一、三农问题--城乡二元结构的由来
20世纪50年代初期，我国进行大规模经济建设。为了在以农业经济为主体的基础上实现工业化，我们学习苏联社会主义模式和经验，逐步建立并形成了计划经济体制。这个体制是一个庞大的体系，城乡二元结构体制是其中的一个重要组成部分，是为计划经济体制服务的。
所谓中国的城乡二元结构体制，是指在全国实行城乡分治的户籍制度，把全部居民分成农业户口和非农业户口，一经登记入册，一般就不能变更。非农业户口的人从事
二、三产业，基本上都居住在城镇，称为城市居民。农业户口的人从事农业，绝大多数都居住在农村，称为农民。1960年代初，国家实行严格的户籍管理制度以后，农业户籍人口很难转为非农业户口，或成为城市居民。政府对城市、对市民实行一种政策，对农村、对农民实行另一种政策。例如，在城市实行生产资料的全民所有制和大集体所有制，在农村则实行生产资料的集体所有制;再如医疗卫生，在城市对公务员、干部实行公费医疗，对工人实行劳保医疗，在农村对农民则实行合作医疗，农民自费。还有像就业、教育、社会保障、住房、基础设施等民生事业方面的政策也都是不一样的，学者对此概称为“城乡分治，一国两策”。
这种体制来源于苏联集体农庄体制，但与之并不相同，苏联的集体农庄规模只相当于人民公社之下的生产大队，不实行政社合一，也没有我们城乡分治的户籍制度。
二、城乡二元结构的木质特征
中国的城乡二元经济社会结构的本质特征是，把全国的公民分成两类，对城市居民和农民实行不平等的政策。在整个一五计划期间，国家推进以重工业为主体、资金密集型的工业化建设，除了对农业挤压和剥夺外，别无它法。一旦这种挤压和剥夺慢慢成为一种发展路径依赖，就形成了城乡二元社会结构体制。在这样的社会结构里，城乡居民享有不同的社会福利和公民权利。长期实行这种不公平、不合理的城乡二元结构体制，严重压抑了广大农民的生产积极性，束缚了生产力的发展，致使农业生产长期徘徊不前，农民生活困苦，连温饱都不能解决，农村落后，城乡差距越来越大。
城乡二元社会结构的另一个特征就是城乡居民之间的社会区隔。这种社会区隔不仅仅包括城乡居民就业、居住区域的分割，也包括市民和农民身份间社会流动的不可逾越性。自20世纪60年代初户籍制度成为严格限制农民到城市就业的社会管理制度以来，由农民身份变为市民身份仅有考学、参军等很窄的渠道，农民向市民身份转化几乎成为不可逾越的鸿沟。但纵观各国由农业社会向工业社会转型的过程中，农民向市民转化是工业化发展的一个必然。我国尽管在改革开放以后，尤其市场经济体制确立以来，农村人口向城市流动就业得到了市场的认同。但是由于以限制农村人口向城市流动为主要目标的户籍制度并没有得到根本性的改革，原有的城乡二元社会结构如电脑复制般地又嵌入在城市社会生态中。城市居民与农民工虽然工作、居住一地，但在选举、保障等各种权利的享有上依然是二元的。尽管由于市场机制的介入，城乡居民社会区隔由以前的刚性特点慢慢出现了弹性，但这种社会区隔依然存在。
城乡居民的这种社会区隔直接影响了城乡劳动者的自由流动，人为地遏制了中国城市化进程。目前我国城市化水平明显滞后于工业化水平。按照现代化的各项指标计算，我国工业化水平基本达到现代化的中后期，而城市化水平虽然从数量上看已经超过50%，但从发展质量来看，我们的城市化还处于现代化的初期水平。根据现代化的规律，城市化本来是伴随着工业化的发展而同步发展的。因此，尽早破除城乡居民社会区隔的二元社会结构体制，是推进中国城市化、现代化必须要解决的问题。
三、破解城乡二元结构的几次实践
1978年改革开放，农村率先改革，实行家庭联产承包责任制，恢复了农业生产的家庭经营形式，农民获得了土地等生产资料的自主经营权，得到了实惠。不久又解散了人民公社，重建乡镇村的体制，这是对城乡二元结构体制的一次冲击，极大地调动了农民的生产积极性，农业连年丰收，农民收入大幅增加。但农村改革进入到流通领域、城乡关系等重要方面时，就遭到了强烈的抵制，曾有几次农民要求改革户籍制度，都遭到了否决。城乡二元经济社会结构体制被保持了下来。
