行政管理原理与案例分析报告
—成都市规范化服务型政府建设
本文以成都市建设规范化服务型政府为案例，结合行政管理相关理论，分析成都市服务型政府建设的实践过程，探究适合在全国推广实施的服务型政府建设模式。
一、成都市开展规范化服务型政府建设的原因
（一）直接原因
1、导火索：时任成都市市长的李春城来到华西医科大学制药厂调研情况，华西医科大学制药厂厂长张志荣向他倾诉了繁琐而漫长的审批程序带的痛苦和烦恼。李春城随后派法制办进行专门调查，结果发现当时在成都一个非政府投资的国家非限制类项目，要通过34个单位的审批，平均要盖94个章，要花11个月，如果是政府投资的项目，盖的章还要多，时间还要长。对此，李春城表示：“必须得改，必须得积极主动地改，要杀出一条血路来。”
2、发展：四川大学等4所高校对当时成都市各个部门进行调研，提出建设企业型政府。李春城认为该理念有一些合理的因素，但一定要结合中国的实际，要实现本土化和中国化，提出建设规范化服务型政府的主张。
3、政府权责不清。存在政府责任交叉，多头监管，多头审批现象。这就造成了政府工作流程周期的无限延长，办事拖沓。比如个人报批某一事项，可能需要通过多个部门的审核、批准。
4、政府运行机制不畅。部门和部门之间协调成本非常高，导致行政效率低下。这是成都市政府开展服务型政府建设的重要现实原因。
（二）深层次原因。
1、社会公共事务急剧增长，对政府服务提出了现实需求。随着社会的发展，社会关系日益复杂化，社会公共事务急剧增多，而这些公共事务中存在很多社会本身无法或难以解决的，这就需要政府能够有效地处理和解决这些问题。
2、政府在公共服务提供上的缺失和职能上的缺位和越位是建设服务型政府现实挑战。政府的职能包括宏观调控、市场监管、社会稳定和公共服务。为社会提供公共服务是政府的一向重要职责，成都市政府实行“服务型”政府，也正是对政府这一职能的重视。是政府对于自身重新定位后，做出的职能性调整。
3、完善社会主义市场经济体制的内在要求。以公有制经济为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度已经确立;市场机制配置资源，调节供求，优化结构的作用已为人们所认同。但是，行政管理体制的改革却明显滞后于经济体制改革。两种改革的不配套、不协调已成为市场经济体制纵深发展的体制性障碍。
因此，建立公共服务型政府，是推动社会主义市场经济体制健康发展的需要。
4、是政府管理理论发展的现实实践。随着新公共管理改革运动后，企业家政府理论、新公共服务理论、公共治理理论等逐渐成为各国政府开展行政体制改革的重要理论指导。“公民本位”、“服务本位”等思想得到社会各界的广泛关注，建设“服务型”政府成为政府发展的必然选择。
二、成都市规范化服务型政府建设的举措
1、削减审批程序。2001年12月，在李春城主持下砍掉了各个部门近一半的冗余的审批事项。但是在利益的驱动下，一些部门通过分解、分细，将一个事项变成多个事项上报，导致审批项目反而增多。
2、公示审批目录。针对部门多报事项的情况，李春城提出建立全市统一的审批收费目录本，向全社会公布，没有进入目录的就不准收费。
3、成立规范化服务型政府建设办公室。统一筹划全市各区各部门的服务型政府的建设工作。
4、建立市一级和各个区域的政府服务中心。2003年开始，成都市政府实行集中办公，各个部门统一集中办公，实行一站式服务。各部门派代表于大厅坐台服务，实行首席代表负责制，方便市民和企业咨询和办理业务。
5、建立了统一的服务标准。第一，各个部门的工作流程要全部公开透明，窗口工作人员要一次把办事流程介绍清楚；第二，严格规定办事时间，超过规定时限要追究工作人员责任；第三，每个部门窗口要设立首席代表，他有权力当场签字审批，不用再让办事人等时间。
6、聘任33名市民代表为规范化服务型政府监督员。这些监督员遍布各个角落，有效地起到了监督作用。此外，成都市制定了《成都市信息公开规定》，向社会公布各项政府工作事务。制定了《成都市国家公务员行政过错行政处分暂行规定》《成都市国家公务员行政效能投诉和告诫暂行办法》和《成都市行政首长问责暂行办法》，初步建立起一套行政效能监督机制。
7、流程再造推动政府组织改造。通过对政府部门工作流程进行基本的再思考和较为彻底的再设计，重新定位目标、实施绩效评估与反馈，推动政府部门机构的重组改造，提高行政效率。如，金牛区将审批权集中在一个部门，成立了注册局，工商局第二个新的部门——公平交易执法局等。
8、2004年4月起，开展政府干部问责制，集中整治干部作风，在此过程中，先是连续免去十多名各级主要干部的职务，随后又有11名各个级别的一把手被撤职。
9、在郊区和农村等地区强化公共服务的提供、加强公共设施建设。政府投入大量资金和物资用于郊区和农村地区的小学、公共基础设施的建设，修建了近
