对方山县集体林权制度改革的思考
中共方山县委书记 张国彪
多少年来，造林不见林。制约林业发展的问题之一就是林业权属不清，产权不明。方山县是林业大县，如何确保造林能见到林，真正建设成为生态县，是摆在县委、政府面前的大事。在学习实践科学发展观活动中，我重点对林权制度改革情况进行了调研。
一、方山县林改工作背景和基本情况
方山县有5镇2乡，169个行政村、14.18万人，其中农业人口11.99万人。全县总面积215万亩。林业用地169.1万亩，森林覆盖率32.62%。其中县辖林业用地87.5万亩。列入本次林改的集体林地面积为81.8万亩，其中集体林业用地64.3万亩，占78.6%，林改前通过承包、拍卖划拨小流域等形式，产权已落实到户需要完善确权的17.5万亩，占21.4%。按地类分，有林地18.6万亩，疏林地1.5万亩，灌木林地15.5万亩，未成林造林地15.1万亩，宜林地24.6万亩，其它林地6.5万亩。和北方大部分地区一样，有林地面积小，治理面积大，管护任务重，群众难受益，也是我县林业的基本情况。
方山县林改大体经历了这样四个阶段：80年代开始的小流域承包治理，共落实面积3.43万亩；90年代的“四荒“拍卖治理，共拍卖“四荒”面积12.5万亩。2003年换届以后，县委、县政府站在科学发展观的高度，重新审视方山县情，认为方山的比较优势在于生态环境良好，碧水蓝天，环境宜人。为此，我们经过反复的研究，提出了：以生态旅游强县为主体，实现农业产业化，工业现代化、旅游社会化的
“一体三化”发展战略。把建设生态强县，打造吕梁市的“后花园”，作为工作的重要目标和方向。为了彻底改善生态环境，我们率先提出实施林权制度改革，以林业产权的落实，推动方山林业的发展。要求副科以上干部率先带头购买治理“四荒”，县乡两级干部共购买“四荒”1.57万亩；2006年9月，县委、县政府组织四大班子领导各乡镇书记、乡镇长、县直有关单位参加的党政考察团，专门赴辽宁省宽甸进行了集体林权制度改革的参观学习，按照“先行试点、稳步推进”的原则，在积翠乡刘家庄村进行了试点。2008年全省林全制度改革试点工作开始后，我们主动请求承担试点任务。4月22日召开了全县集体林权制度改革动员会，标志着我县集体林权制度改革正式拉开序幕。
目前，全县48个村已基本完成集体林权制度改革试点，占到总数的28%，其余村已全面铺开。
二、林改中存在的问题
1．集体林地与国有林地纠纷较大，争议很难解决。方山县与2个省直森林经营局的4个国营林场1个自然保护区相互毗连，历史上就存在纠纷。据《方山县数字生态规划》，国营林场林地面积为55.9万亩，而实际已发证面积为75.9万亩，对县属集体的部分林地国有林场也发了证。在进行林权制度改革时许多矛盾纠纷凸显，群众意见较大，县、乡两级很难处理。
2．群众对林改积极性不是很高。林改的基本原则，其中之一就是确保农民得实惠，生态受保护。但和绝大部分北方地区一样，在方山“农民得实惠”也是一句空话，至少在近期农民很难得到实际利益。原因：一是林改分到的林地基本上是荒山荒坡或灌木林地，还需造林绿化，且治理投资大，见效慢；二是生长起来的乔木树也难变成钱（不能采伐、间伐），生态效益补偿又得不到解决。
3．林改人员与林改经费紧张。全县81.8万亩集体林地要进行改革，各乡镇林业技术人员缺少，林业局只能由包乡镇技术员和分管领导兼职进行，工作人员严重不足。根据试点村的完成情况，一个村全面实行林改需要各种费用1万多元，可是目前县、乡、村没有经费保障。
4．具体操作中存在一定困难。一是个别村合同签订内容不全面。二是有的村成立经济合作社，未进行注册，没有经济合作社的规章制度。三是以家庭承包为主林改到户的林地，亩数从几亩到几十亩不等，地形图无明显地物标志，勾绘面积很难掌握准确。
5．林地的流转还须研究出台具体管理办法。国家的林改政策虽然提到了林地的流转，但没有具体的办法。随着林权制度改革的逐步深入，林地使用权的流转将显的更加迫切，必须进快出台相关政策，以利林改工作的顺利发展。
三、林权制度改革的做法和思路
1、加强领导，健全机构，提供组织保障
按照“试点先行，稳步推进”的原则，在不断调查研究的基础上，结合中央、省委的精神，出台了《方山县集体林权制度改革实施方案》，成立了林改领导组办公室，专门负责全县林改工作。乡镇林改实施方案报县审批，村级林改实施方案报乡镇审批。实行县四大班子领导包乡镇，包试点村；抽调水利、国土等相关部门包乡镇，机关单位包下乡村，乡镇干部包村，林业局技术员包乡镇，确保每村有一名国家干部包村的多层次、多方位包乡镇、包村林改机制，从组织上、人力上、技术上保证了林改工作的顺利开展。
2、广泛宣传发动，认真摸底调查，营造良好氛围
林改工作涉及面广，政策性强，能不能顺利推行，宣传引导至关重要。必须广泛利用电视、广播、报纸、标语等形式，对集体林权制度
改革的意义、目标、原则、步骤等进行大张旗鼓的宣传，乡镇、机关单位利用中心组学习专门对《中共中央 国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》和《省委 省政府关于开展集体林权制度改革的实施意见》进行学习与研究。各级农村下乡工作队深入农村宣讲集体林权制度改革政策，并组织各村开展林业用地面积、个户已承包面积、流转林地面积等分门别类进行调查、摸底、统计，摸清家底，明确目标，使集本林权制度改革深入人心、家喻户晓。
