一、导言
本文研究的逻辑基点是：不能简单认为农民是弱势群体，农民对于社会经济的发展也有自己的应对办法。这绝不是反对给予农民更多的人文关怀和帮助，而是认为，不能因为单个农民力量的相对弱小，而忽略了农民问题研究中的农民主体性。基于这样的考虑，本文中将着重研究土地制度创新、变迁中，农民作为土地制度主体之一的参与问题。
本文的研究将具体回答下列问题：①农民是否参与了土地制度的变迁？②如果是，他们是怎样参与的？③他们参与(影响)土地制度变迁的具体路径有哪些？
之所以提出上述问题，是基于对目前我国土地流转制度的思考。国家经过长期酝酿、实验、调查、研究最终提出来的目前正在实行的土地流转制度，从实践来看，并没有达到预期的设计目标。出现这种不足的关键原因在于，以往的研究和政策太过于注重土地制度安排本身和供给方的作用了，而没有充分关注到土地制度的需求方——农民在制度变迁中的重要性。本研究则希望阐述土地制度变迁中的人——农民的参与行为，考察农民自身在土地制度变迁中发挥的角色和作用，为我国目前的土地制度创新提供切实的理论支持。
考虑到本研究目的，以及资料的方便性，在论述中，凡涉及到例证的地方，均以中国的事例为证。另外，需要说明的是，本文所研究的土地制度是广义的土地制度，是包括一切土地问题的制度。这种土地制度是指人们在一定社会经济条件下，因土地的归属和利用问题而产生的所有土地关系和权利的总称。它包括：土地所有制度、土地使用制度、土地规划制度、土地保护制度、土地征用制度、土地税收制度和土地管理制度等。其中任何一项的任何一种变化，都将被认为是制度发生了变迁。
本文的内容主要分为五个部分。除导言部分外，第二部分将以制度变迁理论和公共选择理论为基础，分析农民参与土地制度变迁的可能性和方法，从而提出农民参与土地制度变迁的具体模式。第三和第四部分将分别分析农民在土地制度变过程中的直接参与模式和间接参与模式，提出农民参与土地制度变迁的具体路径。最后一部分将给出一些政策启示。
二、农民参与土地制度变迁的理论基础
1.制度变迁理论视角下的农民参与
在制度经济学看来，对于经济理性的农民而言，他们经济行为的主要目的是为了获取收益最大化。作为土地经营者的农民，他们的收益主要是由土地经营收益构成。这种收益必须在合意的土地制度安排下才能实现最大化。不同的土地制度给农民带来的土地收益是不一样的。当土地制度是由农民之外的主体供给时，由于存在收益差异，农民就会对不同的土地制度方案进行跨期(前期方案和当前方案)比较和方案间(同一时期面临的不同的可供选择的方案间)比较。理性的农民会在比较他们面临的多种制度方案后，从中挑选出最佳的制度安排方案来实现收益最大化。
制度变迁理论认为，农民作为土地制度中的行为主体，当他们面临土地制度变迁的潜在收益时，他们会通过个人或组成一定形式的团体的方式去寻求获得这种潜在收益的。而在土地制度变迁中，农民有可能会以参与者、观望者、中立者、反对者等多种角色影响(参与)制度变迁的方向和速度。而且，当外部供给的制度安排不符合农民利益时，农民也有可能通过个人或团体间契约的形式，创生出符合自己利益要求的制度安排来，与外部供给的制度安排相对抗(朱光华，李海伟，2005)。
根据制度经济学理论，土地制度的变迁也可认为是相关利益主体博弈的结果。虽然，由于农民可以利用的社会资源有限，农民参与土地博弈的途径和能力与**和一些利益集团相比可能会比较缺乏，但是这也不影响农民参与博弈的有效性。因为，农民能够参与土地制度博弈的手段是多种多样的。比如，在我国20世纪50年代后期的合作化运动中，农民以“退出的自由”来参与当时的土地制度博弈(林毅夫，1990)。我们也可以进一步认为，作为**执政基础的占我国人口大多数的农民，甚至可以通过对**行为表达满意或不满意作为策略选
择来影响**的策略选择，最终影响我国的制度变迁，包括土地制度的变迁。农民的满意不满意也是农民参与土地制度博弈的一种策略。
2.公共选择理论视角下的农民参与
