彬县农村综合改革综述
彬县位于咸阳市西北部,泾河中游地区，全县面积1185平方公里,辖13镇3社区247个行政村,总人口34.5万人，其中农业人口29.3万。2010年,全县实现财政总收入15.53亿，较上年增长47.5%，其中地方财政收入5.06亿，农民人均纯收入5121元，实现地方生产总值80亿元，增速达到33%，在全省县域经济社会发展综合考核中位居第9名，顺利跨入陕西十强县行列。
彬县是农村税费改革的受益者，是农村综合改革的先行者。2002年，彬县按照省市统一部署，全面启动了农村税费改革。从取消 “三提五统”和农村教育集资等专门面向农民的各种收费入手，采取多种措施，清理整顿各种摊派及达标升级活动，规范农村税费制度，有效遏制了农村“乱收费、乱集资、乱摊派”现象，大幅度减轻了农民负担。变费到税直到全面取消农业税和农业特产税，彬县农民不仅实现了前所未有的“零负担”，为全县农民人均减负 元，而且通过实施粮食直补、小麦良种补贴、农民购买农机具补贴等一系列惠农政策措施、以及新农保、新农合的广泛实施，直接为农民人均增收762元。
2006年全面取消农业税，标志着延续了2600多年的农业税正式退出历史舞台，农村税费改革取得阶段性成果，并由此转入农村综合改革历史阶段，公共财政覆盖农村步伐明显加快。2005,我县被确定为省市农村综合改革试点县；2007年在全市率先完成了乡镇机构改革、农村义务教育管理体制 1 改革和县乡财政体制改革为主要内容的“三大改革”。乡镇机构改革取得显著成效，农村义务教育体制改革取得新突破，全县6.45万名中小学生从“两免一补”政策中受益；县乡财政管理体制改革平稳推进，加强了县级财政调控和监管能力，有效缓解了县乡财政困难、保证了基层运转。2008年，在全省率先化解了3347万元的“普九”债务，维护了社会和谐稳定，捍卫了政府形象。2009年，成为全省首批村级公益事业建设一事一议财政奖补试点县之一，三年共申报578个，到2011年6月底，共完成一事一议项目460个，项目涵盖村内道路硬化、村内小型水利、村内人畜饮水、村内公共环卫设施、村内公共绿化、需村民筹资的电力设施、农田水利设施共7大类，申请财政奖补资金 万元。项目覆盖到全县13镇3社区247个行政村。村级公益事业建设一事一议财政奖补政策，极大地激发了农民自觉开展农村公益事业建设的热情，全县29万农村群众了生产生活条件得到改善，促进了基层民主政治建设，成为社会主义新农村建设的重要抓手，是中央出台的又一项德政工程、民心工程。
乡镇机构改革不断深入
为巩固税费改革成果，2007年，彬县在全市率先实施乡镇机构改革。按照完善社会主义市场经济体制的要求，改革与农村生产力不相适应的上层建筑和生产关系，规范乡镇机构设置，推进政府职能转变，强化乡镇服务功能，加强基层民主政治建设，促进农村经济社会全面协调可持续发展。一是改革乡镇行政机构，对乡镇实行分类管理,核定编制,实行 2 党政领导交叉任职,精简职数,提高行政效能。二是改革乡镇事业单位，按照公益性职能与经营性职能分开的原则，保证公益性、放开经营性,并对职能相近或相同的机构进行调整规范。乡镇事业单位人员编制实行总量控制，按人口1/1000的比例核定总量。为了保障人口较少乡镇各项服务工作的正常开展,县上在不突破编制总量的前提下,对各乡镇事业编制进行统筹调控。三是清理各类临时人员，并将公务员岗位的非干部人员清退出公务员岗位，参与乡镇事业单位人员的竞聘。乡镇机关公务员实行竞争上岗，乡镇事业单位人员实行竞聘上岗，优化乡镇人员结构。
通过乡镇机构改革，全县乡镇办事机构减少到16个，行政编制数402名，较改革前编制480名减少78名；乡镇事业单位减少到4个，编制330名，较改革前编制420名减少90名；16个乡镇党政领导职数由以前的131名减少到97名，减少了25.2%;乡镇党政班子凝聚力、战斗力显著增强，为实施乡镇机构整体改革奠定了良好的基础。
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财政管理体制不断完善