农村实行了家庭联产承包责任制之后，出现了两个结果:一是农产品大量增产，二是农业剩余劳动力大量涌现。这应该是发展工业化、城市化的大好时机。但这时城市的经济体制改革才刚刚启动，城市的待业劳动力还很多，特别是户籍制度改革还没有动，城门还对农民紧闭着。于是就有了三项中国特有的新生事物产生:一是乡镇企业，二是农民工，三是小城镇。这是在户籍制度改不动、城乡二元体制不变革的背景下，不得已而为之的权宜之计。20世纪80年代初期到90年代，乡镇企业的崛起使农村经济发展很快，农村剩余劳动力有了出路，农民收入也有很大增长，一大批小城镇空前繁荣。1990年代，城市经济体制改革逐步取得成效，特别是邓小平南巡讲话发表之后，城市的
二、三产业大发展，需要大量的劳动力。于是数以千万计的农民工涌入城市，涌向东部经济发达地区，原来的农民工是以离土不离乡为主的，到20世纪90年代中后期，则以离土又离乡为主了。到2012年，据有关部门统计，农民工总量为2.626亿人，其中离土又离乡的农民工超过1.633亿人。大量的农民工进入城市，为中国经济发展注入活力，创造了巨大的财富，这是中国经济持续繁荣的一个重要原因。但是，这种农民工体制导致了虽然他们干的是产业工人的工作，却还是农村的户籍、农民的身份，因此收入很低，过着两栖的生活。农民工在城里得不到应有的公共服务，享受不到应有的社会保障和权利，也融不进城市。从体制上分析，原来的城乡差别在空间上是分开的，农民工常住到城里，我们对有户籍的市民实行一种政策，对农民工实行另一种政策，实际就成了城市内部的二元结构。这样不公平、不合理的体制，致使社会问题、社会矛盾乃至社会冲突多发、频发，成了中国特有的城市顽症。
进入新世纪，中共十六大以来，党中央明确把解决好“三农”问题放在全党工作重中之重的位置，提出统筹城乡经济社会发展的方针，建立“以工促农，以城带乡”的长效机制，彻底废除农业税费，给种粮农民多种直接补贴，大量增加对农村的投入，进行大规模农村基础设施建设，恢复推行新农村合作医疗，实行农村义务教育，在农村推行低保和新型工伤保险制度。所有这些强农、裕农、惠农政策的密集出台，调动了农民的生产积极性，推动了农业生产的发展，实现了粮食总产九连增，农民收入实现九连加。农民生活有了很大的提高，农民是满意的，对此作了很高的评价。
这十年，党和政府一开始就把解决好“三农”问题列为全党工作的重中之重，并付诸实践，贯彻落实了，也切实解决了一部分问题，这是应该充分肯定的。但是，还应该看到:我们虽然取得了很大成绩，为此投入了很多力量，作了很大努力，付出了很大的代价，而成效则不如我们的预期。例如，早在2002年中共十六大报告中，就提出要逐步扭转工农差别、城乡差别和地区差别扩大的趋势。十几年过去了，这三大差别不仅没有缩小，反而是扩大了。2001年的城乡居民收入差距为1:2.9，2012年扩大为1: 3.13。又如，我们想解决农民工的问题，为此，2006年还专门发了文件，确实也解决了一部分问题，农民工的处境有所改善。但是，现在农民工越来越多，在新形势下，农民工问题越来越复杂，由农民工引起的社会矛盾和问题也越来越多，就因为农民工体制并没有从根本上得到改革。更有甚者，随着经济快速增长，城镇化加速发展，人民生活水平不断提高，再加上我国总人口众多，每年仍有600多万的人口净增长，对粮食和农产品的需求增长很快，对农业生产的压力很大。近几年，我国每年净进口6 000多万吨粮豆，有人折算，相当于进口了6亿亩耕地的产量。现在农产品的供求现状已相当严峻，既定的粮食和主要农产品基本自给的方针，受到了严重挑战。
四、破除城乡二元结构体制，是解决‘住农”问题的根木途径
