扬州市政协专题调研组
去年初，省人大颁布了《江苏省人民代表大会常务委员会关于加强饮用水源地保护的决定》（以下简称《决定》）。为了解《决定》的贯彻实施情况，七月初开始，在朱正海副主席的带领下，本会组织部分委员会同相关部门，就我市集中式饮用水源地保护情况进行了调研，分析目前水源地保护面临的主要困难及存在问题，探讨进一步加大饮用水源地保护工作力度、保障人民群众饮水安全的对策措施，现将调研情况汇报如下。
一、我市饮用水源地保护的主要工作
近些年来，为了让群众喝上放心水，市及各县（市、区）政府本着以民为本的理念，认真实践科学发展观，先后对集中式饮用水源地进行了专项整治，饮用水源保护区的环境质量明显改善。目前，报省政府批复的我市11个县级以上集中式饮用水源地（其中7个在用）的取水口水质稳定达到地面水环境质量Ⅲ类水质标准，饮用水源保护工作初见成效。
1、领导重视，饮用水源地保护力度不断加大
多年来，我市各级政府认真重视饮用水源地保护工作，从2001年开始，扬州就根据《水法》、《水污染防治法》等编制了《扬州市水环境功能区报告》，对全市范围内53个水域进行了水环境功能的界定区分。2003年，经省政府批准，明确我市地表水的环境功能区为68个，其中重点水功能区30个。水功能区实行分级、分类管理，即一级区划、二级区划，以及保护区、保留区、开发利用区和缓冲区四类，为全市水资源行政执法、水源污染防治及其保护利用奠定了坚实的基础。去年，省人大《决定》下发后，市、县两级分别召开相关会议，统一思想，强化责任，要求相关部门采取有效措施，切实将饮用水源地保护工作抓紧抓好。与此同时，市委、市人大、市政府、市政协领导多次视察饮用水源地保护工作，并提出具体整改要求。
2、突破难点，饮用水源保护区整治初见成效 近几年来，我市高度重视水环境整治及饮用水源保护工作，连年组织集中式饮用水源地专项整治行动。2005年起，全市先后关停水源地23个，取缔水源地保护区内码头7家，取缔造船厂1家，关停企业5家，限期整治企业25家，关停水上加油站1个，取缔水上餐饮船8条，调整取水口位臵3个，清除垃圾场1个和围网养殖1.5亩。各级严格项目审批，严禁在水源地
一、二级保护区内开发新建项目。市政府本着“保护水资源、改善水环境、建设水景观、弘扬水文化”的理念，大力开展城市水环境综合整治，通过污水截流、河道疏浚等，使河湖相通、活水长流、河水常清。在此基础上，加大工作力度，通过多次协调，果断关闭了湾头电器电镀厂，彻底根除了长期以来影响廖家沟取水口水质的老大难问题。宝应县针对多年来城区饮用水源安全隐患，专门制定了《宝应县城区饮用水源地专项整治实施方案》，从今年5月份起，集中力量突击整治了一级保护区内的与保护饮用水源无关的建筑和设施，以及二级保护区、准保护区内的重点安全隐患。各县（市、区）在进行城市环境综合治理的同时，均以贯彻省人大《决定》为契机，大力实施集中式饮用水源地保护工作，全市集中式饮用水源地的水质状况显著提升。
3、划定范围，饮用水源保护区管理逐步规范
2003年3月，省政府批准了《扬州市地表水环境功能区划》。为进一步强化水功能区管理，根据省有关方面的要求，我市组织各地对“保护区”、“保留区”、“开发利用区”和“缓冲区”等四类水功能区进行了确界立碑工作，长江、大运河、仪扬河等流域性、区域性河道的醒目位臵均设臵了标志牌。去年，根据省人大《决定》和省政府统一部署，我市再次组织了县级以上集中式饮用水源地的基础环境调查，对饮用水源地保护区进行了重新划定，确定11个集中式饮用水源地保护区并报省政府批复。同时，在划定集中式饮用水源保护区时，我市制定了严于省人大《决定》要求的保护范围。以长江为饮用水源地的，一级保护区上游由500米扩展到1000米；以大运河、芒稻河、高水河为饮用水源地的，一级保护区扩充为上、下游各1000米。在划定饮用水源保护区的同时，对取水口进行了整治，在各取水口建设了护栏、护网等。