按照构建公共财政体制的要求，理顺基层财政体制，增强基层政府保障能力，稳步推进“乡财乡用县管”和推行“村财乡管村用”管理方式改革，不断提高基层财力保障水平改革。实行“预算统编、帐户统设、资金统调、集中收付”。一是把原属乡镇级财政收入的工商税、耕地占用税和契税等作为县级收入，由县上统一管理，县上不再给乡镇下达任何 3 收入任务，预算外收入实行“收支两条线”管理。二是撤销乡镇政府在金融机构开设的所有帐户，新设工资、基本支出、预算外资金和经费支出四个专户，办理相关业务，实行“帐户统设”，三是按照资金调度权上移、既得财力不变的原则，县财政对乡镇的财政资金实行统一调度，乡镇财政支出按照先重点、后一般，优先保障人员工资的原则，按进度予以拨付。四是专项资金实行“直通车”，由县财政直接拨付至项目实施单位，财政部门跟踪监督。
建立县级基本财力保障机制，提高乡镇政府公用经费；规范村级公用经费核拨标准和村干部职数设置，并大幅度提高了村干部生活补贴标准。2010年，我县在连续4年提高村干部工资及生活补贴标准的基础上，制定了新的村干部生活补贴调整方案，形成村干部生活补贴与乡镇经济发展水平同步增长的长效机制，实行村党支部书记、村委会主任生活补贴分别按上年农民人均纯收入的2倍，村文书生活补贴按上年农民人均纯收入的1.5倍来核定本年度生活补贴总额。全县247个行政村741名村干部平均月生活补贴提高到820元，对现任的49名优秀村干部及5名副科级村干部在享受上述补贴标准的基础上，每人每月再增加500元专项补贴，由此，村干部最高可领到1500元；为确保村级组织正常运转，县财政按千人以上村每年1.5万元、千人以下村1.2万元的标准，核定村级公用经费，村均经费达到4.4万元，高出全省核定标准1.9万元。
财政体制改革规范了乡镇政府理财行为，理顺了工商 4 税征管体制，净化了农村税收环境。改革同年上半年，全县工商税收类征收入库4262万元，比上年同期增长了94% ；堵塞了财务管理漏洞，降低了乡镇行政成本，当年乡镇仅招待费一项就比改革前降低了30%。
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农村义务教育改革稳步推进
随着农村税费改革的推进，我县为保障农村义务教育经费投入需要，实施了农村义务教育经费保障机制改革，把农村义务教育全面纳入公共财政保障范围。同时，开展农村教师、教育资源配置等相关制度综合改革，逐步形成了“分级管理、以县为主”的办学体制和以政府投入为主、多渠道筹措资金的投入体制。
一是建立农村义务教育经费保障机制，切实保障农村中小学的办学需要。在坚持教师工资统一发放，保证全县教师工资足额按月领取的基础上，加大财政对教育转移支付的支持力度，农村税费改革的转移支付资金50%用于教育，以弥补教育公用经费的不足，农村中小学校校舍建设和危漏改造所需经费列入财政预算，减轻乡村两级和农村群众的办学负担。
二是落实“两免一补”制度，规范农村义务教育的收费管理。对全县九年义务教育阶段学生全部免除学费，对农村家庭经济困难的农村中小学生免除课本费，对困难家庭的寄宿生适当补助寄宿生活费，仅此三项，全县增加专项资金支 5 出903万元，6.45万名九年义务教育阶段学生人均减负140元左右。
三是优化师资结构，稳定农村教师队伍。针对农村中小学教师缺编较多的实际，及时调整全县中小学教师编制，先后招聘1053名师范类大中专毕业生和持有教师资格证的代课教师充实到各级各类学校，既解决了农村学校教师缺编问题，又促进了高校毕业生特别是师范类大中专学生的就业，维护了社会稳定。教师学历合格率由原来的61%一跃升至94.8%。
四是加快农村小学布点调整，优化农村教育资源配置。按照“积极稳妥、统筹规划、分步实施、合理配置、规范管理”的原则，结合人口分布与预测，经济社会发展现状与趋势，撤销各类小学51所，合并教学点63所，全县投资3020万元，改造危漏校舍2489间5.6万平方米，极大地改善农村中小学办学条件，提高了农村中小学办学质量。
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乡村债务化解工作稳妥推进
农村税费改革之后，乡村不良债务成为影响农村经济社会又好又快发展的一个突出问题。各级政府的高度重视，中、省、市县综改部门都将清理化解乡村不良债务纳入工作重点，摸底调研、制定方案，积极稳妥推进乡村债务清理化解工作。县委、县政府也一直把化解不良债务当作推进和谐社会的头等大事来抓。一是清理债权债务关系，重新核定债务数额，实行分类处置，落实偿债责任，积极消化，实行“三 6 个禁止”，强化源头控制。二是建立健全债务考核机制，把化解乡村债务问题纳入各级干部业绩考核指标，并实行乡村主要干部离任责任审计制度，严格落实债务责任追究制，推行以奖代补政策。三是规范乡村财务管理，建立健全财务制度，完善“村财村用乡监管”和“乡财乡用县监管”制度，村财、乡财收支公开，接受社会监督。四是积极争取上级财政对化债工作的支持。