自从我们开展大规模经济社会建设以来，从第一个五年计划开局，至今正好60年，一个甲子。历届党和政府，一贯重视农业，关注农村、农民问题的解决，为此投入了大量的人力、物力和财力。因此，取得了很大成就，保证了粮食和主要农产品对十多亿人口的生活和国民经济发展需要的供给，才有了今天中国的繁荣和兴旺，这可以说是发展中国家实现现代化的一条基本经验。但是，直到现在，我国的“农业基础仍然薄弱，最需要加强;农村发展仍然滞后，最需要扶持;农民增收，仍然困难，最需要加快”[#]。2012年，全国仍有34%的劳动力在从事农业，生产的粮食和主要农产品已不敷供给，当年只创造10.1%的国内生产总值，占总人口近50%的农民人均纯收入只有城镇居民可支配收入的31.9%，农村和城市的差距仍然很大。这一切同我国已是世界第二大经济体的地位，同经济结构已处于工业社会中期阶段的水平，同我国整个经济仍在持续快速发展的要求，是很不相称的。
我们如此重视解决“三农”问题，为什么总是解决不好，解决不了呢?历史的经验表明，凡是一个问题不是一地一县存在，而是普遍存在，不是一时存在，而是长期存在，而且是久而不决的问题，那就不是一般的工作问题，而一定是体制性问题、结构性问题。这类问题靠改进工作、加强领导是解决不了的，必须通过改革体制，调整结构才能解I}o‘三农”问题就是这样一类的问题。
“三农”问题之所以难解决，是我国农村从土改以后就按照计划经济体制的要求，把农民组织到高级农业合作社、人民公社的体系里，逐步形成了城乡二元经济社会结构体制的结果。这种城乡二元结构体制，是为计划经济服务的，限制、束缚了农业、农村、农民的发展。改革开放以后，中国实行社会主义市场经济体制，经过三十多年的努力，在城市、在二三产业方面已经破除了计划经济体制的束缚，已经基本建立了社会主义市场经济体制，但因为各种原因，城乡分治的户籍制度和集体所有的土地制度等重要体制还没有改革，所以在农村城乡二元结构的体制还继续在进行着，这就是我国三农问题久解不决的根本问题。
党的十八大报告指出:‘城乡发展一体化是„„加快完善城乡一体化体制机制，促进城乡生产要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。”在完善的社会主义市场经济体制条件下，这应是题中之义。城乡的体制机制理应是一体的，城乡要素理应平等(等价)交换，公共资源理应在城乡均衡配置。十八大所以要强调这几条，就因为现在的体制机制还不一体，要素交换还不平等，资源配置还不均衡，这就是还存在着城乡二元结构的体制。因此，要实现城乡发展一体化，就一定要破除城乡二元结构的体制，这是解决“三农”问题的根本途径。
早在20世纪80年代后期，我国的学者就提出城乡二元结构是农业、农村、农民问题的症结所在，并提出了要破解的建议，至今已二十多年了。2002年，十六大报告中就指出“城乡二元经济结构还没有改变”的问题;2003年中共十六届三中全会明确提出要“建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制”;2007年中共十七大报告提出“要形成城乡经济社会一体化的新格局”;2008年中共十七届三中全会专门讨论“三农”问题，并就若干重大问题做了决定，指出:“特别是城乡二元结构造成的深层次矛盾突出”，明确点出了城乡二元结构是“三农”问题的病根，并且指出:‘我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，加快进入改造传统农业，走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构，形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。”这是一份很重要的解决“三农”问题的文件，可以说是新世纪以来最好的一份“三农”文件，可惜，文件刚刚传达、公布，国际金融危机接踵而至，人们转向应对金融风暴，这份会议文件的精神和任务因此没有得到很好的贯彻落实，有些应该解决的问题又被拖延了下来。
五、根除三农问题的三项重要举措
