关于《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的补偿问题的几点思考
新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三章第十七条规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：
（一）被征收房屋价值的补偿；
（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；
（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。”这条关于房屋征收过程中补偿范围的规定引起了网友的热议。北京大学法学院教授姜明安对此也提出了几点质疑，其中关于对为什么只补房价不补地价的分析十分全面。姜明安教授认为目前土地使用权四种形式：一是向政府买地的，有70年使用权，如果只用了10年就要被征收，那么政府是不是应当补那60年的地钱；二是购买的开发商的房子，买房时价格里面很大一部分就是地价；三是继承的祖宅，这个土地使用权一般都是私人的，那么政府征收房子时就应当对地价部分给予补偿；四是有些房子是在政府划拨的地上盖起来的，可能被当没有地价，如果购房时没有地价成本，那么不补偿
1 地价也还算合理。
笔者认为姜明安教授对该规定的分析虽然比较全面，但亦有不妥之处。从本条规定看，对房屋的补偿确实仅限于房屋成本价值，但是条例第十九条规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。”从该条表述看，对被拆迁房屋的补偿标准等同于同类型房地产的市场价格，而在实践中这一价格就包括了国有土地使用权的价值。姜教授的分析仅仅从第十七条规定出发似乎与立法本意不符。
另从法理的角度分析，笔者认为《国有土地上房屋征收与补偿条例》属于行政法，调整的是政府与被拆迁人不平等主体之间的的法律关系。从这个角度分析，首先，该条例规定重点是对政府行驶行政权力实施征收行为的规范和限制。就政府征收行为本身来说应该是“无偿的”，只要为了“公共利益”，政府征收行为本身就具有强制性，并应产生影响行政相对人民事权利的法律效果。因此在征收行为启动的上，关键点在于对政府为“公共利益”征收的监督。其次，关于补偿范围和补偿标准的规定也带有行政法律关系的特有性质。姜教授对补偿范围的质疑主要是从保
2 护被征收人个人利益的角度提出的。如果单从保护被征收人利益角度分析，姜教授的质疑是正确的，并且从条例规定看，这方面还有很多漏洞和不足之处。但是从这个角度分析，往往又会让我们陷入过分强调保护被征收人民事权益的陷阱，而忽视了“个人利益”小于“公共利益”这一基本论断。最后，从利益这一法律基本要素看，该条例全文本质上就在处理国有土地房屋征收过程中如何平衡“公共利益”和“个人利益”这一基本问题。笔者认为，条例无论是对公共利益的限定还是强调对被征收人合法权益的保护，立法者始终还是坚持了让政府行政行为始终在法律框架下运行这一基本立场，只不过通过让利益相关者积极参与、充分监督的制度设计实现让大多数人满意、让大多数人能够承受的政治意义。