农民对土地制度的选择和创新可以认为是一种公共选择行为。公共选择理认为，在进行集体选择时，集体成员一般可以通过：①集聚在一起或投票的方式参与决策；②加入一个利益集团；③院外游说及参与其他个人或小集体活动；④为候选人、政党或议题捐款；⑤成为官员候选人(Breton，1974)。除此之外，有人在总结西方公共选择理论中个人为了改变自己所处的政治环境而采取的参与方式时，认为还存在另外三种可能的参与方式：①“希望结果改变的呼声”；②“寻找一个新政体的迁徙”(与“用脚投票”相似)；③“建立一个新政体的革命”(高嵩，2007)。其中，前四种参与方式可以认为是政治条件成熟时，农民可以采用的规范的参与方式，而后三种参与方式应该是政治社会环境或条件不具备时的参与方式。而由于农民自身生活和行为的特殊性，上述方式具体到农民身上，可能都会有些许变化。比如，中国农民一般不会或不能直接发出“希望结果改变的呼声”，他们会通过一种“反馈策略”达到类似的目的。具体而言，农民会对没有直接参与下做出的对自己有益的决策(制度)积极支持，积极响应，做出良好的反馈，以增强这种决策(制度)的执行，强化决策(制度)的效果；相反地，对不合意的决策(制度)，农民会消极应对，设法抵制，最终影响决策(制度)的执行，以期改变既定的决策(制度)。当然，这种参与方式具有滞后性，当期的参与行为，只能影响下一期决策(制度)。对于历史上的我国农民而言，他们参与涉及他们利益的集体决策(主要是土地制度创新)的主要方式，除了“革命”，即是这种参与方式。
总结本节的讨论，可以发现，农民是能够有效地参与到土地制度变迁中来的。其中，有些参与行为是能直接影响和改变土地制度变迁的，这样的行为我们称之为直接参与；还有一些行为虽不能直接影响和改变土地制度变迁，但可以间接地发挥作用，这类行为我们称之为间接参与。
三、农民在土地制度变迁中的直接参与
农民参与土地制度变迁的最有效方式是直接参与。所谓直接参与是指农民主动以外在可见的，具有明显目的性的活动来影响土地制度变迁的行为。这种参与行为又具体通过三种路径：革命、契约和政治参与。
1.以“革命”获取土地制度变迁
回顾我国自秦以来的古代历史，很容易就能发现，我国的土地制度变迁呈现出了一种规律性的周期性变化(钱忠好，2005)：土地制度随着各个朝代更替呈现周期性循环变更。每个朝代在成立之初，都会通过一定的途径使农民获得较多的土地占有权和使用权，形成以自耕农为主的土地制度，并尽可能地减轻赋税。但是，随着历史的前进，土地兼并会日益加剧，逐渐形成以大地主占有土地为主的土地制度，农民的赋税(包括佃农的地租)也会日益加重。当土地矛盾和赋税矛盾积累到一定程度，就会爆发农民起义——“革命”。大规模的农民起义(革命)往往会促成新朝代的诞生，新的朝代则会重新均配土地，减轻赋税。之所以如此，用制度经济学的语言来说，在各个朝代的末期，农民遵守既有土地制度的成本加大，收益减少，一旦农民的土地制度净收益小到不足以支持农民家庭的维持与生存，农民就会以生命作为投资，通过“革命”去获取新的土地制度变迁的潜在收益。这时的农民看似疯狂，但却是合乎经济理性的。因为，当既有的土地制度不足以维持正常生存时，就意味着“革命”的显性成本为零，面对“胜者王侯”的极高预期收益，“革命”失败的风险和不确定性反而相对不高了。因此，我们认为，在既有的土地制度收益加上“革命”失败的风险和不确定性的预期损失之和(革命成本)小于“革命”成功的预期收益时，农民就会选择通过“革命”去获得预期的土地制度变迁。
2.以契约实现土地制度创新
当农民的基本生存条件得到保证后，农民会尽可能地追求最大化的经济收益。对于农民而言，经济收益的增加主要由合理的土地制度产生。当农民发现存在土地制度变迁的潜在收
益时，农民会通过各种途径去寻求这种新的制度安排。其中的一个主要途径是：农民通过相互之间以及农民与其他经济主体之间进行个人谈判，争取通过合同或契约形式的制度安排获得增益。这种合同和契约在制度经济学看来是一种个人层次的制度安排。一项个人协商产生的契约(制度安排)之所以能够订立，是因为履行契约后相关利益各方都能获得足够的收益。在一定社会环境下，这种制度安排可能会具有普遍的有益性，从而会在社会上逐渐被模仿、传播。当类似的契约变得越来越普遍，成为一种社会现象时，这种制度安排就有可能会实现一种制度变迁。比如，在上面提到的土地制度周期性循环中，土地制度兼并的最开始，往往只是农民与其他土地所有者之间的土地契约买卖，但是一旦这种契约活动变得普遍，就会实现以自耕农为主的土地制度向大地主占有土地为主的土地制度的变迁。我们认为，凡是能够最终实现土地制度变迁的契约式制度安排就可以称之为一项制度创新。对于农民而言，土地买卖契约就是一项土地制度创新，因此，农民会主动根据成本收益的分析，通过订立契约的方式，以制度创新调整在既有外在土地制度规制下的土地收益，并最终影响土地制度变迁。只不过刚才所述例证中的土地制度变迁使得土地制度从整体效率较高的自耕农为主的土地制度变为了整体效率较低的大地主占有为主的土地制度。