3、因地制宜，形式多样，确保农民得实惠，生态受保护
针对林地面积大、种类繁多、权属复杂等情况，应按照因地制宜、分类指导、注重实效的原则，采取多种林改方式，具体有以下几种：
㈠已经承包确权的集体林地
A、已发放林权证的，维护林权证的法律效力，这次林改认为合法有效予以确认。
B、尚未取得林权证的，由村委负责收集合同书，交款凭证进行审核。对程序合法、双方权利义务合理、合同形式和内容规范的予以维护；对双方权利义务显失公平，合同不完善的本着尊重历史，依法办事的原则，进一步完善合同；对不符合法律规定的依法纠正。
㈡尚未承包到户，现仍由集体统一经营的集体林，采取了以下形式
①家庭承包经营
这是我县普遍推行、群众比较认可，也是最主要的一种确权方式。具体有二种形式。
A、直接分配到户。有三种办法：一是以地作价，以价分地，均利到户。先摸清本村集体林业用地面积，包括有林地、疏林地、灌木林地、未成林地、宜林地和已经确权到户的林地面积。其次经村民会议三分之二以上成员或者村民户会议三分之二以上同意，确定应分林地的人
口。然后推选村中实践经验强、威信较高的代表组成评估组，根据林地林木路途远近、质量好坏、地质地形条件，分别逐块进行评估作价，求得总价，按全村集体林地总价除以应分林地人口，得出每人应分林地的价格和每户分林地的价格，再抽签决定以户分林地的顺序，按顺序分林，每人分到价格相同但面积不一定相等的林地。二是林地均等，均地到户。根据林地林木距离远近差异不大、质量大体相同，群众讨论通过认为不用分等级的，按集体林业用地面积，除以应分人口，得出每人应分林地面积，每人分到面积相等的林地。三是好中差搭配，均地均利到户。根据林地林木距离远近、质量好坏，提前进行搭配，每户分到的林地有好有次，有远有近。
B、联户成组，村分到组，组分到户。在摸清本村现有集体林业用地面积，可分林地的人口，对集体林地评估作价的基础上，由可分林地的人口自愿组合，分成几个小组，每组民主推荐一名威信较高、有号召力的人为组长，组的成员有多有少，组分好后，根据各组自愿组合的人数，抽签决定以组分配林地的顺序和计算应分面积，把林地先分配到组，然后各组组长再负责分配到户。分配到户的顺序抽签决定或按报名的先后顺序决定。
对个户分到的林地，在村委的监管下，可依法自由组合、调换、合并、流转、馈赠。极少数人不愿意参与林改的，个户写出书面申请，村委同意批准。 ②承包拍卖形式
对林地面积少，可分林地人口多,村民不愿意搞股份合作经营的宜林地，经“全体村民会议三分之二以上成员或村民户会议三分之二以上同意”，采取公开招标、拍卖等方式承包,或留部分机动林地(机动林地面积不超全村林地总面积的10%)。同等条件下，优先本村人承包，
所得收益大部分或全部由村民享有。
③股份合作经营形式
对目前集体经营效果好且村民大多数满意而在实际分地时很难操作的集体林地，采取“分股不分山，分利不分林”的股份合作经营方式。首先对林地林木进行评估作价，根据确定的应分林地的人口，确定每人每户应分林地的价格，以价格折股、入股。或者林地面积除以应分林地的人口，每人分到可分林地人口几分之一股的林地，将来林地拍卖或有收益时按股分红。或者村成立经济合作社，每户发放股金证，由经济合作社管理，其权利义务遵循合作社章程。
4、严格程序，公平公证，做到群众满意
为了搞好林改工作，我县在调查研究总结试点村林改经验的基础上，制定出了乡（镇）级、村级林改工作程序，集体林权制度改革“均山”“均股”“均利”流程、设计出《现场界定书》、《林农征求意见书》、《集体林地承包合同书》、《公示表》、《林改流程图》等，使实际操作中有章可循。各村林改成立领导组，推举产生林地林木勘验组、评估组、分配组，并全部遵循“村民会议三分之二以上同意或村民户会议三分之二以上同意”的原则，做到了公开、公平、公证，加快了林改工作的进程。
5、强化督查，落实责任，确保林改圆满完成
这次林改工作县、乡、村全部实行“一把手”负责制，制定了时间任务安排明细表，明确了目标、任务、时间，全县林政工作任务至2009年底全部完成。成立由县委督查室牵头、政府办、纪检委、组织部、林业局参与的督查组，征对目标责任、时间任务逐项督促检查，对检查中发现的技术难点和问题予以解答指导，对包乡镇、包村单位、人员不到位、工作不到村、任务不能按时完成者进行通报批评，问责谈
话，保证了林改工作的顺利完成。
四、几点建议
针对林改工作出现的一些问题，以及林业今后发展的需要，有几点建议：
1、现有集体林面积有相当大一部分是宜林地，林地分配到户后，造林绿化需要投资，建议政府提供苗木等补助（资金补助）。
2、建议林业部门尽快完善林木采伐机制，出台简化采伐审批程序办法，避免出现树木到了成熟更新期都不能采伐的现象，（在小流域承包治理和“四荒”拍卖治理中，一些承包大户已经取的了治理成果，所栽种的树木已到了成熟更新期，但由于林木采伐审批制度管的过严，无法采伐，已经影响到了群众植树造林的积极性）。
3、林地承包到户后，造林、抚育管理、病虫害防治、森林防火、发展林下种养业，发展森林景观旅游业，需要不少资金，建议政府尽快出台林业投融资改革配套政策，加大林业贴息贷款的力度，推行林权证抵押贷款制度。