4、强化监管，集中式饮用水源安全保障手段不断提升
2005年以来，我市多次组织集中式饮用水源地专项执法行动，通过对违法排污企业的集中整治，以及开展“一江两道三湖”执法行动和开展“全省百湖执法大检查专项行动”等，依法取缔水源地保护区内各种安全隐患，查处各类污染水体的违法行为，杜绝饮用水源保护区内的乱搭乱建以及开设餐饮船等。根据《决定》要求，全市组织开展了48条主要河流（湖泊）的水质监测，建立起了以饮用水源保护为主线的市、县两级水质监测监控体系。在南水北调东线水源地（三江营）、瓜洲和廖家沟两个饮用水源地以及扬州化工园区下游的十二圩，分别建成了4座水质自动监测站，形成了覆盖市区饮用水源地的水质自动监测网络。其中市区两个饮用水源地水质自动监测站的数据与市自来水厂互联互通；三江营自动监测站与国家环境监测总站和省环境监测中心站联网，监测结果在《中国环境报》发布。扬州是全国113个环保重点城市之一，为此，从2008年开始，按照国家环境监测总站的要求，瓜洲和廖家沟饮用水源地开始了106项监测指标全分析。2009年，全市进一步强化集中式饮用水源地的水质自动监测工作，即将建成两个县级饮用水源自动监测站，初步形成覆盖全市主要饮用水源地、主要河流的水质自动监测网络，以更好地保障人民群众的饮水安全。
二、目前饮用水源地保护存在的主要问题
几年来，我市在集中式饮用水源地保护方面做了大量工作，取得了一定成效，较好地保障了群众饮水安全，促进了全市经济社会的协调发展。但对照《决定》的要求，仍然存在着一些亟待解决的问题：
1、饮用水源地保护存在问题仍然较多，饮用水安全保障的紧迫感有待增强
多年来，由于技术手段落后及生活习惯和意识上的差距等因素，一直未把水源地保护放在一个十分重要的位臵。客观上，目前多数水源地早已从以农业灌溉为主转变为以向城市供水为主，但在保护与管理上却仍然停留于传统阶段，只强调“供”，很少讲“护”，自觉保护水源的意识普遍不强。一些地方每遇发展与保护“两难”抉择时，通常以牺牲环境为代价，有意无意地将饮用水源地保护臵于次要位臵，饮用水源污染发生的概率有增无减。据有关方面介绍，目前全国80%的化工企业集中在长江沿岸，仅三峡以下就有国家环保部挂上号的大型、特大型化工企业38家，各地饮水安全隐患重重，水源污染事故频繁发生。而我市11个集中式饮用水源的一级、二级保护区范围内至今仍存在着与供水设施、水源保护无关的各种码头、造船厂、加油站等项目，个别饮用水源保护区内甚至存在化学品运输码头、油库和垃圾堆放场等，仅7个在用的饮用水源
一、二级保护区范围内就有码头、船厂、加油站等各种安全隐患72处。如：仪征市取水口一级保护区内的仪化公司码头至今仍未拆除；宝应县取水口二级保护区内仍存在未整治彻底的沙石厂和码头；江都市二水厂取水口保护区内依然存在船厂及沙石码头等；市区在建的第五水厂取水口（邗江区头桥镇境内）一级保护区内，不仅有依法应当搬迁而至今尚未搬迁的造船企业，更有未经批准正在违法建设的造船项目；万福取水口南侧与之相连的中沟河道，闸内污水常年不断，时刻威胁着取水口水质安全等等。