2008年，县财政通过压缩其他开支、先期垫付、争取上级资金支持等多种措施，在全省率先化解了3347万元的“普九”债务，约400名农村债权人受益，维护了债权人的利益，捍卫了政府的形象，而且有效缓解了农村社会矛盾。维护了正常的教育教学秩序。2010年，县委县政府为解决乡村群众最关心，最棘手的问题，为促进农村经济社会提速发展扫清障碍，再次将乡村历史债务化解列为工作重点，安排综改部门对全县乡村两级债务进行了深入核查和摸底。调查结果显示，截止2010年7月，我县乡村两级负债总额高达16293.62万元，其中村级负债9401.01万元，村均负债38.06万元。2011年，县财政预算安排300万元用于债务化解试点。经充分调研，制订出台了全县化解村级不良债务试点方案，计划在债务底子明晰的龙高、北极、太峪3个镇进行试点，对试点村2005年12月31日以前因垫交农业税费、累欠村干部工资、兴办村级公益事业等形成的村级不良债务进行全面化解，积极探索化债思路，为一下步全面化解村级债务积累丰富经验。8月16日，全县召开村级不良债务化解试点工作会， 7 已对本次村级不良债务化解清理试点工作作了具体安排部署，各项化债工作已全面铺开。
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一事一议财政奖补政策普惠民生
一事一议财政奖补试点工作是国家为解决税费改革后村级公益事业建设中资金投入量偏少、群众筹资筹劳建设家园的积极性不高这一突出问题而实施的一项惠农新政。2009年，我县成为全省村级公益事业建设一事一议财政奖补政策首批试点县。在实施“一事一议”财政奖补项目中，我县始终坚持阳光操作，规范运作。
一是规范实施标准。在充分学习借鉴试点成功省、市、县、区的基础上制定《彬县村级公益事业一事一议财政奖补工作方案》。同时，配套制定了《实施细则》、《项目管理办法》、《资金管理办法》等一系列规范性文件，为实施“一事一议”工作提供了一把尺子；
二是规范资金管理。对村级公益事业建设“一事一议” 财政奖补资金，实行专户管理、专款专用、专账核算, 封闭运行，并实行镇级报账制管理办法，确保每一笔资金产生最大的民生效益；
三是规范考核验收。项目建成后，实行“谁验收，谁负责”、“谁出问题，谁担责”制度。彬县综改办始终坚持会同林业、农业，水利，城建，交通、纪检、财政等7家成员单位赴项目村组，现场测量、现场打分。严格按照“八不予”的要求 8 进行审验。对不合格项目责令限期整改，并提请县政府把一事一议纳入全县目标责任制考核范围，实行末尾退出机制。
2009年到2010年两年间，来共指导全县16个乡镇247个村，积极实施村级公益事业建设一事一议财政奖补试点项目330个，累计投资14250.36 万元，群众筹资3581万元，筹劳折资6345.3万元，村集体投资30.5万元，部门帮扶资金262.6万元，整合支农项目资金227.4万元，申请各级财政奖补资金3803.56万元。共新修村内道路 222.13公里，铺设自来水管道 299.5 千米，新建、改建、扩建村级文化活动广场 114 个，整修面积达13.7万平方米，绿化村庄 95个，村庄环境整治6万平方米，栽植绿化苗木9.2万株，电路改造 7个村，建成人畜饮水机井3眼，安装太阳能路灯128盏， 使35万群众直接受益。2010年5月，成功筹办全省村级公益事业建设一事一议财政奖补试点工作现场会。
2011年共申报实施一事一议财政奖补建设项目248个，截止目前已完工、验收160个。项目总投资6802.6 万元，群众筹资2061.8万元，筹劳折资2473.3万元，各级财政奖补资金2267.5万元。新修村内道路171公里，铺设自来水管道 102.6 千米，新建、改建、扩建村级文化活动广场 29个，整修面积达95837万平方米，绿化村庄 6个32065平方米，修筑标准化水泥排污渠824.9千米，低压改造5个村，更新线路4320米，安装太阳能路灯42盏， 使20.6万群众直接受益。
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财政“两基”建设成效显著
