关于科研经费监督管理问题的若干思考2006年11月6日 作者:广州分院 李梅、廖彩优
随着中央和地方各级政府加大了对科学事业发展的投入，各单位科研项目经费逐年递增。这些资金管理使用的情况既是国家关注、群众关心的热点，也是监督部门监督的重点。但是由于科技经费监督难、处理难、整改难的问题依然存在，如何从科研事业高速发展亟需加强管理和控制的实际出发，加强科技经费管理，保证科研资金的安全、高效的问题亟需解决。
一、现状与问题
近几年来，随着科学事业高速发展，科技经费的逐年递增，各单位对科研经费的管理愈来愈重视，在研究所的层面上制定了一系列规章制度，各项经济活动有章可循，争取经费的能力进一步加强，经济实力和经营效果业绩显著。
但是，当前研究所科研经费管理还存在一些深层次需要解决的问题。主要表现在以下几个方面：
(一)科研经费计划管理失真
一是科研人员申请科研项目时，不是据实填报经费使用合同，实际工作中课题经费不能按照规定用途、范围、标准使用,使科研项目经费使用与预算数存在较大偏差。二是编制虚假结算报表，项目验收时科研专项经费财务报表任由科研人员编制，一般按照课题预算数或其他理想的数据来编报课题决算报告，课题决算与单位财务决算报告脱节。
(二)科研经费使用管理失范
1、违规使用科研经费。课题经费支出、使用随意性较大，只要是发票，其用途是否真实，是否超出合同范围，研究所一般不予控制，科研材料购置缺乏必要的验收手续，以劳务费、咨询费等名义虚列支出现象时有发生；一些科研人员甚至以合法税务发票虚构经济事项，套取科研资金。
2、截留课题结余经费。由于课题经费的管理和使用完全由课题组长掌握，往往是科研课题已经验收结题，并提交课题专项财务报表，而实际上课题经费在财务没有进行结算，课题结余资金长期挂帐使用，或由课题组长自主调剂到其他课题使用。
3、挤占挪用科研经费。同一课题组长将不同的科研专项经费互相调剂使用，前一课题经费超支用后一课题经费弥补并不鲜见；一些研究所为了完成硬任务明知故犯挪用专项科研经费用于其他建设项目。
(三)科研经费监督管理失控
1、转移科研经费。一些科研人员以拨付课题协作经费和以“分析测试”等名义将课题经费转至不具备科研条件的所属公司，由课题组随意支用。有的甚至以协作费名义将课题经费转至所外不具备研发能力的公司，实际用于非正常用途。有的采取虚构经济事项签订合法技术合同的方式转移课题经费，将横向课题经费转至与课题负责人有关联或自己控制的私营公司，经费使用脱离单位财务监督。
2、变相转移截留科研经费。一方面由于纵向科研经费管理相对严格，个别人便通过研究所内部以课题卡互转的形式，将课题经费使用额度置换到所属公司。另一方面部分科研人员将对外提供分析测试服务取得的服务收入或将对外承接的横向课题经费，直接纳入公司实体或个人出资入股的公司核算。这部分课题合同虽然以公司名义签订，但公司实质上不具备科研能力，完成课题项目完全利用研究所资源和科研条件，变相截留科研收入，侵占国有资产。
二、影响因素分析
(一)相关政策法规和管理制度滞后
1、政策不配套。由于政府科技政策的不配套和相对滞后，科研项目的保障问题没有解决，出现了客观事实与政策法规相背离的矛盾现象。一是课题结题后经费按要求应进行结算，而现行科研体制，部分人员费用要课题承担，使科研人员有后顾之忧，他们要考虑后续课题接不上时，科研人员的生存问题。二是科研项目的立项和开题，往往还包含着研究人员的前期准备，需要预研费用。三是课题项目即使申请成功，课题经费也需要相当一段时间才能到位。因此，截留课题结余资金，成为研究所普遍存在的问题，也直接导致研究所大量资金沉淀在课题组。
2、指导不及时。随着科技活动的日趋复杂和改革的不断深入，新问题新情况层出不穷，虽然各部门相应制定制度和办法，但往往头痛医头，脚痛医脚，缺乏系统性、前瞻性，使问题屡屡发生。各职能部门针对新时期不断出现的新问题指导不及时，研究所出现问题，没有认真查找原因，跟进管理。如：科技体制改革后研究所基本事业费不足，课题结余经费不结账，导致研究所自有资金不足，调控能力低。但不论是基建项目或是科研项目，都需要项目承当单位匹配一定的经费，为完成硬任务，只能冒风险去动用专项经费。这类问题存在多年，主管部门至今没有明确的实施指导意见。