2、饮用水安全保障规划滞后，水源地保护与管理的长效机制亟待形成
按《决定》要求，县级以上地方人民政府发展和改革部门应当会同水利、环保、供水、卫生、国土、林业、渔业等部门编制本行政区域内饮用水安全保障规划，并在《决定》施行之日起六个月内编制完成，报本级人民政府批准实施。然而，《决定》下发已一年多，市、县（市、区）两级多数未编制相应的饮用水安全保障规划，对饮用水源地周边产业布局、饮用水源地安全评价、饮用水源地保护措施、饮用水源调（输）水工程建设、饮用水源地水质监测及应急预案等均缺少应有的规范。多数饮用水源地保护区的地理界标、警示标志至今仍未设立，保护范围、要求均未明示于众，准保护区更无从谈起。此外，有的保护区内没有安装监控装臵，不便于及时掌握水源、水质变化情况。加之在水源地保护方面急需开展的许多基础性调查、研究工作相对不足，饮用水源地保护的机制尚不健全、责任不够明确等，各自为政、监管脱节，导致水源地整治后的管理跟不上，部分污染企业偷排和超标排放，有的河道排污口封堵不全、工业废水和生活污水接管率、处理率不高，以及有的饮用水源保护区内渔船偷捕现象得不到及时有力的监管等，水源地保护的长效管理机制仍未形成。
3、乡镇供水设施落后，农村饮水安全形势严峻
近些年来，随着农民生活水平的提高和生活方式的改变，生活污水未经处理直接入河，水冲式厕所的粪便直接入河，垃圾倾倒入河等等，农村河道淤积和水体污染严重。加之这些年农业面源污染、乡镇工业污染的不断累积，农村“小桥流水人家，河水淘米洗菜”那种宜人农景早已不复存在。农村环境污染通过地下水及交汇河道影响饮用水水源、增大水源地保护压力的同时，农民群众的饮水安全成了大问题，癌症发病率呈逐年上升之势。据介绍，宝应县山阳镇2008年癌症发病人数达170多例，是范水与小官庄两镇总和的2倍多，而该镇自来水覆盖率数年来一直较低（目前近50%），多数农民饮用的是浅层地下水。事实上，即使目前全市166个500吨以上的自来水饮用水源中，除11个县级以上集中式饮用水源达到Ⅲ类标准外，多数饮用水源普遍不达标，加之农村小水厂化验、消毒设施不全，农村饮水安全得不到保障。而目前由于农村供水设施跟不上，除扬州市区外，全市区域集中供水覆盖率仍然较低，尚有近30万人的饮水安全问题需要解决，已经成为我市贯彻《决定》要求、实施城乡统筹的一大瓶颈。
4、备用水源建设相对滞后，应急保障机制需要健全
一方面，由于全市饮用水源多数为敞开式，周边被工业企业、居民小区等包围着，岸上是公路运输线，水面属交通运输通道，工业和生活污染影响着饮用水源，交通事故中易燃易爆品、石化产品、有毒有害危险品等威胁着饮用水源，几年前松花江和前不久盐城以及最近邳州发生的多条河流水污染事件一次次频繁给出警示。另一方面，由于我市长江、运河等饮用水源均属过境河流，水质状况常常受制于人，上游污水下泄极易引发水源污染事故，特别是在每年的行洪时段，污水伴随着洪水下泄，尤易发生突发性的水源污染事故。2004年7月中旬，淮河上游支流沙颖河、涡河长期积蓄的5亿多立方米污水行洪时随洪水下泄，形成了长达140公里的黑色污染带，其影响之大令人至今记忆犹新。然而，由于我市饮用水源结构单一，备用应急水源建设相对滞后，水源地规避突发性事故风险的能力不强，应对干旱、洪涝及战备等偶发事件的手段匮乏，每次行洪仅扬州市区饮水受影响的人数就达30万人。此外，由于水源保护与监管涉及到众多部门，水源工程管理、水量调度与水质管理分离，原水管理与城市供水管理分离，加之长江等主要水源地的河道管理与地方脱节等，没有相应的应急预案和保障体系，一旦遇到突发事件，应急反应势必大打折扣。
