以民为本建四有 统筹城乡惠民生
——对盐城市实施农村“四有”工程的调研省思
盐城市位于江苏东部沿海，市域面积1.69万平方公里，下辖两市、两区、五县，是江苏省土地面积第一，农村人口第一的大市。同时，盐城又是一座活力四射的、新兴的工商业城市。近年来，随着盐城沿海开发步伐的加快，经济的快速发展，财政实力的不断增强，逐步摘掉了经济欠发达地区的帽子。市委、市政府更加注重民生工作，通过实施全市农村十村示范、百村试点、千村推广农民“四有”工程创新实践，着力加快统筹城乡的社会保障体系建设步伐，在苏北率先实施了就业服务和社会保障全覆盖工程，逐步确立了盐城市社会保障统筹城乡发展工作在全省的领先地位和全国的知晓率。本文通过对盐城市创新实施农民“四有”工程的实践调研，拟对当前经济欠发达地区建立统筹城乡发展社会保障体系提出启示。
盐城市开展农村“四有”工程改善基层民生的实践探索
2007年，党的十七大报告提出“努力使全体人民劳有所得、老有所养、病有所医、学有所教、住有所居，推动建设和谐社会”。盐城市2008年起以行政村为单位，从开展基本公共服务均等化最急需的领域着手，在全国率先开展以实现广大农民“劳有所得、老有所养、病有所医、学有所教”为目标的十村示范、百村试点、千村推广“四有”工程建设，注重工作理念创新、工作机制创新、工作方式创新，进行城乡统筹的大胆实践与探索，取得了显著成效。得到了国家人力资源和社会保障部和江苏省委、省政府的充分肯定。200
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10、2011年盐城市政府连续将“四有”村建设列入为民办实事工程之一，2012年市政府提出以镇为单位，全面实现农民四有建设目标。
（一）坚持用科学发展的理念引领“四有”工程建设
1、以党的长期执政、社会和谐为目标改善人民生活
我国改革开放三十多年来，广大农民为促进经济社会发展、建设社会主义现代化作出了巨大的奉献，三十多年经济持续高速发展，GDP年均增长9.8%，GDP总量已从1978年的3600多亿元增长到2007年的24万多亿元，人均GDP已经 1 进入中等发达国家行列，经济总量与财政收入的快速增长及所具规模，已经为建立健全的社会保障体系奠定了丰厚的物质基础。现在国家提倡“反哺农村、回报农民”，党的十七届三中全会明确提出要大力发展农村公共事业，使广大农民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。根据调研可知，盐城市认真贯彻党的十七大精神，在2008年初提出了围绕全市广大农民“劳有所得、老有所养、病有所医、学有所教”四有目标，突出制度安排，规划先行；突出农村重点，城乡统筹；突出共济普惠，彰显职能的工作指导思想，巩固发展城市工作，探索实践农村工作，并在全市开展“四有”示范村建设。“四有”示范村建设，坚持以人为本、改善民生，通过促进农民就业、完善农村保障体系、提高农民社会保障水平，改善农民生活水平，缩小农村与城镇的差距，为党和政府分忧，为农民服务，让全体人民共享改革发展成果。
2、以广大农民“看得见、摸得着、享受得了”为要求保证农民利益 “四有”村建设的目的是让农民真正享有“四有”，因此盐城市将工作的着力点放在农民身上，不仅让农民听得到“四有”工作的内容，更重要的是让农民亲身感受到“四有”村建设给他们带来的好处和利益。开展“劳有所得”工作，该市转移农村富余劳动力，让“两后生”、“零转移就业家庭”、被征地农民、退伍军人等农村富余劳动力能够便捷地与本地用工企业对接，找到自己满意的工作，增加了农民的收入。开展“老有所养”工作，宣传养老保险政策，动员企业为进厂务工的农民缴纳养老保险，动员农民参加新型农保，让农民生活得到保障；开展“病有所医”工作，在有条件的地方把城镇居民养老保险向农民敞开，让农民看得起病；开展“学有所教”工作，为“两后生”、“零转移就业家庭”、被征地农民、退伍军人等农村富余劳动力提供减免费的技能培训，帮助他们掌握一技之长，迅速实现转移就业。“四有”示范村建设带给农民的利益，每一个都让农民“看得见、摸得着、享受得了”，从而赢得农民的支持和信赖。
