关于加快阎良城镇化建设的调研报告
一、我区城镇化建设基本现状和存在问题
所谓城镇化，就是指农村人口不断向城镇转移，第
二、三产业不断向城镇聚集，从而使城镇规模不断扩大的过程，其内涵包括四个方面：一是人口城镇化，二是地域城镇化，三是经济活动的城镇化，四是生活方式的城镇化。一个地区的城镇化水平通常用城镇化率来表示，即该地方的城镇人口占全部人口的百分比。
我区现辖2个建制镇和5个街道办事处，共80个行政村，22个社区居委会。全区总面积244.4平方公里，其中城区面积24.68平方公里（含机场4平方公里）。全区总人口25.9万人，其中城镇人口10.8万人，城镇化率为41.7%。经过近几年的规划建设，我区已初步形成了以阎良城区为中心，关山、武屯两个建制镇为副中心、5个街道办事处为支撑的城镇建设体系。城镇规划日趋完善，建设步伐不断加快，城镇面貌发生较大改观，产业聚集功能明显提高，经济实力不断增强，各项社会事业协调发展，人居环境明显改善。关山镇、武屯镇入选“关中百镇”建设。
一是城镇化水平较低。西安市为68.8%，我区为41.7%。相比较而言，我区城镇化水平较低。从两个建制镇来看，2007年底，关山镇常住人口1万人，城镇化率17.8%；武屯镇关山镇常住人口7000人，城镇化率19.4%，城镇化建设的差距还很大。
二是工业门类单一，吸纳农村劳动力的能力有限。城区工
1 业主要是以驻区航空工业为主，区属工业基础薄弱，企业数量少，规模小。航空工业主要为高科技产业，就业门槛较高，很难吸纳农村劳动力。两镇支柱产业薄弱，工业化水平不高，虽有多家农副产加工企业，但缺乏规模较大、辐射带动作用较强的龙头企业，形不成产业聚集和产业链条，对城镇经济拉动效益不明显。
三是小城镇基础设施落后。小城镇规划水准不高，内部各功能区布局不够合理，基础设施普遍不完善，服务功能不全。同时管理相对滞后，马路市场和“脏乱差”现象普遍存在。
四是推进城镇化的体制、制度跟不上发展需要。户籍制度限制了人口合理流动，进城农民在就业、社会保险等方面缺乏保障，加之由于现行的土地制度和农村计划生育管理政策，许多农民不愿因身份转变而放弃拥有的土地收益和生育政策上的优惠，有的甚至出现回迁现象，导致了农民进城的动力不足。
二、我区城镇化建设的总体思路
（一）总体思路
国务院今年批复的《西安市城市总体规划（2008年-2020年）》中明确，到2020年，西安市域城镇化水平达到79.5%；在未来12年把阎良建成一个40平方公里的新城区。这为我们拓展城市空间、加快城镇化进程提供了难得的机遇。目前，我区已初步形成区镇二级城镇化建设体系，区小、包袱少、基础好、潜力大，加之大飞机项目落户和国家航空产业基地的建设发展，关山镇、武屯镇入选“关中百镇”建设，我区城镇化建设完全可以走在全省前列。面对新的发展形势，我区应该抓住机遇，发挥优势，促进城镇化快速、健康发展。
2 总的来说，我区城镇化建设要按照城乡一体化发展的要求和循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，进一步优化结构，提高质量，完善功能，突出特色，加快形成城镇发展新格局，强力打造城乡发展协调、生态环境优美、人民生活宽裕、社会安定和谐的“亚洲一流、世界著名”的中国航空城。
在完善城市形态上，要按照“一体两翼”的发展格局，以“三大板块”（城南、城北、城中）为基调，以“五个发展区”（南部新型工业区、中部生活商务区、北部一流都市休闲区、西部现代仓储物流区、东部航空高新科研区）为主体构架，以“三个外围组团”（ 振兴、新兴、北屯）为发展外延，规划建设40平方公里的城市新区。