三、进一步加强饮用水源地保护的几点建议
饮水安全直接关系着人民群众的身体健康、生命安全和社会稳定。为促进全市饮用水源的保护工作更加规范有序地展开，调研建议：
1、加快编制批准饮用水安全保障规划，促进饮用水源地保护工作进一步规范化、制度化
一是要尽快编制完成和批准水源地保护规划。根据《决定》要求，各级应加快编制保护饮用水源的综合规划并报同级政府批准实施。规划应明确界定
一、二级保护区和准保护区区域，划分禁止、限制、控制建设区域，并对水土保持、植被保护、生态建设、污染防治、搬迁整治、动态监测监管等方面提出具体要求，将饮用水源保护、水污染防治、水环境综合治理、生态环境恢复等内容全部纳入饮用水安全保障规划，同时结合其他专项规划，在考虑环境容量和生态承载能力的基础上，对产业结构调整提出明确要求，从源头上控制污染总量，减少环境污染和生态破坏发生机会，确保饮用水源地保护落到实处。二是要加强备用水源和水源保护的应急体系建设。一方面，各级要将备用水源建设提上重要议事日程，有条件的应当建设两个以上相对独立控制取水的饮用水源地；不具备条件建设两个以上相对独立控制取水的饮用水源地的，应当与相邻地区签订应急饮用水源协议，实行供水管道联网，做到有备无患。另一方面，各级要尽快制定并完善水源地保护的应急预案，明确相应的组织指挥体系，确保发生突发事件时指挥有度，措施得力，切实保障群众饮水安全。三是要尽快提高农村区域供水覆盖率。解决农村饮水安全最有效、最直接的措施是加快推进区域集中供水和管网建设，不断提高区域集中供水覆盖率。各级政府要本着以民为本的理念，把农村供水工程建设作为实践科学发展观，推进城乡统筹工作的重要抓手，集中有限财力，打破行政区划，统筹规划，分步实施，切实提高全市农村区域集中供水覆盖率。短期内难以实施区域集中供水的，要加强水质监测、消毒等工作，或采取适当补助的办法，鼓励农民饮用深层地下水，努力确保人民群众饮水安全。
2、坚持环境优先原则，不断提升饮用水源地及其周边地区的环境容量及生态承载力
我市要以全国第一次污染源普查为依托，全面掌握各类污染源及污染物排放情况，并在水环境容量和纳污能力测算的基础上，将氨氮、总磷、氮氧化物等纳入污染物总量控制目标，严格按计划要求实施。一是要严格企业环境监管，提高准入门槛。对列入国家或地方产业结构调整指导目标的淘汰行业项目严格实施分批限期淘汰，对“三高两低”和“五小”企业严格实施关停。同时按照“区域集中、产业集聚、开发集约”的理念，大力发展以服务业为主的第三产业，强力推进工业企业“退城入园”和乡镇工业布局调整。二是要严格控制入河排污，切实加大截污、治污力度。按《决定》要求，凡设臵在饮用水源
一、二级保护区内的排污口必须依法予以拆除，在饮用水源准保护区内新建、扩建对水体污染严重的建设项目、设施，也应责令拆除、关闭或搬迁。要确保所有重点污染源污水全部接管处理，入江、入河沿岸全部实现污水截流，严格执行污水处理厂及重点行业水污染排放标准。要进一步加大执法检查力度，对重点污染企业依法实行强制清洁生产审核；对达不到排放标准的企业实行限产减排直至停产整顿；对偷排、超标排放的严肃查处，切实为饮用水源保护营造良好的外部环境。三是要大力推进城乡生活污水处理工作。要集中力量加快城乡生活污水处理设施和配套管网建设，尽快实现城市生活污水处理全覆盖，切实提高乡镇生活污水处理率。