(二)监管机制与绩效评价机制不健全
在改革的实践与发展中，各部门制定了一些规章制度，但实际上现有科研经费管理体制使制度的落实和监督管理存在一定的形式主义。
1、监督管理机制滞后。每一项新政策的出台，就意味着新问题的出现，所谓上有政策，下有对策，由于对政策后出现的新问题，没有及时跟踪并加以解决，导致科研经费的监督管理象“空中楼阁”看得见，模不着。如：按规定申请高技术示范项目要有相关的合作企业，然而，(1)由于示范工程项目，合作企业不好找；(2)研究所觉得找一个不太了解的企业有风险，于是就设立一个科技人员出资或管理的关联公司，既解决了申请项目的难题，又减少了风险；(3)经费主管部门不会也很难对相关的合作企业进行审核；(4)对公司的关联交易《公司法》有严格的规定，而对事业单位和人员的关联交易则是空白。
2、经费监管软弱无力。一是监督问责制不建全。监督机制存在缺陷，各部门之间缺乏明确制约的监督机制，负责监督的不管理，负责管理的不监督，缺乏严格的制衡机制和约束考核制度，出现问题难以问责追究。二是监管不到位。已有的一些制度执行落实也不够；课题下达部门对相关经费管理有制度、无监督，合同协议对执行单位没有约束力；内审队伍弱化，也未充分发挥审计成果的作用；对于披露的问题，重视不够，教育不到位，惩处不力，影响监督效果和权威；各类考核也是往往看重当前政绩，只要不出大问题，对经费使用中的违规现象也是既往不咎，使得研究所违规使用科研经费现象日渐增多。
3、绩效评价机制不健全。科研项目管理绩效评价模式和管理机制尚未建立完善，尤其是对经费使用的跟踪管理和结果评估缺乏系统的政策措施和监督机制。“只交学费，不太过问学习成绩”，申请经费困难，使用经费容易的现象普遍存在，它直接影响了科技投入与产出比。
(三)研究所科学管理能力有待加强
1、科学民主决策不够。由于在深化科技体制机制改革过程中，研究所体制、机制、改革配套措施等问题未落实，研究所在谋求发展过程中遇到各种各样的困难和问题，一些重大决策、重大经济事项，没有经过充分的论证和民主程序，面对新时期出现的新情况新问题，研究所及时调整管理办法不多。
2、监管制度操作性不强。一是制订的规章制度过于原则、笼统，就事论事多，程序性制度少，也较少结合本单位的实际情况，依据国家和上级管理部门的有关法律法规和制度，制订操作性比较强的具体的贯彻执行规定。二是重大决策和关键岗位的互相牵制方面还缺少具体的相互制约的规定，重要经济事项决策和执行的相互监督制约程序不明确。制度的粗、空、虚，必然导致制度的约束的软弱乏力，其约束作用就得不到很好的发挥。
(四)思想认识上存在误区
1、重科研、轻管理的思维普遍存在。一是存在做事重于合规的思想，有的研究所领导想干事，认为只要把事办成了，就有了申请经费的资本，内控制度、财务监督在一些单位成了一句空话，结果让部分想“方便”地使用课题经费的科研人员较顺利地达到目的。二是法制意识不强，一些研究所认为，要争取更多的资源，就不得不按照社会“潜规则”办事，故而违心或默许做一些担当风险的事情，或以转拨协作费的名义、或回扣进行感情投资，实施“商业贿赂”。
2、经济管理责任和风险认识不足。一方面部分单位领导对课题依托单位的监管责任以及单位法定代表人的任期经济管理责任和风险认识不足。部分研究所领导片面认为课题组长负责制，就是课题组长全面责任，而忽略课题依托单位对课题执行的日常监督管理职责，对课题经费管理工作重视不够。另一方面由于目前国家政策没有严格规定科研协作对象应具备的条件，部分单位给予课题负责人充分的自主权，在审批转拨协作费，尤其是横向经费的协作费时，依托单位基本上“不设防”。
(五)研究所对所属公司监管不到位