在产业发展上，要以农业产业化、工业园区化、服务业现代化为方向，坚持“两条线”，实现“两个层次”：一是城区及周边街办走工业化带动城镇化的路子，形成
二、三产业聚集扩张的现代化明星城；二是关山、武屯两镇以“关中百镇”建设为契机，发挥农业基础优势，走农业产业化的路子，成为农业园区化经济发展的特色镇、专业镇，增强经济对城镇化的拉动力，增强城镇吸纳就业、集聚人口的能力。
在促进农村人口向城镇转移上，要不断完善有利于促进城镇化进程的配套措施，着力排除制度性障碍和可能遇到的制约性因素，更好地解决农民进城的土地管理、户籍管理、劳动就业、社会保障等方面的问题，促进农村人口向城镇集聚。
（二）发展目标
据有关资料显示，到2020年，全国的城镇化率将达到56%的目标，陕西省城镇化率将达到60%，西安市城镇化率将达到
3 79.5%。围绕上述目标，我区城镇建设要在现有的41.7%的水平基础上，前5年每年递增1.5个百分点，后7年每年递增2.5个百分点，到2020年城镇化水平达到70％以上，力争走在全省前列。
三、加快我区城镇化建设的对策和建议
（一）完善城乡规划体系，凸现规划龙头作用
规划是城镇化的指导蓝图。我区城镇化建设要立足实际，本着20年不落伍的要求，以科学发展的眼光，高起点、高标准地超前规划，合理布局。
第一，要继续调整完善城区总体规划和控制性详规、修建性详规工作。一是拉大城市框架。按照“东扩、西展、南拓、北进”的战略部署，进一步开拓发展空间，扩大城区规模，科学统筹和安排新区住宅、商贸、文化教育、基础设施和公用设施等的建设，着力发展南部新型工业区、中部生活商务区、北部一流都市休闲区、西部现代仓储物流区、东部航空高新科研区，培育新的经济增长带。二是凸现航空城特色。认真规划彰显航空文化的主题广场、街区、公园、雕塑、街景立面以及科技馆、博物馆等支撑系统，科学设计城市中心区、主入口、重要通道的建筑色调，全方位、多角度塑造航空城的感官印象。三是完成城中村改造规划。制定城中村建设管理办法，建立程序化的城中村改造体系，为逐步改造城中村提供科学依据和政策保障。
第二，要尽快修编两个建制镇总体规划。明确各城镇的功能定位，突出各自特色优势。根据城镇总体布局相对集中地安排工业、商业、生活等的区域，预留教育卫生文化事业发展的
4 空间和城镇绿化及公共活动用地。农民进入小城镇时提倡建设住宅小区，避免分散建房。发展工业时提倡“工业进园”，使之合理聚集，形成产业群。将镇区和周边乡村一并纳入规划，统筹考虑产业发展导向，开发空间布局，形成以镇带村、以村托城、共建互融的发展格局。
第三，要严格规划管理。做到“规划一张图、审批一支笔、建设一盘棋，管理一条龙”，维护规划的权威性、严肃性。切实加强对规划的日常执法检查，关口前移，处罚源头，把各类违规行为消灭在萌芽状态，确保城镇开发建设臵于规划的严格控制之下。
（二）加大基础设施建设力度，提升城镇承载能力 第二，要不断加强小城镇基础设施建设。关山、武屯两镇要以“关中百镇”建设为契机，大力开展镇区基础设施建设，完善配套服务功能，逐步缩小与阎良城区的差距。一是要加强城镇主要道路建设，对连通主干道的巷道也要同步建设改造，逐步形成完整的城镇道路系统。二是要加快市场建设步伐，发展具有一定规模和现代化水平的专业市场、批发市场和生产要素市场。三是要加强环卫设施建设，在镇区修建标准较高的公厕，在公共场所设臵美观适用的果皮箱，以方便居民，美化环境。四是要充分利用街头空地、镇区周围荒地搞好绿化，提高城镇绿化水平。五是要加强统筹协调，统一设计供水、供电、供气、电信、照明等公共配套设施，同步施工，整体下地，避免重复建设。