总体来说，经过多年探索，‘三农”问题的病根是城乡二元结构，解决好“三农”问题根本途径是必须破除城乡二元结构，实现城乡一体化。多年来的实践表明，城乡二元结构已经渗透到中国经济社会的方方面面，特别是还与城乡社会各阶层的利益关系纠结在一起，是根深蒂固、盘根错节。城乡二元结构体制可以说是计划经济体制在农村的最后一个堡垒，改革的难度很大、阻力很大。但又非改不可，不破除城乡二元结梅‘生农”问题就解决不好，解决不了。必须从根本上彻底地破除城乡二元结构，才能使农村也转到社会主义市场经济体制的轨道上来，实行城乡一体化的体制机制，才能从根本上解决“三农”问题。这里可以用一句古话:‘鲁难未已，国无宁日”来形容当今中国存在城乡二元结构的状况，是很恰当的。
前面讲过，我们曾经实践过，在城乡二元结构的框架下采取权宜之计，用变通的办法，办乡镇企业、建小城镇、用农民工体制，虽然一时取得了很大的成绩，但付出了很大的代价，产生了很多问题，留下了很多很严重的后遗症，实践证明，这并不是成功的，因为这不符合经济社会发展规律。前述十六大以来，我们采取了诸多强农、裕农、惠农政策，投入了很大的力量，但效果也并不理想。好比一个人得了重病，不先治病，而是给他吃大补的营养品，最多是事倍功半，治不好病的。针对城乡二元结构体制，也有过几次改革。早在20世纪90年代中后期，主管户籍的公安部门，就酝酿探索过户籍制度的改革，石家庄、郑州等城市也实践过本地户籍制度的改革，打开城门，实行城乡统一的户籍制度，但是因为城乡分治的户籍制度是全国性的，一省一市放开，马上就会引来很多问题，只好又把城门关上。但响应者了了，比预想的要少得多，结果也没有解决问题。近几年出现的新情况，是城市户籍的人要转为农村户籍也难了，特别是要转到经济发达地区的农村就更难，许多考上北京等大城市的农村籍大学生，一般都不肯转户口，主要是因为实行物权法后，农村的承包地和宅基地值钱了，一旦转出，以后想转回去就难了。
回顾总结30多年来我国在农村改革发展中的实践，可以得出以下几点认识: (1)‘三农”问题所以久解不决的原因，主要是因为存在城乡二元结构体制的障碍。不破除这个障碍‘生农”问题就不可能解决好。
(2)城乡二元结构体制已渗透到经济社会的方方面面，企图绕过城乡二元结构，或采取变通、权宜之计等办法，想把“三农”问题解决好，最后都是不成功的。要解决好“三农”问题，就必须破除城乡二元结构体制，使农村领域也转变为实行社会主义市场经济体制，实现城乡一体化，所以城乡一体化既是发展的目标，也是破除城乡二元结构的手段。
(3)城乡二元结构体制是自上而下建立起来的，是由法律、法规、政策支撑形成的一整套体制、机制，而且是全国性的。某省、某市、某县可以做试点、做实验，但要根本上破除城乡二元结构必须由中央作出决定，做好顶层设计，有计划、有组织、有步骤地进行，才能有效地实现。
(4)城乡二元结构体制是由城乡分治的户籍制度、土地集体所有制和财政制度这三项主要体制和一系列经济和社会的体制、机制形成的庞大的体系。现在正在进行的就业、教育、医疗、社会保障等方面的改革，实现这些方面的城乡一体化，是有意义的，也有一定效果，但不可能破除城乡二元结构。实践证明:户籍制度、土地集体所有制、财政制度这三项是城乡二元结构体制的基本框架、基本制度，不通过改革，实现城乡一体化的户籍制度、土地制度和财政制度，城乡二元结构体制是破除不了的。
经过这么多年的实践探索，我们已经积累了破除城乡二元结构体制的认识和经验，要从根本上破除这个体制，应该而且必须从改革户籍制度、土地集体所有制和财政金融体制这三项制度入手。
第一，改革城乡分治的户籍制度是破除城乡二元社会结构体制的首要之举。户籍制度改革，专家学者虽已呼吁多年，各地实践也可谓是政策频出。目前，改革实际推行的效果正在逐步增强。
20世纪80年代中期，全国社会结构主要是城乡二元社会结构，城市之间和农村之间的差异不大。这时若进行户籍制度改革，附加在户籍上的各城市之间的就业机会、公共服务和社会福利上的差异不大，是户籍制度改革的一个好时期。但是当时的不利的条件是城乡之间的历史鸿沟远未填平。因此，错过了户籍制度改革的一个好时机。后来，随着各地经济发展差距的扩大，各地社会发展水平的差异也逐步呈现，公共服务水平、社会福利政策的差距逐步扩大，而这些恰恰是以户籍为载体。一旦拥有某地户籍，自然作为区域利益群体成员之一，享有本地各种社会福利和公共服务。随着不同地区经济社会发展水平的差异逐步扩大，各地户口的“市场价格”也在逐步拉大，改革的难度也在加大。因此，我们应尽早进行户籍制度的改革，尽快抹平户籍背后的各种利益差距。