3、以“一年一个目标、三年一个周期”为步骤推动城乡统筹发展 “四有”示范村建设要实现农民“四有”目标，不可能一年建设到位。为此，盐城市结合农村实际，制定了《全市“四有”示范村建设三年工作规划》，每个村用三年的时间初步实现农民“四有”目标。 “四有”建设年均目标分别为：村内富余劳动力80%、90%、95%以上实现转移就业；符合参加企业养老保险或 2 新型农村养老保险条件的村民参保率分别达60%、80%、95%以上；符合参加城镇职工或城镇居民基本医疗保险条件的进城务工人员参加基本医疗保险率达到60%、80%、95%以上，其他村民参加新农合；有技能培训需求的村民90%、95%、100%以上参加实用技能培训。第一年还要建立村民“四有”基础台帐，实行信息化管理；第二年、第三年要对基础台帐资料进行更新和动态维护。全市以三年建设为一个周期，滚动实施“十村示范、百村试点、千村推广”工程，即2008年实施十村示范，2009年实施百村试点，2010年实施千村推广，2011年全面铺开，以点带面，通过六年时间的努力，在2012年基本实现全市以村为单位“四有”建设目标全覆盖。
（二）坚持用切实有效的举措推进“四有”工程建设 调研可知，盐城市在改善基层民生探索实践中的主要做法是：
1、以政府推动为主体，强化组织领导
盐城市委、市政府从2009年起在全市开展“四有”村工程建设，市政府专题召开全市“四有”示范试点村建设现场推进会，对“四有”工作进行统一部署，将“四有”建设工程的责任落实给县（市、区）、乡镇两级党委、政府。县（市、区）、乡镇两级党委、政府高度重视，分别成立工作班子，出台文件，明确相关职能部门的责任，加大工作推进力度，为“四有”建设的全面试点提供组织保障。人力资源和社会保障部门作为“四有”建设的职能部门，始终竭尽全力推进“四有”工程建设。“四有”示范村建设之初，盐城市、县（市、区）两级人力资源和社会保障部门迅速搭建工作班子，分别成立了“四有”示范村建设工作领导小组，对“四有”工作进行组织推进。市人力资源和社会保障局领导班子成员建立了领导干部联系点制度，专门挂钩“四有”村，每两月就带领相关职能处室人员到村调研1次，帮助协调解决问题。县（市、区）人力资源和社会保障部门领导班子成员不仅到村调研指导，还抽调就业、养老、培训等条线的业务骨干驻村指导，蹲点帮建。各“四有”建设村也高度重视，专门成立工作班子，由村支书担任组长，村人力资源和社会保障站站长为副组长，村组干部为人力资源和社会保障协理员，全面开展“四有”建设。
2、以村级人力资源和社会保障站建设为载体，统一规范基层平台建设 “四有”示范村、试点村、推广村的村级人力资源和社会保障站，是开展“四 3 有”工作的重要载体，该市将建立“四有”示范村、试点村、推广村的人力资源和社会保障站建设作为一项基础性工作来抓，统一规范平台建设。一是统一规范村级人力资源和社会保障站建设的标准。村级人力资源和社会保障站建设必须配备一名以上的专职人力资源和社会保障员，有一间房、一台电脑、一部传真机、一部电话，承担就业培训、社会保障、权益维护三项工作，行使人力资源和社会保障的主要职能，实现“人到位、物达标、事办成”。二是统一规范村级人力资源和社会保障站的管理制度。市人社局制订下发了全市统一的《村（居）人力资源和社会保障站管理制度》，明确了村级人力资源和社会保障站的组织体系、工作目标、工作职责、工作程序、工作考核，要求所有村级人力资源和社会保障站按照这一制度要求悬挂统一格式的人力资源和社会保障站标识，将管理制度张贴上墙。三是统一规范村级人力资源和社会保障站台帐资料的建立和管理。所有村级人力资源和社会保障站都使用全市统一格式的村民家庭“四有”情况调查了解表，对村民家庭情况进行摸底调查，建立详细的村民家庭“四有”情况基础台帐资料。全市统一开发“四有”示范试点推广村村民家庭“四有”情况统计软件，将调查信息录入微机，在全市建立统一规范的村民家庭“四有”情况电子信息库。
