王学政工商程序讲解
当事人拒绝签名、盖章的解决方法
一、需要当事人签名、盖章的文书
在调查取证过程中，工商行政管理机关执法人员一般会制作文书材料要求当事人签名、盖章，予以确认。这些文书材料集中表现为证据材料和行政强制措施材料两大类。
1.需要当事人签名、盖章的证据材料。
在调查取证过程中，需要当事人签名、盖章的证据材料包括：现场笔录，当事人提供的证明材料，当事人提供的原始证据的复制件、影印件或抄录件等。
2.需要当事人签名、盖章的行政强制措施材料。
在调查取证过程中，需要当事人签名、盖章的行政强制措施材料包括：采取先行登记保存措施时制发的先行登记保存清单和先行登记保存证据通知书，采取查封、扣押措施时制发的查封、扣押清单和查封、扣押通知书以及解除查封、扣押通知书，抽样取证时制发的抽样记录、物品清单和封存凭证等。
上述文书材料，有的直接涉及当事人的财产权，有的对案件结果有着重大影响。其中，现场笔录对工商行政管理机关的行政执法工作具有重要意义。
根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，在形式合法的前提下，现场笔录的证据效力优于证人证言、其他书证和视听资料，可以单独作为定案的根据。
由此可见，现场笔录是工商行政管理机关作出行政处罚决定的一个重要优势证据。为了保障工商行政管理机关依法行政，维护当事人的合法权益，《行政处罚程序规定》明确规定上述文书材料需要当事人签名、盖章确认。
二、当事人拒绝签名、盖章的解决方法
由于各种原因，当事人拒绝在上述文书材料上签名、盖章的情况经常发生。为此，《行政处罚程序规定》第四十三条规定：“办案人员在调查取证过程中，要求当事人在笔录或者其他材料上签名、盖章或者以其他方式确认，当事人拒绝到场，拒绝签名、盖章或者以其他方式确认，或者无法找到当事人的，办案人员应当在笔录或者其他材料上注明原因，必要时可邀请有关人员作为见证人。”
最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》根据相应情况下司法审判适用的规则，对在行政执法机关调查取证过程中当事人拒绝在现场笔录上签名的情况作出了明确规定。《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十五条规定，根据《行政诉讼法》第三十一条第一款第
（七）项的规定，被告向人民法院提供的现场笔录，应当载明时间、地点和事件等内容，并由执法人员和当事人签名。当事人拒绝签名或者不能签名的，应当注明原因。有其他人在现场的，可由其他人签名。法律、法规和规章对现场笔录的制作形式另有规定的，从其规定。
根据这一规定，就现场笔录而言，在当事人拒绝签名或不能签名的情况下，执法人员应当注明原因。如果不注明原因，这份现场笔录在形式上就不合法。如果有其他人在场，可由其他人签名，也可以没有其他人的签名。对没有其他人在场的情况，法律、法规和规章及司法解释均未作出具体要求。
《行政处罚程序规定》参照最高人民法院的司法解释，结合多年来查办行政处罚案件的实践经验，明确规定了当事人拒绝在有关文书材料上签名、盖章的解决方法。
1.在笔录或者其他材料上注明原因。这是当事人拒绝在有关文书材料上签名、盖章的情况下，笔录或者其他材料具有证据力的关键所在。
2.必要时可邀请有关人员作为见证人。这样做可以增加证据材料的证据力和证明力。是否邀请有关人员作为见证人，由办案机构自行决定。
需要特别注意的是，这两个办法不适用于需要当事人确认自己提供的各种证据材料的情况。□王学政办案人员的回避及其审查和决定