400所设施齐全、高质量的小学。
三、“服务型”政府建设的成效
1、目前成都市所有区县都建立了政务服务大厅，乡镇和街道建立了便民服务中心，各个村和村委会建立了便民服务站，由电脑网络实现了四级服务机构的协调联动信息共享，构建了一个政府服务的四级网络体系。
2、政府行政办事的效率得到了极大的提高。通过程序缩减、流程再造和组织再造，很多不必要的程序和部门被砍掉，加之变线性序列式工作方式为并联式，使得以前需要几天、几十天才能办成的事在几小时、几天内就能办成。而且也极大的降低了工作成本、减少了资源的浪费。
3、市民对政府的印象得到了极大改善。记者在采访群众的过程中，得到的最多的回答是如今的政府与之前的形象不可同日而语，办事快、态度好。
4、在整个政府部门基本上树立了“服务型”政府的工作理念。从2001年至2005年，经过近5年持续不断的努力和探索，在全市动员的实践中，“服务型”政府的理念已经深入人心，政府与民众之间形成了一个双向互动的机制，规范化“服务型”政府建设已走入正轨。
5、在全国范围内引发了“建设服务型政府”的浪潮，推动了全国服务型政府的建设。2004年2月，温家宝总理在一次会议的讲话中首次提出了“服务型政府”的概念，并概括了建设服务型政府的思路。2005年3月，温家宝总理在全国人大十届三次会议报告中阐述了建设服务型政府的基本方针。这一时期的服务型政府建设以青岛、深圳、焦作、海口等为代表。
四、存在的问题
1、缺乏完善的理论指导。 2001年12月，成都市政府提出要建设规范化服务型政府，以此来推进政府的全面改革。但是完全没有先例可循，一切只能靠自己摸索。其主要依据来源于四川大学等高校的研究报告中关于“企业型政府”、“新公共理论”，李春城将这些与中国实际相结合，实际上是一次大胆的尝试。
2、建设过程中内部协调存在很大的阻碍。成都市服务型政府的建设的第一刀是砍向审批制度的，是对政府部门审批权发出的挑战。而审批权又是政府部门获取利益的极佳手段，在利益的驱动下，各部门耍花样，不配合工作。甚至由于某些部门领导的不配合，还被撤掉了十多人。
3、改革过分依赖于某个人的力量。可以说成都市的“服务型”政府建设在很大程度上得益于时任成都市市长的李春城的发起和坚持。面对内外部双重的压力，李春城始终坚持“要杀出一条血路来”。这样虽说能有效推动改革的进行，但是存在着极大的隐患，一旦某个人物出现状况，那么对于建设实践的继续无疑将是毁灭性的打击。
4、服务型政府的建设实践缺乏长远计划。从缩减审批项目，到公示审批目录、再到政务服务中心建设、部门再造等，每一项动作都是现时提出的，在此之前并没有一个全面系统的计划。改革实践是名副其实的“摸着石子过河”。
5、对于服务型政府的认识不足，因此改革停留于表面。成都市服务型政府的建设主要集中于如何提高政府办事效率，方便民众和企业的业务办理上。而对于更深层次的观念上、制度上、机制上的改革显得不足。
五、启示
1、服务型政府的建设必须以理论建设为基础。要深刻认识和全面把握“服务型”政府的概念，整合“服务型”政府发展模式，从而寻求一条最适合当地和本组织的“服务型”政府建设之路。在发展型、保障型、参与型、竞争型等之间做出权衡。在此之前要加强对于“服务型“政府建设的理论研究和探索，综合国内外学者观点，并结合实际情况，进一步开展理论建设。
2、“服务型“政府的建设是一个持续的长时间的过程。成都市规范化服务型政府建设的探索自2001年至2005年，历经了近五年的持续不断的探索和实践。
3、“自上而下”与“自下而上”建设的权衡。通过“自上而下”进行服务型政府的建设有利于集中力量，并且缩短建设的过程；“自下而上”则能够更为全面的进行建设，使转变更为彻底。但是两者都具有其固有的缺陷，因此需要做好这两方面的权衡，以求更有效地实现变革。
4、服务型政府的建设要深入观念和体制。服务型政府的建设，核心是观念的转变，根本是制度的重建。服务型政府的建设强调政府的价值取向，即公民本位、社会本位的取向。政府人员需要转变以往“官本位”和统治论的思想，树立“服务”的意识和“顾客导向”观念。在制度上要建立起高效、责任型的机制，并鼓励公民积极参与管理。
5、服务型政府的建设要有长远的规划。这里的“长远规划”包括两个方面：一是理论研究必须超前、长远；而是在具体的实践上要有一个长期的规划，一步步推进建设。
6、服务型政府建设必须符合法律规范。在成都服务型政府建设过程中，李春城表示：“我们的政府就应该是为人民服务的，而不是管制的。前面加规范化则是因为政府的服务不是随意的，它一定是依法来进行的，必须是规范的。” 服务型政府的建设一方面需要符合法律的规定，另一方面，政府也需要出台相关的法律法规，规范和促进服务型政府的合法性建设。
