养老服务业发展的个案研究
摘要：人口老年化激发了对社会养老服务的需求，并促进了养老服务业的生成与发展。作为服务业的新兴业态，其生成与发展离不开政策的扶持与培育。本文收集了辽宁省养老服务业发展的相关数据，在分析养老服务业发展现状及其依赖因素的基础上，提出了促进养老服务业发展的对策。
关键词：养老服务业；发展现状；培育；对策
中图分类号：F719 文献标识码：A 文章编号：1007―7685(2011)05―0074―04
养老服务业的发展不仅可以有效解决人口老龄化进程加快与经济发展相对滞后的矛盾，降低人口老龄化对经济发展的负面影响，而且通过养老服务业的发展，还可以催生各种新兴服务业，促进现代服务业的发展。发达国家老龄产业已成功走向市场，老年人的公共支出是年轻人的3倍，已经成为占第三产业很大比重的服务业。我国养老服务业还处于起步阶段，作为新兴的服务产业，养老服务业的发展受到众多因素的制约。本文以辽宁省为例，分析了养老服务业的发展现状及存在的问题，为我国养老服务业的健康快速发展提供参考。
一、辽宁省养老服务业发展现状
(一)养老服务业发展基本状况
辽宁省因早于全国4年进入人口老龄化社会，而成为国家社会保障制度改革的试点省份，其养老服务业的发展具有一定的代表性。通过调研，笔者获悉辽宁省养老服务业发展基本情况如下：
1、养老服务业的种类。目前，辽宁省养老服务业主要包括：收养助养产业、文化娱乐产业、家政服务业、医疗护理业、健康保健业、健康咨询业及临终关怀等。这些产业一般都依托于相应的服务业。除收养机构中有专门的养老院(敬老院)、旅游业有专门的“夕阳红”旅游服务、家政服务的照顾老人及临终关怀是专门针对老年人的服务外，其他产业不是真正意义上的养老服务业，最多只能算是准养老服务业。尽管如此，这些产业毕竟可以为老年人服务，它们是养老服务业的发展基础。
2、养老服务的供求情况。虽然目前养老服务相关产业很多，却仍不能满足市场庞大的养老需求。从辽宁省养老服务业的供求对比表(表1)中可知：养老服务业总体呈现供不应求的态势。虽然收养机构和临终关怀的主要服务对象是老年人，但供求比仅为1：7；而家政服务等一般生活服务中仅有1／3的比例服务于老年人，无法满足老年人的需求；其他休闲娱乐服务业基本没有专门为老年人提供的服务。
3、相关产业服务质量情况。随着产业结构的不断优化，与养老服务相关的如旅游、健康咨询、家政服务及临终关怀等现代服务业年增长速度已超过100％，但服务质量却不尽如人意。从表2可知，临终关怀和文化娱乐服务质量较高，客户满意度达到96.57％和82.67％；收养服务、医疗服务、健康疗养等服务质量一般，客户满意度在50％以上；而旅游、家政和健康咨询等服务质量客户的认可度较低，客户满意度都低于50％，尤其是健康咨询业，客户满意度不足30％。
(二)养老服务业存在的主要问题
1、行业发展处于无序状态。养老服务业还处于孕育阶段，成型的产业远未真正形成，产业发展还处于自发和无序状态。目前，养老服务相关行业缺少统一的行业规范，服务标准和收费标准遵循的都是企业自行拟定的内部标准，导致养老服务企业众多，但服务质量标准各不相同，收费差异巨大。另外，多数养老服务业依赖政府拨款，缺乏市场竞争，这反而使行业内整体缺乏服务意识、行业监管乏力、企业管理机制落后。
2、养老服务缺口巨大。一是机构数量严重不足。以收养机构为例，辽宁省目前共有收养性社会福利机构865个，可提供养老床位7.6万张；初具规模的敬老院、老年公寓等各类养老机构284家，可提供养老床位3万张。然而，每百位老人拥有养老床位仅1.6张，远低于发达国家平均每百名老人5-7张床位的水平，甚至低于一般发展中国家每百名老人2-3张的水平。二是服务种类单一，老年人用品稀缺。目前，辽宁省养老服务业还仅限于敬老院、养老院等养老机构，其他老年服务产品的供给和服务十分缺乏，甚至不能称之为养老服务业。与养老相关的服务业主要是家政服务和日常照料，内容比较单一。非常具有发展潜力的休闲娱乐业却没有养老服务的一席之地，导致老年人的休闲娱乐活动要靠自发组织，形成老年人休闲方式单一的局面。三是供需不对接。随着人口老龄化的发展，养老服务市场备受关注，老年人专用产品如多功能拐杖、健康床垫药枕、随身尿袋、自动配药服药定时器、简易拆包裹器、坐式淋浴器、红外线内衣、磁疗软底便鞋拖鞋、老年健身器材等已开发成功，“银发经济”已应运而生。遗憾的是这些产品并未得到认可，更没能形成规模生产。老年用品供应与消费需求明显不对接。结果导致，一方面，老年人抱怨社会对老年人关心不够，没有专门的老年用品；另一方面，相关企业(或商家)抱怨养老服务需求动力不足。
