论政府采购绩效评考评体系构建
刘利成
当前，在公共财政框架不断完善的背景下，我国政府采购制度进入了全面实施阶段，采购规模和范围日益扩大,2009年国内政府采购总规模达到7413.2亿元，涉及货物、服务和工程类采购，总体较2002年增长了634%，7年间累计节约财政资金3000多亿元。与此同时，由于政府采购制度不健全、采购执行不严格、监督体系不完善等原因，我国政府采购仍存在着违规采购、自行采购、串通采购甚至寻租腐败等问题，这直接导致了采购行为的低效率和采购资金的低效益。开展绩效考评，对政府采购中的人、财、物以及制度、流程等进行全方位、多层次、多样化的考核，对政府采购进行总体上的独立评价，有利于凝聚政府采购机构、采购人、企业以及监督机构，围绕达成各自的目标，实现政府采购行为效率、采购资金效益以及采购目标的最大化。
一、政府采购的绩效目标
开展政府采购绩效考评，首先要有明确的绩效目标作为基础和依据。政府采购的绩效目标，应充分考虑政府采购政策的初衷、各方利益体的要求以及社会公众的期待等因素，可综合归纳为以下三类：
经济性目标：政府采购较分散采购节约了人力、财力和物力，采购资金有效节约，实现了以最低的资源耗费圆满完成各项采购任务。
效率性目标：政府采购制度设计科学合理；采购流程简洁顺畅；采购执行严格有力；采购时间尽量缩短；采购人员素质过硬。
效果性目标：政府采购的货物、服务和工程质量过关，具有良好的社会效益；发挥了调控宏观的作用，维护了经济稳定；对环境保护、不发达地区和少数民族地区发展、民族工业以及中小企业的发展起到了良好的推动作用；不存在寻租现象，促进了廉政建设。
二、政府采购绩效考评实施主体及考评对象
（一）政府采购绩效考评实施主体
谁作为考评实施主体，将直接影响到政府采购绩效评价的客观性、准确性和权威性。根据中国目前的体制，可考虑以下政府采购绩效考评主体。
1.权力机关考评主体。主要包括各级人大及其常务委员会，其考评具有独立性强、权威性高、公平性好的优势和特点，可以说是绩效考评的权威主体。
2.政府部门考评主体。一是财政部门。根据政府采购法第十三条之规定“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理”责任，财政部门成为政府采购绩效考评的主责部门。财政部门能够综合、准确、真实掌握采购的各方面情况和信息，因而也成为最主要的考评主体。二是纪检审计部门，作为党委政府各项工作的重要监督机构，各级纪检审计部门对政府采购进行绩效考评，既具有较强的独立性，也能提出改进政府采购绩效的对策建议。
3.社会考评主体。政府采购部门的绩效如何，社会公众有着最直接的感受，当然也最有发言权。社会评价主体体系主要包括公民、社会团体、社会舆论机构、中介评价机构等通过一定程序和途径，采取一定方式，直接或间接、正式或非正式地评价地方政府采购绩效。
（二）政府采购绩效考评对象
1.政府采购代理机构。包括集中采购机构和社会中介采购机构，他们接受采购人的委托，帮助采购人采购纳入集中采购目录范围的政府采购项目。当前，在我国政府采购总额中，政府采购代理机构完成的份额占绝大部分。对政府采购代理机构的绩效考评，是我国政府采购绩效考评的主要内容。
2.采购人。采购人是指依法进行政府采购的国家机关、事业单位和团体组织，是政府采购的主体和采购项目的最终受益方，其在采购全过程中扮演重要角色，也是需要进行绩效考评的对象。
3．供应商。供应商是政府采购的利益攸关方，不仅参与采购项目的竞标，也对中标项目的质量和效益承担责任，其在采购中的行为合规性、规范性和效率性也必须纳入到政府采购绩效考评中。
三、政府采购绩效考评内容和指标体系设计
政府采购绩效考评工作成功与否，最根本的是要明确考评的内容，关键要设计出科学、合理、完善、可行的指标体系。政府采购绩效考评内容和指标的确定要从实际出发，遵循“科学完整、规范适用、可比兼容、简便合理”的原则，充分体现公正、公开、公平，力求重点突出、简洁适用、便于操作、合理可行。
（一）经济性考评内容及指标
经济性是对政府采购政府绩效的关键性评价，能够最直接地评价政府采购资金的使用情况，主要包括政府采购节约额、政府采购节约率指标。年度政府采购支出占GDP的比重、年度政府采购支出占财政支出的比重、年度政府采购支出增长率、政府采购支出费用率、年度盈余总额（采购节约总额-采购成本费用总额）。
（二）效率性考评内容及指标
效率性主要对政府采购行为的各环节进行考评，以确认采购是否实现了效率最优化。1.政府采购管理效率，包括对预算管理、法律监督、政府采购方式、招投标管理、质疑投诉机制等内容的评价，具体包括年度政府采购预算编制率、年度政府采购预算完成率、年度政府采购计划下达率。2.政府采购时间效率，用于衡量政府采购是否能够及时满足采购人的需求，主要包括采购人上报需求计划到财政部门审批下达采购任务的时间；媒体收到采购信息并刊登所需的时间；采购信息公告的时间；投标人编制投标书的期限时间；采购代理机构运行、3
