一、税务稽查科学化精细化管理的范畴
所谓税务稽查的“科学化”管理就是遵循马列主义的基本原理和科学发展观的基本要求，一切从实际出发，积极探索和掌握稽查工作规律，运用现代先进的管理方法、管理理念和信息技术手段来进行有效管理。科学化管理就是寻找并实践正确的工作思路的过程。所谓税务稽查的“精细化”管理就是要立足稽查工作的专业化特征，对稽查工作所涉及的每一个方面、环节和步骤进行准确描述，并对每一个细节都能做出标准化、规范化和科学量化的客观评价。精细化管理就是寻找并实践正确的工作方法的过程。科学化、精细化两者是相辅相成的。认真开展稽查科学化精细化管理，有助于发挥其外查偷漏、促进征管、预防不廉的功能。
科学化、精细化管理是贯彻落实科学发展观的必然要求，是科学发展观在税务稽查工作中的集中体现。正确把握科学化、精细化管理的精神实质，必须用辩证的观点认识和处理税务稽查中的一些关系，既要“抬头看路”，又要“埋头拉车”。科学化就是要抬头看路，明确前进的方向；精细化就是要埋头拉车，狠抓工作落实；两者加起来就是管理的科学化精细化。科学化是实施精细化管理的前提，精细化是在科学化指导下体现集约管理、注重效益的要求。从税务稽查的细微环节和具体问题入手，持之以恒，常抓不懈，是实现税务稽查科学化精细化管理的重要途径。税务稽查科学化、精细化管理是新时期税务稽查工作发展的方向。
二、税务稽查科学化精细化管理的内在要求
（一）明确税务稽查科学化精细化管理的重要性
税务稽查科学化精细化管理是落实科学发展观的具体体现，是全面提高税务稽查质量和效率的重要举措，是对税务稽查工作规律的经验总结，对于做好当前和今后一个时期的税务稽查工作具有很强的针对性、指导性，因此，应增强税务稽查人员讲细节、抓细节、注重细节的意识。
（二）认清税务稽查科学化精细化管理的必要性
按照科学发展观的要求，实现税收与经济的协调发展必须实施税收精细化管理。税务稽查工作政策性、业务性很强，必须依法行政，依规办事，不能大而化之、“抱西瓜、丢芝麻”。税务稽查科学化精细化管理是管理理念、管理手段和管理方式的创新，它以计算机管理为依托，以过程控制为手段，以全面提高稽查质量和执法水平为目标，融岗责体系、操作规程、业务考核、责任追究为一体，可实现管理、控制、预防三者有机结合，是做好现代税务稽查工作不可或缺的。
（三）分析税务稽查科学化精细化管理的紧迫性
税务稽查工作中也存在一些问题和不足，亟需解决。主要表现为：工作目标不明、职责定位不清，体制不完善，机构不明确、业务流程不规范、岗位体系不健全、制度体系不完善、系统管理不强化等。解决以上问题的关键，就是要避免大而化之的粗放式管理，抓紧推进税务稽查精细化管理。
（四）研究税务稽查科学化精细化管理的可行性
税务稽查科学化精细化管理的实质是要按照精确、细致、深入的要求，明确职责分工，优化业务流程，加强协调配合，抓住薄弱环节，采取应对措施，坚持抓紧、抓细、抓实，不断提高管理效能。同时，税务稽查科学化精细化管理是一个系统工程，必须突出重点，循序渐进，长抓不懈。当前，就是要在税务稽查科学化、精细化上做文章，以税务稽查的科学化精细化促进全局工作的规范、和谐。
三、税务稽查科学化精细化管理的意义和作用
（一）依法治税，防止税收流失的需要
当前，由于地下经济活动猖獗、政府收入机制紊乱、课税社会基础薄弱、现行税制存在漏洞、税收征管水平落后、依法治税疲软等因素的影响，偷税、逃避追缴欠税、抗税、骗取出口退税等层出不穷。税务稽查是税收征管流程中的最根本环节和最后一道防线，稽查局专司偷税、逃税、骗税、抗税案件的查处，税务稽查科学化精细化管理能够有效阻止终极环节税收流失的“管涌”。
（二）从严治队，加强队伍建设的需要
合理的利益要求是人们从事一切工作的基本动因，若稽查权力处于膨胀失控、放荡不羁、不受约束状态，则必然产生不合理的利益需求。当前，稽查腐败行为的内在诱因主要是利、情、权、势、色等，其外在表现为稽查质量低下，稽查信息虚假；税款入库率、罚款率过低；以偷当漏，以补代罚；以罚代刑，内部消化等。正如唯物辩证法所言“外因通过内因起作用”，没有金钱、物质的驱使和“内部人”的配合，一些偷逃骗税大案绝难得逞，税务稽查科学化精细化管理有利于防止“权力寻租”。
（三）防范渎职，预防执法风险的需要