以城乡统筹为抓手，把农村生活污染、面源污染防治、推进农业废弃物综合利用和保护农村生态环境等作为当前城乡统筹的重点工作，积极实施清洁生产、循环经济、绿色农业和有机农业，大力推广测土配方施肥，鼓励使用高效低毒低残留农药，不断降低农村污染物排放总量。四是要继续认真开展水源地保护区整治与生态修复工作。各地要在前几年水源地整治工作的基础上，按照《决定》要求，进一步加大水源地保护区整治力度，彻底清除保护区内各种污染隐患和与供水设施无关的建设项目等。同时循序渐进，不断扩大范围，逐步对相关河道实施有计划的清淤及生态修复工作，大力推进沿河（湖）生态林建设，营造“清水走廊”和“生态通道”，加大湿地建设和保护力度，加快推进扬州生态市建设进程，努力提升我市水源地保护水平。
3.建立健全水质监测和预警体系，全力保障人民群众饮水安全
一是要建立健全饮用水源水质监测系统和信息公布制度。通过建立并完善全市水质监测网络，尽快形成覆盖全市各河道、水源地的水质监测体系，实现对主要河道、送水通道、饮用水源取水口等水源地水质情况的实时在线监测。在此基础上，逐步展开对全市范围内重点污染企业以及农业面源污染的监测，实现对COD、氮磷等污染物重点污染源的全过程、全方位的跟踪监测与监管。二是要进一步整合资源，建立起全市联动的环境污染预警体系。要针对影响饮用水源和水环境安全的重点污染隐患以及可能出现的突发性水污染事件，制定切实可行的环境预案和应急处臵方案，做到能在较短时间内判断出污染物的种类、理化特性、浓度、污染范围以及可能的危害程度，以便及时准确地处臵污染事故，将饮用水源可能发生安全事故的影响与损失程度降到最低。省政协来扬调研时认为，扬州市以长江为主要饮用水源，水量、水质得天独厚，但长江船舶运输安全事故、上游化工园区污染是潜在的突发性强、可控度低的安全隐患，需要有针对性地加强监管，加大巡查、预警及处臵保障力度。三是要整合监测资源，实现信息互动与共享。要按照国家、省有关水污染防治条例规定，建立起水源地水质监测信息发布制度，定期将各河道及水源地水质状况向社会公布，自觉接受全社会的监督。目前我市对饮用水的指标检测除市区外普遍只做到30多项，远未达到国家规定的检测标准，市政府要加强监测资源整合，进行统一规划与协调，尽快形成分工有序、能力互补、分析及时的监测机制，从而避免重复建设和资源浪费，充分发挥监测资源的综合效益，提高全市饮用水质检测标准要求。同时，相关部门要将有机毒物纳入饮用水源监测体系，在进一步完善重点污染源在线自动监控的基础上，分析变化趋势，确保能够及时采取处臵措施；要加强监测资源与水工程调度部门、制水企业之间的联网互通，确保一旦发生水源安全事故，调水部门、自来水生产企业能够在第一时间获得相关信息，以便及时采取有效措施防范可能影响水质安全的风险；要帮助自来水生产企业在常规净水工艺的基础上，针对水质变化趋势，探索有关水质安全的深度处理技术，坚持让群众喝上放心水。
4、完善监管、投入机制，切实为水源地保护提供必要条件