在局外人看来，历史上的农民出卖土地对农民而言是被迫的选择，最终的土地制度向大地主占有的变迁似乎也是不合乎公平正义和效率的。但必须承认的是，对于每一个土地买卖契约中出卖土地的农民而言，土地的出卖是他在当时的制度、社会环境和具体条件下的理性选择(尽管可能是被迫的)。此外，如果把我国20世纪七八十年代的人民公社制度向家庭承包经营制度的转变视为一次内含土地制度变迁的改革的话，这次土地制度变迁显然就是一次基于农民土地制度创新促成的一次“好”的土地制度变迁。通过分析这次土地制度变迁一致公认的起点，也可以发现，正是安徽凤阳县小岗生产队20户人家经协商签订的“我们分田到户，每户户主签字盖章”的字据——契约，作为制度创新得到了其他农民的模仿和**的支持，从而促成了这次历史意义重大的土地制度变迁。
3.以政治参与影响土地制度变迁
这里的政治参与是指上文中公共选择理论给出的，除“用脚投票”(这在中国具有极大局限性)和“革命”(已单独列出)外的各种直接的政治参与活动。由于分散经营的农民难以找到一个共同的利益代表，因此，分散的农民的利益需求就需要通过一定的机制得到有效表达。而社会层面的土地制度问题是可以视为一项公共选择问题的，因此，借鉴公共选择理论的偏好表达机制来实现农民土地利益的充分表达，应该是可行的。也就是说，农民应该能够通过投票等政治性活动最终影响土地制度的变革与创新，而只有经过农民充分参与表达了自己偏好的土地制度变革与创新才能充分表达和实现农民的土地利益需求。中国历史上，农民的政治性参与渠道比较少，因此我们不能够找到足够合适的例证来证明这种参与模式的可行性和存在性，但是，从近些年的农村政治制度的改革中还是可以发现一些有益的线索。比如：自1987年《中华人民共和国村民委员会组织法》颁布以来，各地农民通过对村民自治机构成员的选举和监督一定程度上保护了自己的各种利益，尤其是以选举的形式影响或改变了对包产到户土地和集体占有土地的使用权、处置权、收益权等权益的实施办法和执行过程，促进了一定程度和一定范围内的土地制度改变。可以设想，如果所有有关农村土地问题的制度变革都经过农民建议、修改、投票表决的话，这样的土地制度变革一定能够得到广大农民的支持。因此，让农民尽可能地通过合法的政治渠道参与到土地制度变迁中来，应该是以后土地制度创新的有效途径。
四、农民在土地制度变迁中的间接参与
直接的参与方式并不是任何时候都可供农民选择使用的。因此，面对利益攸关的土地制度变革与创新，当上述直接参与的有效途径和实现条件不具备时，间接参与的方式就会进入农民的策略选择集合之中。
1.通过选择制度供给者间接参与
土地制度创新可以在多种水平上发生(个人、合作团体和**)，但最终在社会大范围内执行的土地制度必须是由**提出或得到**的认可的，也就是说，**是最终的土地制度供给者。个人和团体通过签订契约获得的制度安排只能在**提供的制度框架下进行，即便在社会范围内得到了普遍实行，也不能超越**制度安排许可的界线。如果个人契约隐含的潜在的制度变迁与**提供的制度安排相冲突，要么调整契约内容或中止契约，要么**迫于压力或利益考虑调整自己的制度安排，使潜在制度变迁得以实现，要么农民寻找新的制度供给者，更换**。
我们认为，现实的**，一方面，与完全的契约主义不同，它可以通过暴力组织形成；另一方面，它又具有契约主义的性质。在中国，农民占人口绝大多数的国情决定了，一旦全国多数农民选定了同一个制度供给者，那么这个制度供给者就取得了代表中国“公意”的资格，即取得了成为整个国家代表的资格，从而可以组成**。同时，也只有取得了全国多数农民认可的**，在中国才具有其存在的合法性，而没有合法性的**有可能会被其他暴力组织替换。对于农民而言，在他们需要的众多种类的制度安排中(如果保护也算制度的话，保护要除外)，对上地的制度安排是最重要的。这就意味着，在多个制度供给者提供的保护相同的情况下，只要某个制度供给者能更好地满足农民对土地制度的需求，农民就会选择这个制度供给者作为他们唯一的制度供给者，从而接受其成为中国的合法**。