1、公司管理混乱。各类审计和检查一定程度上促进了单位账面财务收支管理规范化，想随意支用科研经费不容易。一些人为了达到自由使用经费的目的，想方设法另辟渠道；个别单位为解决一些诸如公关活动等方面的支出需要，在“小金库”已三令五申禁止设立的情况下，只能寻找另外的途径来解决。而部分公司特别是小公司利用税局按率征收企业所得税的政策，完全不管公司的支出是否合规、成本是否真实，在研究所放任或监管不力的情况下，公司财务管理处于无人监督状态，可以各种名目“灵活”地使用课题经费，为一些非正常的支出需求提供了便利。
2、认识存在偏差。个别研究所所属公司成立或公司存续的目的就是为课题自由使用横向课题经费提供途径。同时也是所办或控股公司的生存之道，因为，项目经费一经进入这些公司，就必须交纳一定额度的管理费，而目前大多数所办或参股公司是为了解决研究所分流人员而设立，要保证他们顺利过渡或生存，就要采取一些“扶持”政策，以解决内部矛盾。这些认识，放任科研经费脱离研究所财务监管。
三、对策与建议
(一)强化风险管理意识
可以说，凡是可能对研究所发展产生负面影响的事情或活动都是风险，风险与机遇相连，风险与收益并存，特别是内控制度和工作流程失控的风险、财产损失的风险、管理人员的道德风险、干部发生腐败的风险。因此，我们应强化研究所领导的风险管理理念，把风险管理方法和经济管理列入研究所领导干部学习培训的内容，定期培训研讨。同时，明确经济责任，必须通过各种方式使研究所领导特别是新任领导充分认识任职期间对所在单位经济管理责任以及执行国家和政府有关法律法规应负有的责任，提高他们对科技经费管理责任的认识并认真履行职责。
(二)健全管理监督机制
所有违纪违规问题的发生，都是人为的管理与监督问题，因此，要着力建立健全管理互相配套、互相制约的系统管理制度，而有效的内部控制制度是保障其经济受托责任履行的内在要求，其内涵也是十分丰富的。一是落实领导责任制。要自上而下的逐级授权制度的建设，按照目标管理方式，并层层落实领导责任制。二是把程序化管理作为制度建设的核心内容。通过制订相关的制度程序，使科技经费使用和管理形成相互制约和相互监督的关系。三是专门部门归口管理，落实督办制度，其核心是保障每项工作的运作都按照制度和程序执行。四是强化服务职能，认真分析研究和发现新问题、新情况，创新监管制度。
(三)完善评价激励机制
要建立健全科研项目绩效考评体系，而且把绩效审计作为评价体系的重要内容，通过绩效审计，使管理部门能够适时关注掌握所属单位的工作质量情况，工作进度与整体目标是否一致，经费管理使用是否偏差。调整激励机制，按照“考核评价与考核结果与奖惩相挂钩”的原则，建立健全奖惩机制。同时，上级主管部门应根据审计结果报告的问题，对审计中发现的问题，区别不同性质，采取相应的查处措施，严格管理和教育，杜绝违规违纪现象的发生。严格的处理、处罚是一种有效的教育和强化管理的手段，有利于约束管钱管物及科研人员的经济行为，从源头上切断滋生违法违纪的经济基础，促进廉政建设。
(四)提高财会业务质量
加强技能培训，全面提高财务人员业务素质，是提高财务工作水平的需要，也是提高管理工作质量的需要。因此，不仅要加强财务人员理论、技术、方法等方面的培训，而且还要注重总结经验和交流，使财务人员能够站在较高的起点，以宽阔的视野从事财务工作，以利于提高科技经费管理质量。同时，提供机会让财务人员积极参与管理活动,对改革中出现的新情况、新问题和经济活动中发生的带普遍性、倾向性的问题进行综合分析,提出有针对性的改进意见和措施，使财务管理人员成为名副其实的“管家”。
(五)发挥内部审计作用
实践证明，审计监督是最容易发现并纠正经济上的违规现象，我们应发挥内部审计在加强基础管理、建立各类风险预警系统的积极作用。通过审计，发现单位的风险或漏洞，改进管理，增加效益。我们在新情况新问题不断出现的改革时期，必须加强内审工作，提高资金管理水平，从而提高经济效益。因此，我们应建立院、所两级内审网络，建立健全审计工作体系，使事业资金处于被监督被监控状态，促进管理部门经济有效地利用资源，为研究所改善管理打好基础。2008年1月1日星期二
