产管理办法》第六条第二款中指出：由财政部门研究制定本级事业单位实物资产配置标准和相关的费用标准。但由于事业单位涉及行业多、资产类型复杂，因此，各级财政部门目前只对事业单位配置标准的提出了指导性意见。财政部在解读《事业单位国有资产管理办法》时指出：事业单位资产配置标准的制订应把握三点基本原则。一是分类制订；二是以资产信息报告和资产使用绩效为基础；三是为预算管理精细化服务。湖北省财政厅在2008年6月下发的《关于加强行政事业单位资产配置工作的指导意见》中指出：各级财政部门要加强与发改委、建设、房管以及教育、卫生、文化等部门的联系，充分发挥协同效应，切实履行各自的职责，结合各部门行业管理与专业管理的特点和要求，共同制定出分行业的标准体系，确保资产配置标准的科学、合理。应该说各级财政部门关于事业单位资产配置标准制定的指导思想是非常明确的，但具体到教育、卫生、文化部门等各行业，各类资产配置标准的制定又是一个非常复杂的过程。实际上到目前为止，尚未有由各级财政部门发布的事业单位资产配置标准。
本文认为，制定事业单位资产配置标准比较切实可行的办法是：先由不同行业的事业单位在主管部门的指导下，在全面、准确、详细收集资产存量信息，科学评价资产使用绩效的基础上，制定出符合本单位实际的资产配置标准，报其行业主管部门。再由行业主管部门综合各二级事业单位的标准制定情况，结合行业特点会同财政部门确定出资产配置标准体系，最后由财政部门下发到各事业单位。
据笔者所知，湖北某高校为提高资产运转绩效，于2007年底结合全国行政事业单位资产清查活动，根据高校运行特点，将其资产配置标准设置为行政管理部门、教学部门、教辅部门、后勤部门四个大类几百个小科，率先制定了本单位的资产配置标准体系。其分类反映了事业单位有些资产的配置可参照行政机关标准执行，而有些资产则具有较强的部门特点，这部门资产的配置标准的制定是事业单位资产管理工作的重点。
如果各事业单位都在主管部门的统一指导下，结合自身特点编制相应的资产配置标准，其行业标准也就可相应制定出来。不过，我们也应注意到事业单位资产配置标准制定的复杂性。其一，同样行业性质的事业单位会由于专业性的不同，在资产配置上并不可能采用一致的标准。如同高等教育行业，其医学类、体育类的院校就很难与经济类院校采用同样的教学资产配置标准。其二，同行业、同专业性的事业单位其资产配置标准体系也不可一刀切，主管部门还应按其资质等级确定一定的浮动幅度。如一本院校与二本院校之间，三级甲等医院与二级甲等医院之间，有些资产可能能按同一标准，有些资产可能还应实行差别浮动标准。其三，即使在同一事业单位内部、行政办公用房与教师办公用房也不可能适用同样的标准。这些都说明事业单位资产配置标准的制定要比行政单位复杂得多，需要财政部门、事业单位主管部门做更多扎实细致的工作。
二、以存量制约增量，编制资金来源清晰的事业单位资产构建计划
资产存量是核定单位预算的重要基础，只有在准确掌握单位资产存量、建立科学的资产配置标准体系的基础上，才能结合事业单位履行职能的需要，科学编制和核定事业单位有关资产的各项预算。2007年财政部组织开展的全国行政事业单位资产清查工作，已为各级财政部门在审批事业单位资产购置计划时，以存量制约增量、以增量激活存量打下良好基础。事业单位主管部门应根据各事业单位人员编制及工作需要，核定其资产占用质量和数量的编制定额。结合现有存量情况，按编制定额确定其新增资产购置及更新改造的预算方案，经财政部门审批，报经同级政府和人大批准后，由政府集中采购。对于超编、无编资产和未按预算购置的资产视同非法占用国有资产处理。