税务稽查处在整个税收工作的风口浪尖，稽查人员的职务行为体现了较强的国家意志，容易忽视自己应承担的法律责任，可能在疏忽中产生税务稽查风险。稽查风险时时、处处存在于整个税务稽查工作全程，其引起的后果不以人的主观意志为转移。当前税务稽查中容易出现税务稽查执法风险的环节主要集中在检查实施环节、案件审理环节、案件执行环节。税务稽查科学化精细化管理有利于规范税务稽查执法行为，防范渎职侵权，提高税务稽查执法水平。
（四）构建“四位一体”联动机制的需要
“税收分析、税源监控、纳税评估、税务稽查”四位一体良性互动机制既是税务稽查的职责要求，又是提升稽查效率和稽查执行力的有效途径；既是以查促管、提高征管质量的有效手段，又是规避执法风险的有效渠道。稽查内部“四环节”协调好能促进对外大联动的落实。在内部协调中，选案环节要体现准、实，检查环节要体现全、狠，审理环节要体现严、细，执行环节要体现快、绩。在对外联动中，对于纳税评估移送的案源要优先实施检查，做到与其他三个环节互相促动。税务稽查科学化精细化管理利于发挥稽查在互动机制中的后驱动作用。
四、税务稽查科学化精细化管理的基本内容
（一）明确税务稽查工作的目标
税务稽查有四项基本职能，即监督职能、惩处职能、教育职能和收入职能，且四种职能有主次之分，既有基本职能，又有派生职能，是一个有机统
一、不可割裂的整体。其中，监督职能是前提和基础，惩处职能是核心、是关键，教育和收入职能是目的、结果。当前，必须重视发挥税务稽查的监督、惩处和教育职能，变“收入型”稽查为“执法型”稽查。税务稽查是税收征管流程的最后闸门，没有强有力的税务稽查，纳税人就不会养成自觉申报纳税的习惯，混乱的税收秩序就无法扭转。
（二）明确税务稽查的职责定位
各级税务稽查局作为各级税务局依法对外设置的直属机构，接受所属税务局管理，同时在业务上接受上级税务稽查局的管理和指导。各级税务稽查局主要负责查处涉嫌偷逃骗抗税案件、虚开发票案件和牵头组织实施税收专项检查。税务稽查部门的职能是管理与检查并举。目前，省稽查局以系统业务管理为主兼具直接办案职能，市稽查局以实施稽查办案职能为主兼具系统业务管理，县稽查局以实施稽查办案为主要职能。应改革为：国家税务总局、省局的稽查局主要负责系统税务稽查的业务管理工作，同时负责组织查处本辖区的重大偷骗税案件及跨地区的协查案件。省辖市局稽查局除负责辖区内的稽查业务管理和大要案的查处以及跨地区的协查工作外，还负责城区及其周边区县的实施稽查、查处案件工作。地域相对集中的省辖市，其辖区内的稽查工作可均由市属稽查局负责。县级局直属的稽查局具有管理和稽查双重职能，其职责一般同省辖市局直属的稽查局。
（三）规范税务稽查体制和机构
一是规范稽查管理体制。稽查工作管理体制（稽查模式）包含两层含义：一是宏观管理模式，包括稽查机构设立的形式、职能配置、与征收管理部门的关系以及上下级稽查部门之间的管理机制等。二是微观管理模式，是指稽查机构内部的部门设置、职能分工及工作关系等。目前，各地税务稽查工作实行“四分离”管理模式。从宏观上看，一些地区稽查宏观管理体制尚不能完全适应征管改革不断深化的要求。从微观上看，“四分离”未落实到位，科学有效的监督制约机制尚未建立健全。目前在我国的税务稽查管理模式中，稽查部门以行政区划为框架设置，其行政（人事）管理权隶属于同级税务机关，容易形成不同经济区域税务稽查管理信息的“横向壁垒”，税务机关既是运动员，又是裁判员，在体制上不能达到法律制衡。应强化税务稽查的相对独立性，实行税务稽查的相对垂直管理机制。国际上大多数发达国家都实行稽查管理机构完全独立于征收系统之外的税务稽查模式，建议实行稽查局与税务局平行单设体制，国、地税两套稽查机构合并，并在省域范围内实行稽查系统垂直领导的新模式（不再通过同级税务机关间接指挥），新的税务稽查局不再按行政区域设立，而是按经济区划设立。
二是规范税务稽查机构。一是尽快明确两个问题：①举报中心和协查机构的问题；②稽查机构规格方面的问题。二是构建以“集中稽查”为标志的集约化稽查，通过人、财、物和机构的集中，减少管理层级，实现信息共享、资源共用，发挥稽查资源最大效益，增强上级稽查局整合、运用区域内稽查资源的能力，探索建立稽查人员、专项经费、稽查装备等统一调度机制。三是实行选案、审理适当集中和分级分类稽查的管理模式。重新划分上下级稽查部门工作职责，提高上级稽查局对下级稽查局业务指导的刚性，选案和审理适当集中，下级稽查局（特别是县局稽查局）的部分稽查计划任务由上级稽查局指定，下级稽查局达到一定标准的案件由上级稽查局审理。实施分类稽查，将一些重点纳税户的稽查权收归上一级稽查单位。四是以省辖市为单位实行“一级稽查”的，须将其区县稽查局上收为市局直属稽查局的一个稽查科（或分局），统一调配，统一管理。上述职能调整后，应加强省、市两级稽查力量，各级稽查局的人员可本着“收缩管理，强化稽查”的原则进行配备，人员数量上尽可能满足稽查工作的需要。