从历史上来看，在社会秩序混乱的时期，凡是能够在一定范围内为农民提供保护和公正的组织和团体都是潜在的土地制度供给竞争者。当面临多个制度供给者时，农民会选择能够给自己带来最大收益的制度供给者作为制度供给方。而当多个制度供给者因竞争发生冲突时，农民还会给予最优的制度供给者以支持，这种支持的价值总量相当于农民接受最优的制度供给比接受较差制度供给所能获得的收益增量。比如：在解放战争时期，中国共产党作为国民党在中国的制度供给者的竞争对手，及时调整土地政策，给予农民大量的土地制度变迁收益，从而获得了农民的大力支持，农民积极参军，交粮捐粮，支持共产党领导的军事斗争。农民通过对共产党的支持，对国民党的放弃，使共产党替代国民党成为中国的执政者。成为执政党的共产党也最终促成了全国范围内土地制的变迁，并把这种制度变迁由局部的、团体组织层次的变迁上升为国家、**层次的制度变迁。可以发现，在这次土地制度变迁中，农民虽然没有直接参与到土地制度创新的过程中，也没有直接影响到土地制度变迁的速度和方向，但是他们通过选择共产党作为中国最终的土地制度供给者，从而间接实现了他们期待的土地制度变迁。
2.通过反馈策略间接参与
正如理论分析中已经提到的，农民会通过积极或消极反馈来强化或削弱一项决策或制度的执行效果，以期推动和改变既定的决策或制度。如果制度供给者供给的某项土地制度对于农民是合意的，农民会在制度框架内尽快落实并执行该项制度，使该项制度从理论设计变为现实。如果制度供给者供给的某项土地制度对于农民是不利的，农民则会通过各种途径消极抵抗，减缓该项制度的落实或者使其在落实中大打折扣，乃至使该项制度流于形式。另外，作为理性制度供给者的**也会特别关注农民对土地制度执行的反应，如果觉察到大多数农民反对某项制度安排，为了自己的执政基础，**会尽快终止或调整该项制度安排的执行，直到农民反馈的信息表达出满意为止。
对于中国20世纪人民公社土地制度的失败的原因，权威的说法是：由于劳动监督成本过高和劳动激励过低导致制度安排低效(林毅夫，1994)。这一说法进而分析了“退出权”问题，认为在合作化初期，社员拥有“退出权”时，合作社是有效率的，只是当“退出权”被强制剥夺后，合作社的效率才逐渐降低了。以我们看来，这种“退出权”保证了农民通过合法的渠道表达自己对既有土地制度安排的不满，从而能促使相关的土地制度安排得到改善，没有了“退出权”，农民就失去了有效的反馈渠道。进而，也可以认为，即使农民没有了“退出权”他们
也通过“偷懒”、“磨洋工”等多种手段表达了自己对既有土地制度的抵抗，这种抵抗的最终结果是迫使**的各级管理者最后不得不重视农民的不满，不得不承认改革的必要性，从而在农民做出“家庭承包经营”的制度创新后，迅速采纳推广，实现了土地制度的变迁。而且，也很容易理解的是，我国**之所以在家庭承包经营的土地制度实行十几年后的1993年将这一制度写入宪法，并于同年提出在原定的耕地承包期到期后，再延长三十年不变等制度安排，这也与农民对家庭承包经营这一土地制度表达了积极支持的反馈有关。因此，我们认为，农民通过反馈策略间接地影响(参与)土地制度的变迁是有效的。
五、政策启示
前面的分析已经明确地说明，农民在土地制度的变迁过程中是有着明晰的参与行为的，而这种参与行为的具体模式和路径也已经得到了具体分析。从这些分析中可以得出以下几点政策启示：
①农民的个体力量虽然较小，但农民的参与行为对我国的土地制度变迁具有重要的影响。尽管这种影响不一定是决定性的。
②在土地制度创新中要充分关注到农民的利益；使农民的利益得到充分体现的最好办法就是让农民的利益要求尽可能通过多种渠道充分表达。
③作为制度供给者的**在希望进行土地制度创新时，如果不能很好的掌握到农民的利益需求，最好放松土地制度规制，给农民以宽松的制度环境，让农民自己作为“初级行动团体”，进行制度创新。**只需在农民发明的制度创新中选取效率最高的制度安排加以推广即可。④改革农村的政治管理制度，充分保护农民的各项政治权利，给农民提供更多可行的政治参机制，将有助于农村土地制度的有效创新。
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