（三）创新开发投资体制，提高城镇经营管理水平第一，要搞好投融资机制改革。牢固树立经营城镇的理念，
5 聚各方之财推进城镇化。一是要用好土地资本。土地资本是城镇最重要的资本和最具潜力的资本。要抓好土地资源整合，管好土地一级市场，完善土地收购储备制度，通过改善环境促进土地升值、通过土地拍卖积累建设资金。二是要盘活现有资产。通过转让、拍卖、租赁等方式，使可经营性项目的收费权进入市场，达到盘活资产、筹集城建资金的目的。三是要发挥融资平台。即发挥好区基投公司这个融资平台，把具有较好经济效益的城建项目包装好，采取项目打捆方式推向市场，争取银行支持，扩大银行贷款。四是要挖掘社会资金。放宽民间资本准入限制，可以交给民营企业兴办的城镇基础设施和公用事业都宜放开，鼓励由民营企业开发经营。
第二，要不断提高城镇管理水平。城镇三分在建，七分在管，必须高标准、严要求，以城市的规格来加强城镇管理。一是要结合实际制定切实可行、操作性强的小城镇管理办法，促进小城镇管理走上科学化、规范化、法制化轨道。二是要加大城镇管理工作宣传和对进城农民的教育力度，引导他们改变思维方式、生活习惯，增强法制意识、文明意识，推进人的城市化、现代化。三是要配齐配强执法队伍，建立健全执法制度，狠抓城镇管理执法，对城镇“牛皮癣”等顽症坚持严厉依法打击。四是要持续推进“四城联创”，坚持短期突击与长效管理相结合，以长效管理为主，突出抓好商贸市场、交通、卫生、建筑秩序及市容镇貌的综合整治，营造整洁优美、和谐舒适的人居环境。
（四）培育城镇产业支撑，壮大城镇经济实力
产业是立城之本、兴镇之基。要以发展经济为核心，合理
6 构建产业布局，重点培植壮大特色产业，增强经济对城镇化的拉动力。
第一，要加大招商引资力度。结合产业发展方向、政策导向和市场需求，围绕航空零部件加工、航空旅游、农副产品加工、商贸服务、城市建设等精心策划包装一批事支撑城镇发展的大项目，积极开展招商活动，选择产业关联度高、链条长、潜力大的战略性投资者作为重点引资对象，有针对性地实施长线招商计划，促进支撑城镇化建设的主导产业可持续发展。
第二，要把城区实力做强。一是大力发展工业经济。要依托大飞机项目以及西飞公司、航空产业基地和新型工业园建设，大力发展航空高技术装备制造、航空配套、汽车制造、机械加工和农副产品加工等支柱产业，聚集关联企业，打造中国航空工业中心。加快新型工业园建设，着力发展为大飞机项目和航空产业基地配套的中小型企业，积极引进一批发展前景好、税收贡献大的装备制造类企业，打造西安市的机械加工中心。发挥垃圾资源化处理项目的技术优势，在城北加快建设以垃圾资源化处理及其成套设备制造、有机肥生产运输为主的“环保一条街”，形成完整产业链，打造国内知名的垃圾资源化处理成套设备生产基地。二是大力发展第三产业。在旧城区构建行政、文化、商贸产业发展圈，着重体现现代文明。提升商贸、餐饮、住宿等传统服务业，加快发展通讯、文化、金融、保险等现代服务业。加快发展运输、仓储、联运、信息等现代物流业，形成体系较为完备的现代物流网络，打造区域物流中心。整合驻区单位资源，引进航空博览苑项目，开发航空旅游，着力打造集航空科普、模拟驾驶、空中体验、航空服务等为一体的航空旅游产业带，
7 打响阎良航空旅游品牌。