一是建立有效的领导、协调机制。按照《决定》要求，各级政府要认真落实饮用水安全保障行政首长负责制和联席会议制度，建议市政府成立相应的水源地保护工作领导小组，由分管市长或秘书长牵头，各区和市直各相关部门参加，建立起重大事项会商机制。对上游来水污染问题，要积极向上级反映，请求给予帮助和协调，同时加强与相邻省、市（县）之间的信息沟通与交流，呼吁上游加大治理力度；要定期协调解决水源地保护中的重大事项，确保相关部门各司其职，防止“多头管理”、“谁都管、谁也管不到位”的现象发生，保证水源地保护的各项工作落到实处；要全力协调处理好第五水厂取水口保护区内的造船企业搬迁、万福取水口附近中沟河道的严重污染、乌塔沟行洪可能对瓜洲取水口产生的影响，以及江都、仪征、宝应等取水口保护区内的突出问题。二是健全考核机制。要在对水源地保护工作领导小组各成员单位明确任务、落实责任的基础上，将水源地保护及河流断面水质改善情况纳入年度目标管理与绩效考核体系，制定具体的水源地保护考核措施，并以此为抓手，严格目标考核和责任追究制度，确保水源地保护工作责任有据、赏罚分明。三是要积极推进水源地保护的投入与创新机制。一方面，各级要将水源地保护项目纳入财政预算，每年由财政拿出一定比例的资金专门用于水源地保护与管理工作，切实增强水资源保护能力。另一方面，本着“谁受益，谁补偿”、“谁污染、谁买单”的原则，探索建立“水源地保护专项基金”，基金来源除财政拨款外，主要从生态环境补偿费、排污费、水资源费、水费等渠道筹集，由财政部门统一调度，专门用于集中式饮用水源地保护支出。此外，要运用投资、税收等政策杠杆，探索环保基础设施建设的市场化、产业化机制，完善环境设施使用服务收费制度，吸引民间资本积极投入环境保护建设，促进生态环境的持续恢复和饮用水源的长期安全。
5、加强宣传教育，努力形成饮用水源保护的舆论及社会氛围
一是要加强对水资源保护的宣传教育。各级要深入开展生态环境知识和相关法律法规的宣传教育，提高全社会对水资源和饮用水源地保护重要性的认识，不断增强全民的环境责任意识。可以利用每年的“节水宣传周”、“法制宣传月”等，广泛开展水资源保护政策法规和爱水、节水知识的宣传教育，普及饮用水源保护相关知识，增强全社会对饮用水源保护的忧患意识。对水源地周边地区，要有目的地利用一些大型宣传教育活动，深入到相关村、镇、学校等，有重点地进行水源地保护重要性的宣传教育和引导，形成“人人爱护生态环境、个个自觉保护水资源”的良好氛围。二是要积极推进企业环境诚信建设，激发企业环保社会责任。一方面，要加强激励和引导，完善有利于环境保护的经济政策。可试行建立环境保护专项资金，逐步提高排污费标准，探索污染排放总量有偿使用和排污权交易等。另一方面，要在进一步普及环保法律法规和知识教育的基础上，设立举报电话，通过有奖举报、水源地环保监督员等形式，鼓励检举、揭发各种环境违法和污染、破坏水源地的行为。同时，探索推行企业可持续发展报告或社会责任报告制度，对环保违法企业强制公开环境信息，并将其纳入企业联合诚信系统，划分环保诚信等级实行分级管理，强力推进企业环保诚信进程。三是实行环境与水源地保护听证制度。对涉及水源地保护等公众环境权益的发展规划、建设项目和重大决策等，要通过听证会、论证会，广泛听取社会各方面的意见，充分尊重公众的环境知情权、参与权和监督权，引导并动员各方面力量，从我做起、从现在做起、从力所能及的事情做起，为加强生态环境和饮用水源保护献计出力，形成环境与水源地保护的公众参与机制。四是加强水源地保护的舆论引导及警示教育。要在完善水源地保护区界牌及保护标志的基础上，设立水源地保护的永久性公益宣传广告及相关法律警句、警示标志牌等，形成水源地保护的环境氛围。同时，通过各种宣传媒介，从典型案例入手，以案说法，对水源地保护的好人好事广泛宣传、表彰，对破坏水源的违法行为不留情面、依法惩处并及时曝光，强化水源地保护的警示教育，形成“破坏水源为耻，保护水源为荣”的舆论氛围。