《行政处罚程序规定》第四十四条规定：“当事人认为办案人员与当事人有直接利害关系的，有权申请办案人员回避；办案人员认为自己与当事人有直接利害关系的，应当申请回避。办案人员的回避，由工商行政管理机关负责人决定。”
这是关于办案人员回避的具体规定，涉及回避的提出与回避的审查和决定两方面内容。
一、回避的提出
（一） 申请回避的情形
申请回避一般有两种情形：
1.当事人申请办案人员回避。
当事人申请办案人员回避又称消极回避，是指当事人认为处理案件的办案人员有法律规定的回避情形时，在行政处罚程序结束前依法向办案机构申请该名办案人员回避处理该案。
当事人申请办案人员回避应以当事人知道自己享有申请办案人员回避的权利为前提。《行政处罚程序规定》第二十条明确规定，办案人员在首次向案件当事人收集、调取证据时，应当告知其有申请办案人员回避的权利。
2.办案人员自行申请回避。
办案人员自行申请回避又称积极回避，是指办案人员认为自己与案件存在法律规定的回避情形时，主动向工商行政管理机关的负责人申请回避处理该案。
（二）申请回避的事由
根据《行政处罚程序规定》第三条第
（五）项和第四十四条第一款的规定，工商行政管理机关办案人员的回避事由是“与当事人有直接利害关系”。
与当事人有直接利害关系，通常包括以下几种情况：
1.办案人员是案件当事人的近亲属。
2.办案人员或其近亲属与案件当事人关系密切。
3.办案人员或其近亲属与案件当事人有其他关系，可能影响到案件的公正处理。
办案人员具有上述任何一种情形，当事人均有权申请办案人员回避，或办案人员自己申请回避。
（三）申请回避的程序
回避申请应在行政处罚案件终结之前提出。
回避申请一般应以书面形式提出，说明申请回避的理由，可附有相关的证据材料。如果当事人提出书面申请有困难的，可以口头形式提出，由办案机构的其他执法人员制作成笔录，其效力等同于当事人提交的书面申请。
当事人在办案机构作出行政处罚决定之前可以撤回要求办案人员回避的申请，但这不影响当事人在行政处罚程序结束之前再次提出要求办案人员回避的申请。
二、回避的审查和决定
办案机构收到当事人要求办案人员回避的申请或者办案人员自行提出的回避申请后，应当尽快予以审查。审查以书面审查为主。
办案人员自行提出回避申请的，由于这种行为属于工商行政管理机关的内部行为，办案机构可以不听取当事人的意见作出决定，必要时可以听取申请回避的办案人员的陈述。当事人申请办案人员回避的，必要时可以当面听取当事人和办案人员的陈述。
经审查回避理由成立的，工商行政管理机关负责人应当决定立即终止相关办案人员处理案件的职权，并决定由其他执法人员接替该案的处理工作。
经审查回避理由不成立的，工商行政管理机关负责人应决定案件办理工作继续进行。对工商行政管理机关负责人的决定，当事人不能提出行政复议申请或提起行政诉讼。
需要注意的是，回避制度贯穿于行政处罚的全过程，不仅适用于案件调查阶段，也适用于听证和作出行政处罚决定等各个阶段。为保证行政执法的效率，审查、决定办案人员是否需要回避的时间不宜过长，应及时作出决定。□王学政
案件调查终结和终止调查
一、案件调查终结与终止调查的含义
《行政处罚程序规定》第四十五条涉及案件调查终结和终止调查两个概念。
工商行政管理机关立案调查某一涉嫌违法行为，并不等于一定会对该行为作出行政处罚。在一些情况下，调查取证工作需要中途停止，因为继续调查已经没有意义。
案件基本证据收集充分，对案件事实可以作出结论的，称为调查终结。案件调查终结有两种情况：
1.违法事实成立，应对当事人的违法行为进行处罚的，应依法作出处罚决定。
2.违法事实不成立，或者违法情节显著轻微，不应对当事人的行为作出处罚的，应按程序作出不予处罚的决定。