3、以执行“八环节”工作法为关键，规范工作流程
开展“四有”工程建设，要求按照“八环节”工作法有序组织实施。一是建立平台。按照全市统一要求和标准，所有“四有”建设村都建立人力资源和社会保障站，使村级人力资源和社会保障站成为人力资源和社会保障体系当中的第六级架构，实现体系全覆盖，工作全覆盖，达到“人到位、物达标、事办成”。村级人力资源和社会保障站至少要配备1名专职工作人员，并优先选聘大学生村官担任专、兼职人力资源和社会保障站协理员，要达到有一间房、一台电脑、一部传真机、一部电话的标准。二是摸清情况。摸清“四有”示范村、试点村、推广村每家每户的情况，做到所有村民的家庭情况清、就业要求清、培训愿望清、个人技能清、社保情况清。由镇（乡）人力资源和社会保障所指导，村人力资源和社会保障站负责。三是宣传发动。向示范村、试点村、推广村的村民宣传“四有”示范村、试点村、推广村建设的标准、推进的方法、目的、意义；宣传人力资源和社会保障法律法规和政策。宣传工作由县（市、区）人力资源和社会保障部门牵头，村人力资源和社会保障站负责具体实施。四是自愿申报。由村民根据自身 4 的情况，自愿申报项目，由镇人力资源和社会保障所指导，村人力资源和社会保障站负责组织实施。五是对应衔接。将村民申报的项目与有关单位、企业衔接，由市、县（市、区）人力资源和社会保障部门负责。六是筛选初审。将村民自愿申报的项目进行筛选、初审核，由镇、村人力资源和社会保障站负责。七是公示确定。村民自愿申报的项目，经过初步筛选审核后，在村组进行公示，确定具体项目，由村人力资源和社会保障站负责。八是跟踪落实。就是对村民申请的项目，经过筛选、公示确定后，进行跟踪服务、跟踪落实，衔接到位，由县（市、区）人力资源和社会保障部门负责。
4、以沟通协调增加投入为重点，确保人员经费得到保障
由于盐城市经济基础相对比较薄弱，“四有”工程建设所需的人、财、物在很大程度上要依靠地方政府的投入。为切实解决“四有”工程建设面临的人、财、物的投入问题，市、县（市、区）两级人力资源和社会保障部门创新工作思路，积极协调县（市、区）、乡（镇）政府部门，想方设法筹措经费，为“四有”平台建设提供人力、财力保障。近几年来，人力资源和社会保障部门通过挖掘自身潜力、协调政府部门加大投入，激发“四有”村增加支出，多方筹集资金用于“四有”工程建设。在资金投入上，射阳县人力资源和社会保障部门积极协调县财政、乡镇政府，由县财政安排18.8万专项资金，各乡镇安排7.2万元经费，合计26万元用于19个村的平台基础建设。建湖县财政共投入20万元，平均每个村投入1万元。大丰市政府财政专门安排了14万用于14个试点村“四有”平台建设。阜宁县人力资源和社会保障局通过自身投入部分资金，激励镇、村自筹资金，实现了村级人力资源和社会保障站的建设目标。在人员配备上，市、县（市、区）人力资源和社会保障部门协调组织人事部门，争取大学生村官到村担任人力资源和社会保障员，提高人力资源和社会保障员的整体素质，同时解决人员经费问题。我市东台、大丰、盐都、建湖、滨海等县（市、区）人力资源和社会保障部门通过与县（市、区）委组织部门沟通衔接，已安排139名大学生村官担任村级人力资源和社会保障员。截止今年5月底，全市市、县（市、区）、镇（街道）财政部门已经投入资金1860万元用于镇村村级人力资源社会保障基层平台建设。
5、以强化宣传督查考核为手段，推进“四有”工作到位