3、老年服务市场不规范，服务品质低。目前，大多数养老服务停留在基本的生活照料上，其服务水平不高，服务方式单一。以养老机构为例，许多养老服务机构是利用租用的民房、仓库或闲置房屋改建的老年公寓，其建筑设计根本就没有考虑到老年人的生活习惯。居住环境差、设施陈旧简陋的问题普遍存在。而且养老服务管理水平也很低，大部分工作人员缺乏专业知识和技能，无法为老人提供优质的服务。
二、制约养老服务业发展的原因
(一)传统观念制约养老服务需求的进一步扩大
市场需求是促进经济发展的重要条件，旺盛的市场需求是产业发展的基本前提。人口老龄化的趋势使养老服务业具有巨大的需求潜力。辽宁省600多万的老年人口本来具有良好的市场需求环境，但由于传统观念的限制，老年人的需求一直处于压抑状态，养老服务需求潜力还有待挖掘。此外，在中国人的传统观念中，养老就是为老人料理生活起居这些简单的事情。这种理念决定老人大多有着节俭的生活习惯。他们对生活品质要求较低，希望减轻子女压力，多给子女留些遗产，这极大地影响了老年人自身的消费投入。
(二)缺乏有效的政策扶持
养老服务事业具有社会福利性质，其健康发展是一项惠国惠民的民生事业。随着人口老年化进程的加快及对养老问题重视程度的提高，政府为养老服务业的发展提供了一定的基础政策环境。但养老服务业具有投入大、见效慢、回报低的特点，这导致市场供给能动性严重不足。根据社会政策理论，养老服务属于公共产品(服务)范畴，政府在其产业发展中起着举足轻重的作用。但近年来，政府出台的政策存在法规原则性过强、体系性较差、落实难度大，并带有一定的修补性等问题。地方政策只有定性的要求，没有定量的措施，操作性很低。由于缺乏强有力的制约手段，导致实际经费投入不足，严重制约了养老服务业的发展。同时，老龄产业涉及许多领域，没有一个长远的规划目标，没有相配套的政策，产业
化发展无从谈起。
(三)从业人员缺口大、素质低
目前，养老服务专业人才奇缺，相关人才培养基础也非常薄弱。从业人员不仅数量少，而且素质和专业化水平低。随着老年人口的快速增长，辽宁省在加强养老机构规范化管理和服务方面投入了很多的人力、物力和财力，养老服务业悄然兴起，而相关产业的快速发展暴露出专业人才严重短缺的问题。事实上，养老机构管理不够规范、服务不够专业的主要原因就是管理人员有热情、有干劲，但缺乏工作经验和管理手段；服务人员肯吃苦、不怕累，但文化水平低、专业服务知识匮乏；精神慰藉、医疗护理等深层次助老服务的提供数量和提供力度更是不够。同时，助老服务队伍不稳定现象严重。在居家养老服务中，专业服务人员数量严重不足，已有服务人员专业化程度不高，绝大部分人员没有经过系统的专业培训，甚至并不具备养老服务护理员的专业资质和执业资格。
(四)缺乏良性的市场运行和行业监管机制
养老服务业是个新兴的产业，目前还缺乏整体良性的市场运行机制。这导致企业市场定位困难，无法主动根据市场需求扩大服务规模、提高服务品质。企业规模小、层次低，制约了企业效益的提升潜力。目前，辽宁省养老服务业的管理体制是各级民政部门负责养老服务业的行政管理，并直接举办各级的老年人福利院。这种管理体制其实是服务提供者与政策制定者的同
一、服务者与管理者的同一。政府部门既当球员又当裁判，导致政策的制定难免只顾自身利益而忽略服务对象的利益。同时，作为新兴的行业，养老服务业还没有专门的行业协会，缺乏规范的行业管理机制，也没有行业监督机制。企业各自为政，导致企业间市场定位、服务品质、收费标准差异较大。这种粗放型管理状态容易导致企业遵从“一次性博弈”的游戏规则，使养老服务业无法进入“重复博弈”的良性循环状态，制约了整个养老服务业的发展。
三、培育养老服务业的对策
(一)养老服务业的基本培育模式