由于事业单位购置资产资金来源多样化，财政部36号令对事业单位用不同资金来源购置规定限额以上的资产明确了不同的审批程序。对申请用财政性资金购置规定限额以上的资产的，报主管部门审核，由主管部门汇总各事业单位计划报财政部门审批。对向主管部门或者其他部门项目经费的，有关部门在下达经费前，应将所涉及的规定限额以上的资产购置事项报同级财政部门审批。对其他资金购置规定限额以上资产的，报主管部门审批，主管部门同时将审批结果定期报同级财政部门备案。本文认为，为了确保事业单位资产购置的科学合理性，无论事业单位用何种资金购置资产，都应在编制部门预算前，编制完整的资产购置计划，一并报主管部门审批，由财政部门审批。如湖北省在2008年6月下文要求各行政事业单位，在编制2009年部门预算前，必须填写资产存量录入表及新增资产配置录入表，对行政事业单位资产购置，必须经过“单位申报——主管部门审核——财政部门审批”流程后纳入部门预算。目前，资产存量录入表主要登记车辆、房屋及200万元以上设备等实物情况。新增资产录入表则包括三大资产的构建数量、型号及资金来源等情况。资金来源包括财政拔款、预算外资金、其他资金等。笔者认为，湖北的这种做法是值得推广的。正是由于事业单位资产购置资金来源多样化，因而事业单位在编制当年部门预算时，更应编有专门的、完整的资产构建计划。计划中要分别说明资金来源情况，计划中属经财审批同意拨款的，由财政部门在预算中安排相应的购建资金。计划中属暂无资金来源的，待资金来源落实后再予以安排资金。在审批程序上，依然遵照财政部36号令要求，但计划中要完整的反映出用不同来源资金购置资产的情况。各事业单位主管部门要对所属事业单位的资产存量情况及增量资产计划进行认真审核。审核内容重点包括：“三大资产”存量表中填报的数据资料是否完整、真实、准确；增量资产计划是否必要、合理，申报增量资产配置依据是否充分；增量资产计划与单位实际需要和年度单位工作职能和任务是否相适应；资金来源是否清晰可靠。
三、编制事业单位资产购建预算，资产构建预算与部门预算相结合 事业单位资产管理部门通过分析并提出的资产配置意见，是预算部门编制预算草案的主要信息来源。事业单位根据经由主管部门审核、财政部门审批后的购建计划，编制事业单位资产购建预算。资产构建预算既要反映单位的年度购建项目，又能明确该项目的资金来源，实现资产购建与预算管理的完整和统一。
事业单位资产购建预算的编制及审批可采取自下而上的方法，并有机融入部门预算编织的和“二上二下”程序下中。各事业单位编制部门预算时，同时编制新增资产购建预算。
在编制事业单位部门预算之前，由事业单位提交资产存量情况或填写财政部门提供的资产存量录入表，并依据本单位预算年度的收支情况及资产配置标准，结合完成工作任务和事业发展计划的需要，编制完整的年度新增资产购建项目计划上报主管部门，主管部门根据经财政部门审批的事业单位资产配置标准，逐单位逐项目对上报的资产构建计划进行审核。对于符合资产配置标准的，事业单位确实需要的，且无法与其他单位共享、共用的，上报财政部门。属于申请财政拨款、向主管部门或其他部门申请项目经费购置限额以上资产的，由财政部门初审。属于用其他资金购置的，报财政部门备案。同级财政部门初审后，在“一下”时将预算控制数和增量资产配置初审意见同时下达各单位。经财政部门初审后的资产构建计划，是事业单位编制资产构建预算的依据。各单位根据财政部门“一下”初审意见，并结合本单位实际情况调整修改部门预算和资产构建计划，同时编制资产构建预算，在“二上”时报财政部门，财政部门审批后报同级人民政府，在同级人代会审议通过部门预算案后随部门预算一并下达各事业单位（“二下”）。
（作者：湖北经济学院财政与公共管理学院）