在调查取证阶段，发现存在法定情况或特别事由，不应继续调查的，如案件不属于本机关管辖，应立即停止调查取证的，称为终止调查。
简而言之，调查终结是指调查取证工作已经完成，案件处理工作进入定性和处罚阶段；终止调查是指行政处罚程序进行到调查取证的某一阶段不再进行下去了。
二、案件调查终结或终止调查后的处理
根据《行政处罚程序规定》第四十五条的规定，案件调查终结，或者办案机构认为应当终止调查的，按照下列方式处理：
（一）认为违法事实成立，应当予以行政处罚的，写出调查终结报告，草拟行政处罚建议书，连同案卷交由核审机构核审。调查终结报告应当包括当事人的基本情况、违法事实、相关证据及其证明事项、案件性质、自由裁量理由、处罚依据、处罚建议等。
（二）认为违法事实不成立，应当予以销案的；或者违法行为轻微，没有造成危害后果，不予行政处罚的；或者案件不属于本机关管辖，应当移交其他行政机关管辖的；或者涉嫌犯罪，应当移送司法机关的，均须写出调查终结报告，说明拟作处理的理由，报工商行政管理机关负责人批准后根据不同情况分别处理。
《行政处罚程序规定》第四十五条明确规定了案件调查终结和终止调查后的处理方式，要求制作调查终结报告，以严谨的逻辑关系说明事实、理由，形成办案程序中的一项重要文字材料。
三、案件调查终结报告的制作
根据《行政处罚程序规定》的规定，案件调查终结报告是办案机构在案件调查终结或认为应当终止调查时撰写的办案结论，内容包括调查取证的过程及结果、办案机构的意见及理由等。
1.核审。
案件的调查与核审，承担的机构和人员不同。办案机构在调查终结或者终止调查后，应以书面形式向负责核审的机构报告案件的具体情况，并接受核审。
2.决定。
案件核审后，须经工商行政管理机关负责人批准才能作出处理决定。因此，在作出决定这一重要环节，需要清楚了解办案机构的具体办案情况，以及核审机构的核审情况。案件调查终结报告是办案机构作出最终处理决定的重要基础。
实际上，制作调查终结报告的过程也是办案机构对案件调查取证情况进行梳理，对处罚决定和理由进行论证的过程，是连接一般程序中调查取证环节和审核、决定环节的重要桥梁。
严谨、细致地制作调查终结报告，有利于工商行政管理机关依法办理行政处罚案件，不断提高办案水平。当前，许多地方的工商行政管理机关采用说理式行政处罚文书，收到了良好的社会效果，其中，形式规范、逻辑严谨的调查终结报告起到了重要作用。□王学政
案件调查终结报告的形式及内容
案件调查终结报告根据内容不同可以分为五类，包括拟予行政处罚的调查终结报告、拟不予行政处罚的调查终结报告、拟予销案的调查终结报告、拟送其他机关处理的调查终结报告和其他终止调查的调查终结报告。相关程序规定对不同类型的案件调查终结报告有不同的内容要求。
一、拟予行政处罚的调查终结报告
办案机构认为违法事实成立，应当给予当事人行政处罚的，应撰写调查终结报告。
拟予行政处罚的调查终结报告由首部、正文和尾部三部分构成。其中，正文包括7个方面的内容：
1.当事人的基本情况。
当事人是自然人的，应当写明姓名、性别、年龄、身份证号码、职业或工作单位、住所等情况。当事人是法人或其他组织的，应当写明名称、住所以及法定代表人或主要负责人的姓名和职务等情况。
2.违法事实。
违法事实包括当事人实施违法行为的时间、地点、目的、手段，以及违法情节、违法所得、违法后果等一系列实际情况。记载违法事实，应客观真实、内容全面、重点突出。
3.相关证据及其证明内容。
相关证据是指办案人员在调查取证过程中收集到的，能够证明案件事实的书证、物证、证人证言、视听资料、计算机数据、当事人陈述、鉴定结论、勘验笔录、现场笔录。既然是相关证据，就一定与案件事实密不可分，无论其是否有利于当事人。