一是强化专题宣传。通过盐城电视台人力资源和社会保障专栏节目、《盐阜 5 大众报》、《盐城工作》等媒体详细宣传报道“四有”村的具体做法和先进典型，引导各地争先创优，提升“四有”创建的整体水平。各县（市、区）、乡（镇）、村（居）也都分别通过报纸、广播、电台、板报等多种途径开展“四有”工程建设宣传活动，宣传人力资源和社会保障政策，营造浓厚的氛围。二是组织召开“四有”建设现场推进会。已先后在大丰市西团镇大龙村、建湖县颜单镇任杨村和近湖镇镇北村以及响水县小尖镇郭庄村、张集乡佑东村召开了五次现场推进会，进行现场观摩和工作部署，促进各地推进工作进程。三是开展“四有”目标推进突击月活动。先后组织开展了新农保城居保扩面征缴突击月、学有所教工作突击月、劳有所得工作突击月等活动，促进了面上“四有”目标的推进。四是开展专项督查活动。多次组织督查组到各县（市、区）检查“四有”工作进度及目标完成情况，督促各地加大工作力度。五是加大考核力度。市委、市政府将“四有”村建设纳入到目标任务绩效考核工作，对县（市、区）政府进行专项考核，出台了具体的考核办法。市人力资源和社会保障局专门出台了“四有”村建设单项工作奖考核办法，并将该工作考核作为县（市、区）人力资源和社会保障部门综合先进奖考核的重要部分。县（市、区）政府及人力资源和社会保障部门也分别制订了具体的“四有”村建设工作考核办法。部分县（市、区）还采取了县委、县政府主要领导与乡镇领导签订责任状的形式，明确乡镇领导在“四有”建设中的责任。
（三）坚持用工作实践的成果检验“四有”工程建设
1、“四有”工程建设取得的成果
开展“四有”村建设，盐城市坚持改善民生，统筹城乡发展，提高农民社会保障水平。通过五年来的“十村示范、百村试点、千村推广”“四有”村建设，农村人力资源和社会保障事业进展很快，农民的社会保障水平得到了极大地提升。
具体表现在：劳有所得方面，农村富余劳动力转移就业人数大幅增加。以2008年在10个行政村开展“四有”示范村建设为例，10个示范村总人口近3.1万人，共有劳动力近2万人。到2008年底，1.3万人从事
二、三产业，富余劳动力转移率达68%。到2009年10月，在10个示范村总人口和劳动力无较大变化的情况下，农村劳动力转移就业率上升到76%，
二、三产业从业人数比2008年底增加了近1000人。148个试点村，总人口36.5万人，劳动力22.5万人， 6 到去年10月底，二产、三产新增加就业人数达到了11.2万人，富余劳动力转移就业率由年初的不足50%上升到近80%。很多农村劳动力通过与企业对接，就近实现转移就业。建湖县颜单镇任杨村的一名妇女高兴地说：“现在我们村与我年龄差不多的家庭妇女，离土不离乡，都在村里的私营企业上班，一个月下来能拿到千把块钱，这在过去我们连想都不敢想。而且为我们办理了养老保险！”老有所养方面，企业职工养老保险参保人数和新型农保参保人数大幅增加。10个示范村2008年初企业职工和农村养老保险参保人数还不到1万人，2008年底参保人数达到1.39万人，当年底参保率在60%以上，其中参加老农保3300多人，参加新农保6635人，参加企业职工养老保险3997人。到2009年10月，参加企业职工和新型农村养老保险人数比08年底净增加1700多人，达到1.6万人，参保率达76.6%。148个试点村参加企业职工养老保险和新型农村养老保险的人数由年初的不足10万人上升到13.6万人，其中企业职工养老保险3.2万人，新农保10.4万人，参保率达到了61%。全市2108个推广村参保率已达99.9%。病有所医方面，城镇职工和城镇居民医疗保险参保人数大幅增加。10个示范村08年初城镇职工和城镇居民医疗保险参保率不足30%，到08年底，参保率达到60%，参加职工医疗保险2051人，参加城镇居民医疗保险4624人。到2009年10月，城镇职工和城镇居民医疗保险参保人数比上年底净增加4600多人，达1.13万人，参保率80%以上。