对于户籍制度改革，从推进主体来看，应该由中央推进，全国各地统一进行。全国人口大流动，仅是少数几个地区的户籍制度改革是没有办法进行的。改革具体可以从两个维度来进行。一个维度就是从户籍放开的区域进行改革方案设计。根据目前全国各地实际情况和户籍制度改革难易程度，把全国各地分成几类，设计每类地区户籍制度改革的具体步骤。另一个维度就是从户籍制度背后的各种利益着手，逐步剥除附着在户籍背后的各种权益，为户籍制度改革奠定基础。在各种权益的享有资格上，规定户籍不再是享有各种权益的唯一要件，与其并行的其他条件也可以享有同样权益。如规定缴税一定年限就可以享受当地社会福利，就读一定年限可以异地高考等。当然，这些规定虽然还是反映出户籍本身的含金量，但是企图一蹦而就的户籍制度改革非但不现实，也会带来巨大的社会问题。因此，分地区分阶段的逐步户籍制度改革是目前中国社会比较现实可行的办法。户籍制度改革应该与城乡、区域间的公共服务和社会保障一体化改革相互推进，这既是解决不同利益群体矛盾，也是实现我国社会公平，城乡一体化的关键性举措。
第二，要改革集体所有制的土地制度。所谓集体所有制，是苏联计划经济体制时的杜撰，名为公有制的一种，明确定为是过渡性的，将来是要转变为全民所有的。谁是“集体”，集体成员的边界是不定的。集体内部成员之间是不平等的，领导对集体的财产享有支配权、决定权。现在我们农村的土地实行集体所有制，名为本村农民集体所有，但农民只有承包使用权，而村主任、支部书记对土地有实际的支配权。这些年来，支部书记、村主任把土地卖了，农民还不知道。这种土地所有制，引出了许许多多的矛盾，必须改革。随着农村养老保险制度和新型合作医疗制度的改革与完善，土地对农民的社会保障功能有了现代社会保障制度的衔接，土地经济生产功能回归是自然而然的事情。恢复土地的农业生产功能，必须清晰界定其产权，这是现代经济发展的必然要求。农村土地到底归谁所有，学者、政府和利益相关者对此看法不一。根据我国的国情和社情，实行“土地国有，永包到户”的方案比较好。把土地的所有权统一收为国有，实行城乡一体化的土地国有制;农村土地承包、转让、租借、转变用途、征占都要制定法律，由相关的管理机构负赢“永包到户”，考虑到农村土地已经基本都承包到户的事实，国家可确定某一个时间，经过核实确定谁承包的地块，确权颁证，
国家和农民签订承包的契约，从此就不再变了。从此就生不增，死不减。农村现在有些地方还在不停地调整土地是不对的。土地永包到户以后，农民的土地承包权就是物权、财产权，再发生变动，应制定相关的法律、法规加以规范。
第三，实行财政体制的改革。我国现行的财政体制，是在城乡分治的格局下逐步形成的，虽然经过几次改革，但对城市、对居民实行一种政策，对农村、对农民实行另一种政策的格局没有根本改变，对农业、农村、农民发展很不利。应该按照十八大报告提出的“要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。坚持工业反哺农业，城市支持农村和多予少取放活方针。”通过调整改革，逐步实行城乡一体化的财政体制。应该看到，城乡分治的财政体制是计划经济体制的产物，是城乡二元结构体制的经济支柱，不调整改革这种财政体制，城乡二元结构就不可能根本破除，农业的弱势地位就不可能改变，农民也富裕不起来，城乡差距不可能缩小，更谈不上城乡共同繁荣。改革是需要成本的。在近期，财政更应向农村倾斜，财政部门要加快财政体制改革的步伐，使长期困扰我们的“三农”问题从根本上得到解决，使农村走上社会主义市场经济体制的康庄大道。
总之，只有从户籍制度、土地所有制和财政体制上进行改革，实现城乡发展一体化，才能根本破除城乡二元社会结构体制。从根本上破除了城乡二元社会体制，农业才有望实现中国特色的农业现代化，农村才有望实现城乡一体化的美丽和谐乡村，农民才有望成为现代农业的经营者，成为现代社会主义国家的公民。