（四）规范业务流程，特别关注稽查部门与有关部门的衔接和配合
一是稽查部门与税务机关内部其他部门的衔接和配合。通过税务稽查发现征管薄弱环节和税源变化情况，向主管局长提出工作建议，为领导决策提供依据；将被查户的违法事实和处理结果向税源管理部门通报，堵塞征管漏洞；发现税务人员以权谋私、贪污受贿、违法违纪的现象，实施“一案双查双报告”制度，建议纪检监察部门给予党纪政纪处理。此外，突出总局督办案件的查处力度、国地税联合办案、上下联动的办案机制、突出受托协查地就是案发地的查办理念。
二是稽查部门与外部门的衔接和配合。争取政府支持，为社会综合治税提供领导保证；建立与建委、土地、房产、工商、公安、公路、经贸、招商、科技、民政、教育、财政、水利、公路、交通、市政、街道、社区、劳动和社会保障等部门涉税信息资源的共享；加强司法保障，对达到危害税收征管罪标准的纳税人坚决移送，由司法机关追究其刑事责任；动员全社会力量，齐抓共管，形成合力。
（五）健全制度体系，全面体现依法行政的要求
完善的制度是实现稽查工作精细化科学化的基础，因此，应完善落实各项工作制度。应尽快制定《重大税收违法案件管理办法》、《税务稽查信息反馈管理办法》、《专用发票案件协查管理办法（试行）》和《国税稽查工作互动的意见》、《重点税源企业分级分类稽查办法》；进一步完善《稽查选案管理办法》、《稽查案件复查办法》、《稽查建议制度》、《稽查回访制度》、《稽查人员监督制约办法》等。
按照“职责明确，分工协作，制度规范，渠道畅通，部门联动，信息共享”的原则，努力构建“四位一体”互动机制。稽查部门要充分利用税源监控和纳税评估反映的异常信息、风险预警和违法线索进行选案。要联动实施专项检查，把开展税收专项检查与宏观税负调查分析、企业纳税评估和税源监控管理有机结合。要开展典型案例分析、专项检查行业分析、专项整治地区分析，分析重点放在税收政策、征管漏洞上。要重视查办征管部门移送案件，并及时反馈稽查结果。
构建执法风险防范机制。各级国税稽查部门在执法过程中，要把防范执法风险、保障稽查执法安全、维护稽查人员的切身利益作为一项重要工作来抓。强化稽查人员“法治”教育和“执法风险”警示教育，克服执法上的侥幸和麻痹心理。提高稽查人员综合运用税收、财会、法律知识和经验进行职业判断的能力，强化稽查人员的职业品德、职业纪律、职业责任，研究检查、审理、执行等执法环节的风险形式，建立防范和化解执法风险的制度措施。做好税法宣传，加强协调，努力构筑稽查部门与社会各界及广大纳税人的和谐关系，减少或降低执法风险。
（六）强化系统管理，为税务稽查主要职能的实现提供支持和保障
一是建立科学的稽查装备调配机制。当前，技术装备落后已成为制约稽查职能发挥的瓶颈。交通工具数量严重不足、质量陈旧、性能差、消耗大；无专门的办案通讯设备；电脑配置以台式为主，与稽查部门机动性强、纳税人会计电算化日趋普及的现状不适应。因此，省级稽查机关应设立专门的稽查装备管理机构，从所属稽查机构的实际出发，为稽查部门配备必需的办公、交通、通讯工具、摄像等办案设备，按稽查办案所需建立相应的技术装备保障机制，以满足稽查工作的需要为限，负责全省所属稽查机构装（设）备的采购、配备和更新换代。
二是建立科学的稽查经费管理机制。目前，税务稽查经费严重不足已经成为影响办案效率和办案质量的瓶颈问题。因此，迫切需要改革目前的经费管理体制。省、市稽查机构设专门稽查经费管理机构，具体负责稽查专项经费的年度预算和决算，负责对下级专项经费的使用审计；各地税务机关要严格管理稽查专项经费，确保专款专用；公开专项经费分配方法，与办案质量和效果挂钩，即按照查补金额和检查户数相结合的标准核拨（而不能仅按照查补金额，否则又会出现稽查跟着收入跑的现象）；恢复税务稽查经费专户，避免稽查经费被挪作他用。（作者工作单位：砀山县国税局、五河县国税局）