148个试点村参加职工医保和居民医保人数由年初的4万多人上升到6.1万人，其中参加职工医保3.1万人，居民医保3万人，参保率达60%。学有所教方面，技能培训转移就业人数大幅增加。10个示范村2008年共对3500名有技能培训需求的村民进行了实用技能培训，培训率达到了90%以上。2009年又有2709名村民提出技能培训需求，目前已培训2590人，培训率为95.6%，培训后转移人数2311人，转移率为89.2%。148个试点村今年共有2.4万名村民提出技能培训需求，目前已培训2.1万人，培训率为88.1%，培训后转移就业1.9万人，转移率为90.4%。
2、“四有”工程建设带来的变化
根据调研可知，经过几年多时间的实践，“四有”工程建设发生了很大的变化，突出体现在四个方面：一是推进的主体发生了变化。“四有”村已经从人力资源和社会保障部门抓的一项创新性工作上升为盐城市委、市政府和各县（市、7 区）政府重抓的全局性工作，盐城市委五届五次全会、盐城市委关于农村社会发展改革的1号文件都将十村示范、百村试点“四有”工程建设作为一项重要工作进行推进。二是规模范围和影响力发生了变化。从2008年的十村示范扩展到百村试点、千村推广，今年已经进一步扩大规模，实施镇镇四有工程。 “四有”示范村建设这项民生工程，其影响力不再局限于盐城，已得到了江苏省人力资源和社会保障厅和国家人力资源和社会保障部及省委、政府领导的充分肯定。三是农民参与度发生了变化。广大农民从“四有”示范村建设启动之初对这项工作不清楚、不了解、不理解，现在是“四有”村建设家喻户晓，人人皆知，得到了广大农民群众的热烈拥护和积极参与。广大农民称赞“这是为我们农民办的一件看得见、摸得着、享受得了”的大好事、大实事。四是城乡人力资源和社会保障政策发生了变化。原先只针对城镇居民的人力资源和社会保障政策，通过开展“四有”建设，一步步向农村延伸，覆盖农民。城乡统筹已经在“四有”示范村、试点村、推广村生根开花。养老保险方面，城乡养老保险政策体系日趋完善，取消城乡界限，将城镇企业职工养老保险向农民敞开，农民可以自由选择参加新农保或者企业职工养老保险；就业方面，对农村村民实行与城镇同样的就业登记制度，只要符合条件，农村劳动力均可享受相应的就业优惠政策，小额担保贷款政策延伸到农村，农民可申请办理小额担保贷款；高龄补贴方面，农村80岁以上的农民，可领取老龄人补贴。
3、“四有”工程建设成果的检验
“四有”示范、试点、推广村建设是一项经过实践检验、并已得到广大农民支持信赖的民生工程、民心工程、实事工程，是探索人力资源和社会保障事业城乡统筹发展刚刚获得丰收的试验田。盐城市将进一步加大农村基层社会保障工作建设力度，继续滚动实施十村示范、百村试点、千村推广“四有”建设工程，给广大农民一个高质量的社会保障，为改善民生，统筹城乡发展，综合推进新农村建设做出贡献。
盐城市四有工程实践的启示—建设城乡一体的社会保障体系
温家宝总理在今年的政府工作报告中提出“把统筹城乡发展作为全面建设小康社会的根本要求，把改善农村民生作为调整国民收入分配格局的重要内容”。 统筹城乡发展已经成为各级党委、政府的头等大事，成为各地人力资源社会保障
8 部门责无旁贷的一项重要工作。加强农村基层社会保障体系建设，贵在探索实践、重在创新落实。盐城市在农村基层社会保障工作建设过程中，打破条件限制，创新思维理念，拓展服务范围，积极付诸实践，通过五年来建设农村“四有”工程的探索和实践充分证明，建设城乡一体的社会保障体系意义重大，上符合党委、政府执政为民的要求，下符合广大农民的期盼。可以说，全面推进社会保障城乡统筹工作，时机更加成熟，条件更加具备。各级政府和社会保障部门特别是经济欠发达地区只有带着使命、带着责任，尽心尽力实施好社会保障城乡统筹工作，才能切实加快推进农村全面小康建设进程。