流转等所耗费的时间；中标公示时间；合同履行完毕后付款时间等指标。3.采购方式效率评价，可以反映政府采购的公开透明度，包括政府采购集中采购率、公开招标率、公开招标公告发布率、采购信息发布量、采购投诉率等指标。
（三）效果性考评内容及指标
效果性是对政府采购结果以及相关基础性内容的全面考量，是政府采购绩效考评中最重要、难度也最大的工作。1.采购质量考评，包括采购的货物、服务和工程的质量情况、使用情况、经济效益情况等；采购人对政府采购结果的满意率；社会公众地采购行为的满意率。2.政策效果考评，主要包括政府采购对经济增长的贡献率、政府采购绿色采购比率、不发达地区和少数民族地区采购比率、民族工业以及中小企业的采购比率以及逐年增长率等指标。3.合规性考评，旨在考量采购各方是否严格《政府采购法》及相关规章制度履行了职责，完成了采购行为。主要包括采购预算和计划的制定、采购项目的立项、采购业务的受理、采购方法选择、采购信息发布、采购方法的运用、采购合同的签订和履约验收、采购资金的拨付、供应商询问和质疑的答复、采购统计报表、采购档案管理、采购队伍管理、采购标准的制定与实施、接受监督检查、其它相关规定的制定和执行情况等内容。4.廉洁性考评，主要包括政府采购监管机构、采购代理机构、采购人、供应商在采购过程中，是否存在内定中标商或成交商、违反保密规定、徇私采购、收受商业贿赂等违规腐败行为。
四、政府采购绩效考评流程设计
开展政府采购绩效考评是一项庞大的系统工程，涉及到方方面面，必须制定一整套详细完整、权责明确、内评外评有机结合的绩效考评体系，才能取得实际效果。
（一）组建政府采购绩效考评机构。现行阶段，政府采购绩效评价组织机构可设在各级财政机关的绩效评价部门，随着绩效考评的深 4
入发展，可在各级地方政府设立财政部门、纪检部门、专家和社会代表组成的政府采购绩效评价组织机构。不同的评价主体依照各自的需要和国家法律、法规对相关的评价对象实施评价。政府采购绩效评价组织机构的职责:制订同级政府采购绩效评价《实施办法》；研究和决定绩效评价中的重大问题;选择绩效评价项目；组建成立绩效评价工作组和专家咨询组；审核确认评价结果;反馈和发布评价信息;总结有益经验与绩效改善措施；报同级政府审定绩效评价结论及奖惩方案。
（二）确定考评项目。政府采购项目数量众多，全部进行绩效考评既耗费很大的成本也没有必要。因此，要立足于社会和政府管理的需要，以及，选择采购金额大、经济社会及影响大、具有代表性的采购项目开展绩效考评工作，对于没有多大考评价值的项目则不予选择。对于政府采购代理机构和采购人的绩效考评，则应纳入定期考评的范围。
（三）制定考评方案。考评对象既可以是一个具体的货物与服务采购项目、一项公益工程投资，也可以是某个政府采购机构，因此，应当根据不同需要，制定考评方案。主要内容包括:评价对象、评价目的、评价依据评价项目负责人、评价工作人员、工作时间安排、拟用评价方法、评价双方各自需准备的各种评价资料以及有关工作要求等，并报组织机构批准。
（四）确定考评内容和指标体系。每个政府采购项目都有其特殊性，没有一套考评内容和指标体系能够适用于所有采购项目。这就需要绩效考评机构根据经济性、效率性和效果性基础指标，结合项目各自的特点和实际情况制定科学合理的考评内容和指标体系，并以此作为得出考评结论的基本依据。
（五）收集考评信息。首先要求考评对象结合考评项目和标准开展好自评工作，尽管自评的独立性较差，但自评的结果和相关信息的 5
整理汇集仍是整个考评的重要参考和依据。其次要按照考评方案，向政府采购监督管理部门、政府采购代理机构、采购人、供应商收集考评材料，询问有关问题，过程中要注意审查资料的合法性、真实性、准确度和完整性。再次要走访政府采购监督管理部门、政府采购代理机构、采购人和供应商代表，进行实地勘察，核实政府采购制度建设、预算编制、计划下达、采购项目、采购资金拨付、采购合同的签订和履约、采购产品质量、服务质量等情况。
（六）形成考评意见。在汇集、整理、分析考评所获取的各种资料和信息的基础上，依据绩效指标体系进行综合考评，编制考评工作底稿，对发现的问题调查、取证，对需要到外单位延伸考评的还须实施延伸考评程序，并进一步汇总考评资料、检查考评工作底稿、完善考评结论。随后，编写考评报告初稿、征求被考评单位意见，对有异议的，还须相互沟通、交换意见，对确有遗漏或有偏差的，还须重新修改考评报告初稿，再次征求意见，以达到无异议为止。最后，出具政府采购绩效考评报告，向地方人民政府和人大常委会报告。
（七）绩效考评结果的使用。政府采购绩效考评机构要依据考评报告，向考评对象提出处罚意见和整改建议，并制定实施有关监管制度，督促考评对象针对发现的问题和不足，强化创新，加强改进，全面提升政府采购的各方面绩效。