证明内容是办案人员对证据与当事人违法行为关联性的分析论证。对于重大案件及证据较多甚至相互矛盾的复杂案件，在调查终结报告中说明证明内容非常必要，有利于办案机构对证据的全面性、关联性及证明力进行梳理，去伪存真，正确认定违法事实；有利于核审机构进行审查，以及最终作出行政处罚决定。
4.案件性质。
案件性质是指违法行为所属的具体类型，如无照经营、虚假广告、商标侵权或不正当竞争。这项内容涉及办案机构对所调查违法行为的定性和认识，以及法律适用问题。
5.自由裁量的理由。
说明自由裁量的理由，即办案机构在调查终结报告中说明其对所列违法行为原则上如何处罚，是从轻、从重还是减轻处罚，这样处罚的理由是什么。在行政处罚案件中，办案机构应该考虑当事人违法行为的性质、情节、社会危害程度及其主观过错情况，根据立法的目的、原则和相关规定，在职权范围内决定是否处罚以及如何处罚。
6.处罚依据。
处罚依据即办案机构拟具体适用的法律条文。需要注意的是，在调查终结报告中应具体写明所依据法律的名称和具体条文，不能笼统地写成依据某法或者依据有关规定。在调查终结报告中写明处罚依据，是案件法律适用正确的基础。
7.处罚建议。
处罚建议即办案机构最后对案件当事人提出的具体处罚意见，包括明确的行政处罚种类、幅度或数额。
除制作拟予行政处罚的调查终结报告外，办案机构还应草拟行政处罚建议书，连同案卷交核审机构核审。
□王学政
案件调查终结报告的形式及内容
（二）
二、拟不予行政处罚的调查终结报告
（一）不予行政处罚的概念。
不予行政处罚是指因存在法律规定的特定事由，行政机关对实施了违法行为但不应给予其行政处罚的当事人，免予追究责任。
《行政处罚法》明确指出，行政处罚的目的不在于处罚本身，而在于维护社会秩序，教育违法行为人，震慑潜在的违法行为人，保护公民的合法权益。如果行政处罚不能实现上述目的，就失去了实施的必要性。
为此，相关法律不仅规定行政执法机关对各种违法行为应给予的行政处罚，还规定在某些特定情况下，虽然行为人实施了违法行为，但不对其予以行政处罚。
依法不予行政处罚适用于下面几种情况：
1.违法行为轻微，没有造成危害后果。
在这种情况下，行政机关对行为人实施行政处罚已不具有教育和震慑意义。
2.超过处罚时限。
《行政处罚法》第二十九条规定，除法律另有规定的外，违法行为在２年内未被发现的，不再给予行政处罚。一般情况下，如果违法行为实施２年仍未被发现，其社会危害性已经非常有限，实施行政处罚就不再具有必要性。此外，《行政处罚法》对处罚时限作出规定，也是为了督促行政机关及时发现和查处违法行为。
3.无责任能力人实施的违法行为。
根据相关法律规定，无责任能力人包括两类：
（1）14周岁以下的未成年人。
《行政处罚法》第二十五条规定，不满14周岁的人有违法行为的，不予行政处罚，责令监护人加以管教；已满14周岁不满18周岁的人有违法行为的，从轻或者减轻处罚。
（2）不能辨认或者不能控制自己行为的精神病人。
《行政处罚法》第二十六条规定，精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的，不予行政处罚，但应当责令其监护人严加看管和治疗。间歇性精神病人在精神正常时有违法行为的，应当给予行政处罚。
这两类人由于不能辨认或者不能控制自己的行为，不了解自己行为的后果及社会危害性，因而不具有行政责任能力，对其实施行政处罚没有实际意义。
需要注意的是，一般情况下，醉酒不属于无责任能力免责情形。醉酒的人实施违法行为的，应受到行政处罚。
（二）撰写拟不予行政处罚的调查终结报告。
拟不予行政处罚的调查终结报告，在行文上与予以行政处罚的调查终结报告并无不同，也由首部、正文和尾部3个部分构成，只是正文部分相对简单。