随着农村综合改革的深入推进，党和政府大力实施强农惠农政策，面向农民的直接补贴和支农项目资金逐年增加，乡镇财政职能实现了重大转变，其公共服务保障职能、会计核算职能不断强化，涉农项目资金监管任务明显加强。2009年以来，我县紧紧围绕规范乡镇财政工作行为，提高乡镇财政理财水平和服务质量为目标，实现乡镇财政科学化、精细化、规范化管理为目标，通过加强环境设施、制度建设和干部队伍等软硬件建设，努力将财政所建成环境优美、设施齐全、工作规范、管理有序的基层财政所，为县域经济社会发展坚实的财力保障。
一、理顺机构人员隶属关系。2007年，为适应乡镇财政管理体制改革的需要，对乡镇财政所机构、人员及业务隶属关系进行规范。全县16乡镇16个财政所和16个乡村财务服务中心，属县财政局的派出机构，其人权、事权、财权归口财政局管理，不再参加乡镇政府日常工作。
二、加强硬件基础设施建设。2009年以来，按照体现公共服务和政务公开的原则，投资180多万元，先后建成龙高、太峪、北极，底店等9个标准化财政所，租用外单位闲置空房，改建成义门、水口、城关3个标准化财政。为建成的标准化财政所合理配备办公用房和设备，分设履行基本职能需要的办公室、档案室、为民服务大厅（窗口）及必要的配套用房，实行“宿办分离，两室一厅”柜台式办公，配备生活必需的食堂、澡堂、洗手间、图书室及必要的文体娱乐设施， 10 设置规范的政务公开栏、对外宣传栏或便民服务橱窗，统一设计制作门头和标识，统一制作服务监督台、意见征询箱，统一刷写财政文化墙。办公场所内务整洁，环境优美。新落成的标准化财政所基本实现了 “一个窗口”受理、“一站式”办结、“一条龙”服务。
三、规范人员和业务管理。一是充实人员队伍。2009年7月，通过人事部门选调42名具有会计专业教育背景、能熟练操作计算机的业务骨干充实到乡镇财政所。目前全县13镇3社区共有工作人员87名，每所4到6人，其中大专以上学历51人，占59%，40岁以下70人，占80%;二是狠抓业务培训。有计划、有重点、分层次、分年龄、多形式地开展干部培训工作。2010年，安排50万元，赴西安财经学院，分两期对87名乡镇财政干部进行为期一个月的集中封闭培训；每年春训会期间，聘请省内外大专院校专家学者、省市财政部门领导就财政金融知识等以讲座的形式开展培训；选派部分财政所干部赴安徽，河北、内蒙等省份考察学习取经；针对基层财政业务出现的新问题、新政策等适时开展培训，先后对全体乡镇财政干部进行了公文写作、国有资产管理法规、非税收入、乡财乡用县监管、村财村用乡监管系统软件及惠农补贴一折通系统软件培训；2011年4月，对全县247个村报帐员、32名村财工作人员进行了村级财务暨惠农补贴“一折通”政策知识培训，3年来共举办各类培训班12期；三是强化管理。以激励约束为重点，着力加强绩效考核制度建设。为使乡镇财政所管理有章可循，从文明用语、资金管 11 理到办事流程等十个方面制定了切实可行的规章制度，在财政所内建立起首问责任制及激励约束机制，完善工作程序，规范管理，强化监督。2009年，出台《财政所目标责任制考核办法》，共6大类40小项考核细则，按季度考核，实行定量考核与定性考评相结合、指标考核与群众评议相结合，严格落实末尾淘汰机制；2010年3月，几经调研，下发《关于进一步加强财政所管理的通知》，分别从人员管理、业务管理、资产管理、经费管理和档案管理五个方面进行细化，扩大了财政所管理的范围。同时，加强作风建设、反腐倡廉建设和财政文化建设，树立勤政为民、廉洁高效的工作作风。
为推进“两基”建设，全面完成标准化财政所建设任务，今年8月16日，经过充分酝酿准备，全县标准化财政所建设推进会如期召开，会议对全县标准化财政所建设推进工作作了具体安排部署，印发了《彬县标准化财政所建设实施方案》，按照实施方案，协调各镇及社区、国土规划、城建部门层层落实责任，计划2011年底全部完成其余7个标准化财政所建设任务。
回顾农村税费改革到农村综合改革的光辉历程，我们取得的成果来之不易，积累的经验弥足珍贵。站在十二五规划的新历史起点上，立足县域经济社会发展的新阶段，我们将根据中省市关于农村综合改革发展的总体部署，以加快统筹城乡经济社会发展一体化新格局为目标，以逐步清理化解乡村公益性债务、贯彻落实村级公益事业建设财政奖补政策、改革农村公共产品供给体制为切入点，创新财政管理体制机 12 制，着力解决上层建筑与生产力发展不相适应的突出问题，深入推进农村综合改革并不断赋予其新的内容，高质量地服务于社会主义新农村建设。