第二，要把镇街实力做强。各镇街要注重发挥自身优势，紧跟市场需求，扬长避短，抓住已经形成或正在形成的特色产业，一业为主，多业驱动，以“兴业”带动建镇，引导农村人口向城镇聚集，加快推进城镇化。五个街道办要走工业化带动城镇化的路子，形成
二、三产业聚集扩张的发展态势。在发展工业方面，振兴、北屯、凤凰路街办要以航空产业基地和新型工业园为依托，大力发展与之配套的下游民营加工企业，延长航空配套加工产业链。在发展商贸服务业方面，凤凰路街办要以人人乐超市为重点，不断完善商贸服务业；振兴街办要以人人乐仓储物流园建设为重点，加快发展仓储物流业；新华路街办要规范好润天大道、大良路、公园街等街区的餐饮、休闲娱乐业，形成东张路、农兴路沿线精品商住区，促进东部生活商务区提档升级。新兴街办要以107省道、人民路东延、新兴路和新兴街道为框架，大力发展商贸服务业、都市观光农业。关山、武屯两镇要走农业产业化的路子，围绕建设“关中百镇”，有效利用各种农业资金和政策，以发展特色优势农业为重点，以培育龙头企业和农民专业合作经济组织为关键，用经营工业的理念发展农业，逐步形成“公司+基地+农户”为模式的农业产业化经营，促进传统农业向现代农业转变，成为农业园区化经济发展的特色镇、专业镇。关山镇要以甜瓜生产和粮食加工业为主导，积极培育龙头企业，延伸加工产业链。武屯镇要以特色蔬菜基地建设为依托，扶持发展蔬菜深加工和乳品加工企业，使其真正成为镇域经济发展的特色产业。大力发展劳务经济，加快转移农村劳动力，把农民从土地上解放出来。
（六）破除制度性障碍，促进农村人口向城镇转移 第一，要深化土地制度改革。在有条件的村，在农民自愿的基础上，通过转包、转让等办法，鼓励土地经营权依法有偿流转，允许把土地的使用权作为合作资本，并取得合理补偿。鼓励和支持个体、企事业单位、个体私营者在农村承包农民的土地兴办产业园区，鼓励农村剩余劳动力从土地上转移出来，成为产业工人。
第二，要加快户籍制度改革。进一步放开对农民进城落户的限制，切实降低农民进城门槛，对于在城镇有固定住所、稳定职业及经济来源的人员，在保留其承包土地经营权和允许依法合理流转的基础上，均可办理城镇户口，与当地居民在子女上学、养老、失业、医疗等方面享有同等待遇，促进人口向城镇聚集。
第三，要加快“村改居”行政体制改革。根据省市有关政策和外地经验，制定我区“村改居”计划，分步实施“村改居”工程。一是村民改居民。将城镇规划区内的村民有计划地改为居民，继续保留居民对原有土地的使用权，在计划生育等优惠政策方面采用过渡办法。二是整合社区。在原来村委会的基础上，以“街”、“路”为界，在城区内合理划分社区，原则上村委会改居委会，保持稳定发展。三是加强社区建设。进一步完善医疗、就业、上学、养老等各项配套改革，不断完善社区功能，提高居民生活和城镇化水平。
第四，要完善劳动就业和创业培训机制。对准予进城落户的农民、特别是因失去土地而转入城镇的农民，要落实和完善就业的政策和措施，拓宽就业渠道。要扶持农民积极创业，以
9 创业实现就业。要认真谋划和实施农民培训工程，充分利用现有教育资源和社会力量开办培训班，对已经和即将向城镇转移的农村劳力，进行就业前职业技术培训。
第五，要完善社会保障制度。进一步建立进城农民的医疗、失业、养老等保障制度，妥善解决进城农民子女受教育的问题，为劳动力转移提供政策保障。要认真解决失地农民的社会保障问题，在征地拆迁过程中，应从农民长远利益考虑进行改革，把征地补偿费用部分用于安排就业和医疗、养老等社会保障，变一次性补偿为终身保险。