拟不予行政处罚的调查终结报告的正文部分，主要包括以下几个方面的内容：
1.当事人的基本情况。
2.违法事实或有关违法情况。
3.相关证据及其证明内容。
对违法行为轻微、没有造成危害后果的违法行为拟不予行政处罚的，相关证据及其证明内容应充分、准确。对超过处罚时限或无责任能力人实施的违法行为拟不予行政处罚的，可以不撰写此项内容。
4.拟不予处罚的建议和理由。
（1）对违法行为轻微、没有造成危害后果的违法行为拟不予行政处罚的，须有相应的法律依据或充分的行政处罚自由裁量理由。
（2）对超过处罚时限或无责任能力人实施的违法行为拟不予行政处罚的，必须有充分的证据。
□王学政
三、拟予以销案的调查终结报告
销案是指违法事实不成立或出现法律规定的特定事由时，办案机构终止行政处罚程序并终结案件的行政行为。
销案适用于下面几种情形：
1.违法事实不成立。
（1）当事人确实不存在违法行为。
这种情况是指没有证据证明被立案调查的当事人实施了违法行为，反而有证据证明违法行为不存在或者违法行为不是被立案调查的当事人所为。在这种情况下，办案机构应当认定违法行为不成立，终结案件调查。
（2）违法事实不清楚。
在行政处罚程序中，认定当事人的违法行为必须以办案人员在调查取证过程中收集到的证据为依据。只有有足够证据证明当事人实施了违法行为，才能对其作出行政处罚。
在实践中，办案机构经常会遇到这样一种情况：虽然没有足够的证据证明当事人实施了违法行为，但是也没有证据证明当事人没有实施该违法行为，即违法事实不清。根据《行政处罚法》第三十条的规定，违法事实不清的，不得给予行政处罚。因此，如果遇到违法事实不清的情况，即使当事人存在重大违法嫌疑，也应认定违法事实不成立。这是对公民行为进行合法性推定的要求，也是保护公民人身、财产权益不受侵犯的需要。这一原则对法人和其他组织也同样适用。
2.出现法律规定的特定事由。
法律规定的特定事由有作为违法行为人的自然人死亡和作为违法行为人的法人终止且不存在责任承担人两种情况。出现这两种情况就表明行政处罚责任主体已不存在，行政处罚措施无法实施，办案机构应当结束案件调查程序。
拟予以销案的调查终结报告除应写明上述基本内容外，还应写明销案的建议和销案的理由及其依据。
四、拟移送其他机关处理的调查终结报告
移送其他机关处理是指办案机构在调查取证过程中发现案件不属于本机关管辖，或者违法行为人涉嫌犯罪应当移送司法机关处理，依法移送案件的行政行为。
（一）移送其他行政机关处理。
行政机关处理案件受到外部和内部两个方面的制约。外部制约实际上是管辖权的外部体现，主要解决工商行政管理机关与其他行政机关由于行政职能和职责分工不同而存在的权限划分问题。内部制约即案件管辖，解决的是工商行政管理机关内部由于地域、级别、案件性质等因素存在的权限划分问题。与此相对应，移送其他行政机关处理包括移送工商行政管理机关以外的行政机关处理和移送其他工商行政管理机关处理两种情况。
无论是哪种移送都应符合3个条件：1.拟作出移送决定的行政机关已经对该行政处罚案件立案调查；2.拟作出移送决定的行政机关对其已立案的行政处罚案件确实没有管辖权；3.拟移送的行政机关对该行政处罚案件具有管辖权。对符合以上条件，应当移送其他行政机关处理的案件，办案机构应当写出调查终结报告，说明拟移送的行政机关及理由。
（二）移送司法机关处理。
工商行政管理机关在案件调查过程中，如果发现当事人涉嫌犯罪，应当依法追究刑事责任，必须将案件移送司法机关处理，不能以行政处罚代替刑事处罚。因此，在案件调查过程中，办案机构发现违法行为人涉嫌犯罪、案件事实清楚的，应当撰写调查终结报告，说明拟作出的移送决定及理由。 □王学政