（一）工作理念创新，明确建设城乡一体的社会保障体系的发展方向 按照“巩固发展城镇社会保障，探索实践农村基层社会保障”的思路，统筹兼顾做好社会保障工作。工作范围上，已从城镇向农村拓展。当前，就全国而言，统筹城乡总体上已基本进入以工带农、以城带乡、以点带面的发展阶段。推进的突破性工作主要在农村，解决的突出性问题主要在农民，要将城镇各项社会保障政策和公共服务逐步向农村延伸，惠及农民。工作目标上，要从“保民生”向“惠民生”转变。“保”是低水平的，是一种法定的被动的社会保障体系；“惠”是扩大范围，普惠于民，是较高水平的保障，是一种积极的主动的保障方式。要尽力而为地加快推进转变进程。工作要求上，要从“重城轻乡”向城乡并重转变。城镇社会保障起步较早，制度较为完善，保障水平较高，农村社会保障工作才刚刚起步，各级政府要在社会保障体系建设过程中，坚持城乡并重，城乡联动，协调发展，相得益彰。
（二）工作机制创新，把握建设城乡一体社会保障体系的基本原则 坚持建设社会保障体系与经济发展水平相匹配的原则。社会保障城乡统筹发展必须与经济社会发展水平及群众承受能力相适应，把握好，在保障上既坚持普惠均等又体现重点帮扶，在待遇水平上既坚持权责对等又做到充分保障。坚持“城乡有别、梯次发展、渐进统一”的原则。城乡一体化不是全民统一，更不是一蹴而就；统筹重在协调发展，是个渐进的过程。必须做到城乡有别、区域有别、不同群体有别，实施城乡大同小不同的社会保障项目，逐步缩小保障水平的差距。坚持农民自愿参保、自主选择、自由转移的原则。进行深入广泛宣传，让农民知晓统筹城乡的各种社会保障政策措施和要求，由农民根据自己意愿决定是否参 9 保；建立健全各项社会保障制度相互衔接、相互转换的政策接口，由农民根据自身能力和需求自主选择参保险种；落实并制定各种社会保险关系转移续接办法，由农民根据地域的变化转移社保关系。
（三）工作方式创新，拓展建设城乡一体社会保障体系的工作内容 注重在加快改革上动脑筋，在土地合理利用上做文章，积极探索并研究制定将农民变市民、土地换保障等一整套社会保障改革政策，推动城镇化建设，减少农民，增加收入，搞好保障，着力拓展并构建三大体系。一是构建城乡统筹的就业培训体系。增加农民收入是农村一切工作的核心，农民工资性收入是农民收入的重要组成部分。增加农民工资性收入重在农民就业创业，把农民变成农民工、把农民变成新农民重在培训。逐步建立“政策统
一、标准一致、服务均等”的城乡一体统筹就业培训体系。二是加快建立像城镇居民一样的就业培训扶持政策体系，将国家和省出台的适用于城镇劳动者的就业（创业）培训补贴、免费职业介绍、小额贷款担保、社保补贴、岗位补贴等各项优惠政策最大限度的向农村延伸。推动实施劳动预备制培训制度，做好新生代农民工免费培训工作，增强农民就业创业能力，鼓励农村劳动力就地就近转移，引导农民有序外出务工，将更多的农民变成农民工。三是构建城乡统筹的人力资源和社会保障公共服务体系。做好城乡统筹工作的基础是乡镇、村人力资源和社会保障平台。逐步建立“架构完备、信息互通、资源共享、功能齐备”的城乡统筹公共服务体系。
在统一的管理服务体系框架内，将资金、网络、平台、人员、政策等各种人力资源和社会保障资源优先向农村配置，从而为人力资源和社会保障城乡统筹提供基本保障。构建城乡统筹的社会保障体系。加快建立“广覆盖、多层次、城乡贯通、可转换衔接”的城乡统筹的社会保障体系。进一步完善养老保险政策，将有条件的农民、农民工、城镇居民，以及各类灵活就业人员纳入企业养老保险覆盖范围。全面实施新农保城居保全覆盖工程，并以此为突破口，带动老有所养、劳有所得、病有所医、学有所教“四有”目标的实现，从而使基层广大农民真正得到”看得到、摸得着、享受得了的实惠，真正感受到党和政府的温暖，享受到科学发展的成果，以切实加快社会主义新农村建设步伐，为构建社会主义和谐社会奠定坚实基础。
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