根据养老服务业的自身特点及经济发展的基本规律，养老服务业的培育可采取“1+2”的基本模式。“1+2”的基本模式是一个主导加上两个辅助的培育模式(也称“一主二辅”式培育模式)。“一个主导”是政策扶持的直接培育；“两个辅助”分别是舆论宣传的间接培育和规范监管的逆向培育。政策扶持的直接培育是指政府出台促进养老服务业发展和产值增长的相关政策，直接扶持养老服务业。舆论宣传的间接培育是指依靠舆论力量转变目前的养老观念和老年人的消费理念，激发养老服务有效需求，利用媒体沟通养老服务供求信息，间接实现对养老服务业的培育。规范监管的逆向培育是指通过规范监管，解决养老服务业供求双方矛盾，平衡利益冲突，促进养老服务业健康、有序发展。“1+2”的培育模式能够分别从生产因素、市场供求和市场规范的角度实现对养老服务业的促进与扶持，充分发挥政府、舆论和行业协会在产业发展中的作用。
(二)培育养老服务业的具体措施
首先，加大政策扶持的力度。政策扶持主要包括两方面内容：一是直接的资金投入。二是出台有利于养老服务业发展的相关政策。其中，资金投入的主要方向是完善养老服务设施和提高从业人员工资待遇。养老服务业因其投入大、见效慢，在市场经济条件下对资本的吸引不足，所以政府适时的资金投入无疑是对养老服务业最直接的扶持。但就我国目前的经济实力而言，完全依靠政府资金恐怕会使政府财政压力过大。因此，国家可以出台相关政策，以提高养老服务业的产业化进程。具体做法是：第一，加强对地区养老服务业的研究和规划，由财政部门根据财政收入情况，按计划分期划拨资金，用于养老服务设施(项目)的投资，并建立“养老服务企业创业基金”项目，为规模较大、前景好、市场急需的养老服务项目提供资金支持。第二，增加养老服务专业教学经费的投入。鼓励有条件的高校设置养老服务管理专业，提高相关专业的办学经费，并保证按期拨付；给予相关专业大学生适当的生活补助、全部或部分减免学杂费；同时，由政府投入建立专业性的培训基地和职业技能资格鉴定中心，提高人才培养质量。第三，由政府投资，提高养老服务从业人员的工资待遇。对养老服务专业人才实行全国统一的人事管理体制，保证从业人员的工资和劳动报酬的及时足额发放。同时，出台相关政策，提高从业人员的福利待遇和社会地位。规定从业人员最低工资；落实从业人员养老保险、医疗保险等社会保障待遇。第四，出台相关扶持政策，优化公共财政投向。除优先安排建设用地外，对由于财力限制没有得到政府“创业基金”的养老服务项目，给予贴息贷款和信用担保等方式的扶持，并出台养老服务企业创业初期税费减免、煤水电气价格优惠等政策。完善养老服务机制，建立老年用品研发机制，鼓励和支持多元化资本投资养老服务业。
其次，发挥舆论对养老服务业的辅助培育作用，促进养老服务需求增长，为养老服务业发展营造良好的舆论氛围。具体做法是：第一，利用传统节日，开展尊老、爱老活动。转变独生子女在现代家庭中“重小轻老”的观念，逐步形成理解、尊重老年人需求的社会风尚，支持和尊重老年消费。第二，宣传新型养老方式和养老理念。帮助老年人建立合理的养老预期、明确的养老目标，形成切实有效的养老服务需求，根据自身的实际情况和家庭结构特点理性地选择养老方式。第三，开辟养老服务产品推介节目。报道、宣传尊老敬老先进事迹；免费发布有价值的养老服务业新产品；及时报告养老服务最新研究成果等。
最后，通过监管和规范，约束企业行为，使之遵循市场规律，保护消费者的合法权益，维护良好的市场秩序，保证产业健康、稳定发展。具体做法是：第一，政府应完善相应的法律、法规，出台相应的政策，以规范相关企业的市场行为。政策应当包括企业保证金制度及防止企业抽逃资金、违法的处罚机制等。第二，组织建立行业协会。制定行业服务规范与收费标准，组织相关企业进行行业自律，帮助企业协调纠纷等。第-二，建立养老服务企业准入制度信用档案。针对企业提供养老服务产品的具体情况，规定企业准入的基本资本金(或股本)，限制企业运营中的负债比率。建立企业信用档案，用以监督企业诚信经营。第四，建立养老服务人员资格认证和分流机制。有关部门应尽快研究养老服务人员必备的知识和基本素质，以建立资格认证制度。同时，为保证从业人员具有良好的职业道德，还应制定从业人员的职业道德规范及不适合人员的分流制度，防止“铁饭碗”现象的发生。
